Глава 1. Антикоррупционная деятельность в Федеральной службе войск национальной гвардии
§ 1. Типология коррупционных проявлений в ВНГ РФ
В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция определяется как «выполнение должностным лицом каких-то действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения» . В то же время упомянутый Кодекс указывает, что государства должны использовать точное определение коррупции в национальном законодательстве.
Используя указанное определение можно выделить ряд характерных признаков коррупционного правонарушения:
- совершается за вознаграждение в любой форме;
- имеет место в сфере должностных полномочий;
- совершается в интересах лица, дающего вознаграждение;
- не обязательно связано с правонарушением.
Справочный документ ООН о международной борьбе с коррупцией и Отчет Всемирного банка о роли государства в современном мире определяют коррупцию «как злоупотребление государственной властью ради личной выгоды» . Также в документе упоминаются признаки вознаграждения (личной выгоды) и наличие государственных властных полномочий (что соответствует статусу должностного лица).
Конвенция о гражданско-правовой ответственности в ст.2 определяет коррупцию как «просьба, предложение, дача или получение прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового» .
Страсбургская Конвенция от 27 января 1999 г. содержит определение активного и пассивного подкупа национальных публичных лиц. Под активным подкупом подразумевается «предложение или предоставление какого-либо неправомерного преимущества», а под пассивным подкупом – «преднамеренное испрашивание или предоставление какого-либо неправомерного преимущества».
Закон РФ от 20 июля 1993 г. «О борьбе с коррупцией», в результате несовершенства юридической техники и ряда политических причин содержал определение коррупции как «использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего статуса и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами» .
В ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» коррупция определяется как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
В определении, данном в Федеральном законе № 273-ФЗ, была приведена классификация коррупционных правонарушений по двум критериям: способу (получение взятки, коммерческий подкуп и т.д.) и цели (получение или предоставление выгоды для себя или для третьих лиц, использование должностного положения), однако, легальная дефиниция конструкции «иное незаконное использование должностного положения» не содержит конкретных признаков и поэтому не может использоваться в правоприменительной практике, так как создает почву для злоупотреблений и расширительного толкования.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 судей ориентировали на «установление фактов использования служебного положения в интересах, противоречащих интересам службы, интересам организации, в которой данное лицо служит (работает), умысел, наличие личной заинтересованности в получении какой-либо выгоды (корыстного мотива), семейственности и т.д.».
Упомянутые источники справедливо дают представление о должностных преступлениях, как наиболее распространенной формой коррупционных проявлений в войсках национальной гвардии РФ, которые обусловлены спецификой деятельности Росгвардии.
В то же время нельзя однозначно ограничивать проявления коррупции только преступлениями, так как ряд административных правонарушений так же содержат в себе их признаки. Например, в КоАП РФ для ряда административных правонарушений законодатель установил специальный срок привлечения к ответственности – 6 лет – который превышает общий срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, исчисляемый со дня окончания исполнения постановления по делу в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. В то же время дефиниция «коррупции» в Особенной части КоАП РФ встречается только в ст. 19.29, которая устанавливает ответственность работодателя (гражданина, должностного лица, юридического лица) за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего. Данное правонарушение связано с запретом, установленным ст. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Но на этом сфера противодействия коррупции упомянутыми нормативно-правовыми актами не ограничивается. Например, коррупционный мотив может усматриваться в неправомерном отказе в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, несвоевременном ее предоставлении либо предоставлении заведомо недостоверной информации при включении требования дополнительной оплаты, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.39 КоАП РФ и дополнительно будет считаться коррупционным.
Ряд других административных правонарушений могут иметь так же и коррупционный характер (например, предусмотренные ст. 12.35, 13.14, 13.16, 13.19, ч. 2 ст. 13.27, ст. 13.28, ст. 14.9, 17.7, 17.9, 17.13, 19.6.1, 19.11, ч. 1 ст. 19.19, 19.22 КоАП РФ и др.).
