1.2. Виды муниципальных услуг
Наиболее общую классификацию муниципальных услуг можно вывести из содержания ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
1) услуги органов местного самоуправления;
2) услуги организаций, которые предназначены для предоставления указанных в п. «а» муниципальных услуг;
3) услуги учреждений, других организаций, «в которых размещается муниципальное задание (заказ)».
Как видно, есть три категории (группы) услуг. Отнесение услуги к группе категории определяется предоставляющим субъектом.
В соответствии с названным законом, первая группа муниципальных услуг предоставляется только местными администрациями и только теми органами местного самоуправления, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями . То есть, услуги оказываются не всеми органами местного самоуправления.
Для определения сущности второй выделенной группы муниципальных услуг целесообразно привести высказывание А. В. Винницкого, согласно которому, такие услуги «являются сопутствующими. Они, по сути, не носят самостоятельного характера, а являются элементом предоставления административных государственных и муниципальных услуг (к примеру, для выдачи разрешения на строительство необходима экспертиза проектной документации)».
Требования к предоставлению этих услуг, которые всегда являются обязательными, необходимыми, определены и. 3 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210. Здесь мы встречаемся с формулировкой «организация», то есть такие услуги могут быть предоставлены частными либо муниципальными организациями.
Для раскрытия сущности третьей группы услуг необходимо обратиться к Бюджетному кодексу РФ, который дает определение муниципального задания. Согласно ст. 6 БК РФ: «государственное (муниципальное) задание-документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)» . По законодательству документ влечет выделение «бюджетных ассигнований на предоставление государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам». По сути задание есть перечень требований к процессу оказания услуг.
Часто в научной литературе указанные в данном законе услуги в принципе правильно названы бюджетными и социальными, «они удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями» .
Следствиями предоставления подобных услуг, как замечает К.Р. Булгакова, становится, в том числе, воздействие на социально-экономические отношения, а немуниципальные организации, таким образом, «соучаствуют в осуществлении местного самоуправления» .
Выделение в системе публичных услуг бюджетных услуг как самостоятельного вида писали многие авторы, ссылаясь на то, что государственная деятельность основывается на бюджете того или иного уровня.
«В то же время термин «бюджетная услуга» продолжает применяться как синоним термина «государственная (муниципальная) услуга» при анализе услуг, оказываемых автономными, бюджетными и казенными учреждениями. На наш взгляд, понятие государственной (муниципальной) услуги структурно состоит из бюджетной услуги (то есть бюджетные, автономные, казенные учреждения, органы исполнительной власти и местного самоуправления - сектор государственного и муниципального управления) и услуги институциональных единиц, не относящихся к сектору государственного и муниципального управления, но находящиеся в государственной (муниципальной) собственности (унитарные предприятия и другие коммерческие организации под контролем государства или муниципалитета и др.). А в понятие публичной услуги включается государственная (муниципальная) услуга и услуги институциональных единиц, не относящиеся к государственному или муниципальному сектору, но оказывающие услуги по договору с органами исполнительной власти и местного самоуправления» .
По нашему мнению, существование третьей категории муниципальных услуг, характеристика их как социальных или как бюджетных услуг вносит некоторую неопределенность в оценку деятельности некоторых организаций. Так, зачастую к сфере муниципальных услуг ошибочно относят жилищно-коммунальные услуги, такими погрешностями страдают, например, работы в области экономики . Однако анализ сущности жилищно-коммунальных услуг позволит прояснить эту неточность .
«До принятия Жилищного Кодекса РФ в жилищно-коммунальном обслуживании можно условно выделить оказание «жилищных услуг», т. е. действия жилищных организаций (различные ЖЭУ, ДЭЗы и т. д.) по содержанию многоквартирного дома, и «коммунальные услуги», которые оказывали населению ресурсоснабжающие организации напрямую. Непосредственное участие ресурсоснабжающих организаций в жилищных отношениях, специфика поставляемого ими товара, особенности формирования цены за него для данной категории потребителей, обусловливало отдельное правовое регулирование «коммунальных услуг» .
Собственно советский период, когда все услуги, в том числе жилищные и коммунальные, предоставлялись государственными организациями, вносит неясность в решение вопроса о непубличном характере таких услуг.
Как отмечает Л. А. Комиссарова, жилищные услуги - это услуги по:
- предоставлению в пользование жилых помещений по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда;
- содержанию и ремонту жилого помещения, включая услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме;
- капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме для собственников жилья;
- вывозу твердых бытовых отходов;
- вывозу жидких бытовых отходов от многоквартирных жилых домов .
Коммунальные услуги - это услуги, доводимые до потребителя в жилище,
услуги по электроснабжению, водоснабжению и водоотведению, газоснабжению, теплоснабжению, которые создают комфортность проживания, способствуют осуществлению жизнеобеспечения и поддержания необходимого санитарного состояния городов и иных поселений. Однако в целях обеспечения комфортности проживания жилищно-коммунальное хозяйство необходимо рассматривать не по отдельным отраслям, а как комплекс взаимосвязанных отраслей: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство».
Таким образом, жилищно-коммунальные услуги в настоящее время необходимо относить к частноправовым услугам, которые регулируются Гражданским кодексом РФ, поскольку в отношении них отсутствует монополия органов местного самоуправления, они оказываются не на основе регламентов, а на основании договоров.
В настоящее время отсутствует общетеоретический подход к классификации