В литературе встречаются примеры отнесения к правонарушениям коррупционного характера мелких хищений материальных и денежных средств с использованием служебного положения . В то время как наличие причинно-следственной связи между доступом к материальным ценностям и хищением с использованием должностного положения подлежит доказыванию в каждом конкретном случае. Так же, Р.С. Сорокин предлагает «выделить и обособить административные правонарушения, совершаемые государственными служащими, объективную сторону которых образует злоупотребление полномочиями, а мотивом выступает имущественная или личная заинтересованность» и «назначать дисквалификацию за совершение таких правонарушений» . Нельзя согласиться с данными утверждениями. Во-первых, как показывает практика, при расследовании соответствующих категорий дел формально относятся к установлению мотивов субъекта правонарушения. Субъективная сторона априори характеризуется в виде прямого умысла. Во-вторых, при рассмотрении данных категорий дел происходит коллизия дисциплинарной и административной ответственности. Здесь часто встречается несоразмерность наказания конкретному проступку, так как при совершении правонарушения, влекущего только дисциплинарную ответственность, служащий Росгвардии исключается из списков поощряемых на один год. В это время единственное возможное поощрение для него – снятие ранее наложенного взыскания, в то время как служащий Росгвардии мог бы быть представлен к получению внеочередного звания, ценного подарка или иным способом улучшить свое материальное положение за счет добросовестной службы. В-третьих, увольнение со службы из войск национальной гвардии РФ за дисциплинарный проступок влечет за собой фактическую невозможность трудоустроиться на государственную службу в будущем. В-четвертых, существует неопределенность с правовым статусом служащего Росгвардии после наложения административного наказания в виде дисквалификации. Данное наказание означает невозможность исполнения должностных обязанностей, что влечет за собой увольнение со службы и расторжение контракта. Федеральный закон №226-ФЗ не предусматривает отдельный вид правоотношений с дисквалифицированным сотрудником, что свидетельствует о равнозначности правовых последствий упомянутого административного наказания и увольнения со службы из войск национальной гвардии РФ.
Таким образом мы приходим к выводу о недостаточно сформированной дефиниции «коррупционное правонарушение», для устранения чего необходимо провести разграничение между источниками рассматриваемых нормативных положений, которые представлены коррупционными правонарушениями и правонарушениями коррупционного характера.
В процессе исследования типологии коррупционных правонарушений в войсках национальной гвардии РФ были сформулированы следующие выводы.
1. В научной литературе выделяются два подхода к определению коррупционных правонарушений:
1) формируемые на основе субъективных представлений перечни коррупционных деяний;
2) нормативное закрепление наиболее значимых особенностей коррупционных деяний.
Современное отечественное законодательство использует элементы двух этих подходов, формулируя основные особенности коррупционных деяний и утверждая типовые деликты в перечнях.
2. Нормативно-правовое определение коррупции, данное в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», не применимо на практике ввиду излишне широкого толкования. Вследствие этого, оно не способствует решению задач противодействия коррупции и требует дополнительной детализации в подзаконных актах, либо введения и проведения специализированной экспертизы.
3. Необходимо нормативно закрепить дефиниции правонарушений коррупционного характера и коррупционных правонарушений.
Правонарушение коррупционного характера – это дисциплинарное нарушение в области противодействия коррупции.
Коррупционное правонарушение – это неисполнение лицом требований, установленных в его отношении законодательством о противодействии коррупции Российской Федерации.
§ 2. Характеристика коррупционных правонарушений в ВНГ РФ
Криминологи и отдельные представители административного права изучают детерминанты коррупциогенного поведения государственных служащих, в том числе и служащих войск национальной гвардии РФ. В каждой из наук выделяется свой перечень специфических признаков данного типа явлений. Для криминологии это:
- особый характер субъектов, где государственному служащему корреспондируют физические и юридические лица;
- данные субъекты образуют своей противоправной деятельностью дополнительный вид экономической деятельности – коррупционный бартер, который позволяет приобретать материальные и нематериальные блага в обмен на такие же блага. Участие в этой деятельности субъектов, основная деятельность которых заключается в противодействии коррупции, только повышает сложность формирования немногочисленной правоприменительной практики и усугубляет экономический эффект, оказываемый теневым сектором на реальный сектор экономики;
- масштабность и распространенность .
В целом коррупцию в войсках национальной гвардии РФ определяют через специфические признаки, определяющие преступность вообще. Они могут представлять разные сферы общественной жизни, такие как: экономические, психологические, правовые, организационные. Так, М. М. Поляков называет «политико-идеологические, организационно-правовые, социально-экономические и психолого-этические причины коррупции» . Эти факторы известны давно. О них писали Платон , нобелевский лауреат Г. С. Беккер , советские экономист Л. И. Абалкин и криминолог А. Б. Сахаров , современные исследователи . В то же время, применительно к коррупции в вышеназванных группах факторов выделяются специфические. По мнению Ю. М. Аксенова, коррупция – это своего рода реакция на неоправданные, неэффективные регулятивные действия государства . Указываются также политические факторы, в числе которых безответственность высокопоставленных государственных служащих . В качестве правовых факторов коррупции называют «упоение законотворчеством», характеризуемое резким ростом количества нормативных правовых актов и снижением их качества – «путаные тексты, неюридический язык, игнорирование правил составления и согласования проектов, противоречия в использовании юридических понятий» . В данном утверждении есть доля истины, есть примеры чрезмерной, избыточной регламентации, однако чаще нормотворчество характеризуется как обоснованное, направленное на повышение качества управления. Представляет интерес позиция В. Попова, который утверждает, что основными факторами коррупции являются не материально-экономические (материальная необеспеченность, нужда и т.д.), а идеологические факторы, уровень общей и правовой культуры государственного служащего, понимание им своего статуса . Действительно, нуждающиеся материально граждане не замещают должности государственной службы, а чиновник, проигравшийся в казино, вряд ли может быть отнесен к категории остро нуждающихся. Сходное мнение высказывает А. А. Шевелевич. Он высоко оценивает влияние на уровень коррупции морально-психологической атмосферы в обществе. Внешние условия таковы, что должностное лицо неизбежно сталкивается с обстоятельствами, ставящими его перед выбором принять коррупционное решение или действовать честно. Наиболее распространенным мотивом совершения коррупционного правонарушения автор считает желание компенсировать ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы – нестабильность, низкая зарплата, «несправедливость при продвижении по службе, грубость или некомпетентность начальника» . Не менее важными представляются организационные факторы: недостаточная эффективность контроля за деятельностью государственных служащих, чрезмерная закрытость, недостаток гласности и прозрачности в деятельности государственных органов с одной стороны и, напротив, множество проверяющих и лицензирующих предпринимательскую деятельность властных структур; многочисленные инструкции и, в то же время, плохое реальное взаимодействие правоохранительных органов, противоречия в разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов, перегруженность правоохранительных органов, низкая квалификация сотрудников . Наконец, кадровые факторы, включающие низкий профессиональный уровень государственных служащих, их некомпетентность. По некоторым данным, более 90 % сотрудников силовых структур низко оценивают профессиональную подготовку своих коллег . Подобные утверждения представляются сомнительными: если 90 % сотрудников негативно оценивают профессиональный уровень своих коллег, то это значит, что эта оценка неадекватная («я – один профессионал, а мои коллеги – профаны»), либо корреспонденты давали негативную оценку, в том числе, самим себе, что фактически означает признание собственной некомпетентности. Специфика факторов коррупции в силовых структурах также не осталась без внимания ученых. Так, Н. В. Сторчилова различает основной и дополнительный мотивы коррупционных преступлений. Основным мотивом она считает корысть, а дополнительным «в некоторых случаях» – игровой мотив . К сожалению, автор не раскрывает круг «силовых ведомств» и не показывает отличий мотивации коррупционного поведения сотрудников «силовых ведомств» от аналогичного поведения сотрудников иных ведомств, не относящихся к силовым. Представляется, что в разрешительной, контрольно-надзорной деятельности, в области размещения государственного заказа мотивация должна совпадать у сотрудников всех органов государственной власти, уполномоченных в этих областях деятельности. Н. В. Сторчилова нарисовала криминологический портрет сотрудника силовых структур, совершающего коррупционные преступления. По ее мнению, это сотрудники, имеющие специальные звания младшего и среднего начальствующего состава, в возрасте до 30 лет, имеющие небольшой (до 5 лет) стаж службы, преимущественно среднее специальное образование. В этой связи представляет интерес портрет коррупционера, описанный Генеральной прокуратурой РФ. Как сказал А. Куренной, современного российского коррупционера отличает высокая активность и инициативность, открытость и коммуникабельность, умение много работать, высокая степень самоконтроля и стрессоустойчивость. Типичный коррупционер – мужчина в возрасте около 40 лет, с высшим образованием, хороший семьянин, не злоупотребляющий алкоголем, не принимающий наркотики и не нарушающий общественный порядок . Вместе с тем, Н. В. Сторчилова в качестве факторов коррупции указывает на высокие операционные издержки, вынуждающие предпринимателей прибегать к помощи коррумпированных чиновников . С одной стороны, это верно, завышенные требования, непреодолимые условия, необоснованные ограничения и другие нормативные правовые условия играют существенную роль в мотивации поведения граждан, в том числе, занимающихся предпринимательской деятельностью. С другой стороны, эти условия закладываются в нормативные правовые акты при их разработке представителями тех органов государственной власти, другие представители которых впоследствии используют их (нормативные требования и ограничения) для получения личной выгоды, для неправового контроля за предпринимательской деятельностью и других коррупционных деяний. Таким образом, имеет место согласованная (умышленно или случайно) связь нормотворческой и правоприменительной деятельности. Однако связь между действиями разных должностных лиц органа государственной власти, направленными на установление непреодолимых или труднопреодолимых барьеров в ходе нормотворчества и на получение выгоды от использования этих барьеров в правоприменительной деятельности, не установлена . Из изложенного вытекают два взаимоисключающих вывода. С одной стороны, наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах может быть признано фактором коррупции при условии, что они неизбежны, объективно обусловлены. Так, ряд требований к помещению для хранения оружия в частной охранной организации, например, о том, что стены, перегородки, пол и потолок помещения должны быть капитальными либо закрыты стальной решеткой и т.д. С другой стороны, наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах должно быть признано проявлением коррупции, если эти требования необоснованно завышены и, при этом, трудно выполнимы. Такими требованиями, например, являлись ранее действовавшие нормативы по допустимому содержанию алкоголя в организме водителя автомототранспортного средства в количестве 0‰ . Часто встречаются попытки обосновать коррупцию в России объективными причинами, бороться с которыми невозможно. Так, Э. В. Талапина отмечает толерантное отношение общества к использованию служебного положения и пишет, что «многие считают причиной коррупции общепринятые традиции государственного управления» . Еще более широкое видение причин коррупции у Ю. А. Тихомирова, который говорит о том, что они лежат в самом укладе жизни . Коррупцию как нечто само собой разумеющееся рассматривают представители Минюста России. К причинам коррупционного поведения они относят толерантность населения к проявлениям коррупции; слабое правосознание граждан; отсутствие опасения потерять полученное благо в будущем при проверке оснований его приобретения; наличие у должностного лица возможности выбрать тот или иной вариант поведения, решить вопрос или отказать в его решении; психологическая неуверенность гражданина при разговоре с должностным лицом; низкий уровень юридической грамотности граждан, незнание ими своих прав и обязанностей должностного лица, к которому они обращаются, отсутствие контроля со стороны вышестоящего должностного лица . Так, Н. В. Сторчилова указывает на значительные морально-психологические перегрузки, снижение профессионализма «размывание профессионального ядра» вследствие увольнения опытных сотрудников и, одновременного, набора большого числа новых, изменение мировоззрения молодых кадров, их несформированная профессиональная самоидентификация, признание вынужденности профессионального выбора . Вместе с этим автор отмечает наличие широких возможностей для злоупотребления властью при осуществлении контроля за соблюдением обязательных требований в различных областях; отсутствие надежной системы контроля со стороны населения; неэффективность деятельности подразделений собственной безопасности; отсутствие конкурса на замещение вакантных должностей; система постановки задач и отчетности об их выполнении, оценки деятельности сотрудников и подразделений . Кроме того, она называет такие психологические факторы, как многовековые традиции «мздоимства» на государственной службе; традиционно терпимое отношение населения к коррупционным проявлениям, психологическая и моральная готовность граждан к подкупу сотрудников силовых структур; ощущение безнаказанности коррупционеров . А. Б. Осипов, в результате проведенного исследования коррупционной преступности, анализа детерминантов, способствующих коррумпированности сотрудников силовых структур, а также мер противодействия коррупции, включая общесоциальную профилактику, специальную профилактику и индивидуальную профилактику, сформулировал ряд выводов, вызывающих недоумение. Наиболее ценной представляется классификация типов коррупционеров. Автор выделяет три основных типа: активный коррупционер, привычный коррупционер и ситуативный коррупционер. Кроме того, ученый отмечает виктимологический аспект коррупционной преступности сотрудников, заключающийся в правовой безграмотности потерпевших. Остальные предложения А. Б. Осипова направлены на повышение уровня материального обеспечения сотрудников силовых структур, дифференциацию статистической отчетности о коррупционных преступлениях, разработку ведомственной программы по предупреждению коррупционных преступлений . При этом типы личности коррупционера (активный, привычный и ситуативный) не учитываются, ни при определении факторов коррупции, ни при выработке предложений по предотвращению коррупции. Вместе с тем, очевидно, что от активных коррупционеров необходимо избавляться таким образом, чтобы они уже никогда не могли занимать какие-либо должности в органах государственной власти или в органах местного самоуправления; привычный коррупционер в определенных условиях может сам изменить свои привычки, а ситуативный коррупционер в условиях неприемлемости коррупционного поведения и неотвратимости ответственности за коррупционные деяния, скорее всего, будет добросовестным работником. Представляется, что предлагаемые учеными классификации причин коррупции не полностью соответствуют складывающемуся комплексу причин и условий коррупции, их природе. Так, например, существующая система отчетности сотрудников и подразделений силовых структур, именуемая «палочной», сама по себе является коррупциогенной. Эта система регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами, что позволяет относить ее к правовым факторам коррупции. Вместе с тем, проблема кроется не в нормативном правовом регулировании, а в применении системы отчетности на практике, когда проявляются возможности для манипулирования данными, для сокрытия фактов совершенных преступлений, «выбивания» признательных показаний, подтасовки и даже подлога доказательств. Следовательно, существующая система отчетности подлежит отнесению к организационным факторам коррупции. Часто упоминаемое ощущение безнаказанности за коррупционные деяния, возникающее у сотрудников силовых структур, относят к психологическим факторам коррупции. Но ведь это ощущение возникает вполне обоснованно. Не случайно руководители органов внутренних дел, органов следствия и прокуратуры называют характеристики коррумпированности государственных служащих, не соответствующие официальной статистике, например, средний размер взятки по судебной статистике не превышает 10 000 руб., в то время как в интервью и выступлениях называются миллионные суммы. Это означает, что государственные служащие, берущие миллионные взятки, не несут за это уголовной ответственности. Ощущение безнаказанности формируется у сотрудников силовых структур вследствие низкого уровня контроля со стороны руководителей, подразделений собственной безопасности, формального отношения членов аттестационных комиссий к своей работе по обеспечению соблюдения сотрудниками требований к служебному поведению и преодолению конфликта интересов. Необходимо также учитывать и то обстоятельство, что соблюдение отдельных антикоррупционных положений осложняется устойчивым неприятием, свойственным российским гражданам в целом, требования об уведомлении о поступлении предложений, склоняющих к совершению коррупционных проступков. Часто можно услышать крайне нелицеприятные оценки в отношении граждан, сообщающих о фактах коррупции и о подобных предложениях. Их называют стукачами, доносчиками, ябедами и т.д. В среде специалистов, исследующих коррупцию, также встречаются негативные оценки соответствующих положений законодательства.
