1. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА И ЕГО МЕСТО В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. Понятие, сущность и эволюция института уполномоченного по правам ребенка
В настоящее время права и свободы человека и гражданина стали одним из системообразующих факторов глобализации политико-правовой сферы. Закономерно, что Конституции и Основные законы практически всех современных государств содержат в себе прямое указание на признание в качестве основной ценности человека, его прав и свобод. Так, в частности, ст. 2 Конституции Российской Федерации, гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства . Статья 1 Основного закона ФРГ 1949 г. содержит указание на то, что достоинство человека неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всей государственной власти. Немецкий народ признает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека в качестве основы всякого человеческого сообщества, мира и справедливости на земле .
Регламентация правового статуса человека и акцент на необходимость соблюдения его прав и свобод характерны и для международного права. Так, Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., в п. «c» статьи 55, в качестве одного из принципов международного права называет принцип всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии . Реализацию данный принцип получил в нормативно-правовых актах международного характера, посвященных правам человека. К таким нормативным актам относят, например, Всеобщую Декларацию прав человека 1948 г. , Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. , Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. , Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.
Необходимо отметить, что формирование международного права прав человека началось задолго до принятия Устава ООН, причем впервые специализированный нормативный правовой акт международного уровня в области защиты прав был посвящен не правам человека вообще, а правам ребенка.
Так, в 1924 г. Лига Наций приняла в Женеве Декларацию прав ребенка, где впервые было сформулировано положение о необходимости особой заботы о детях . На разработку данной Декларации оказал влияние документ, именуемый «Провозглашение прав ребенка», принятый еще в 1792 г. во Франции, в котором были признаны за ребенком все права человека, включая свободы и равноправие .
Женевская Декларация прав ребенка была сформулирована от имени «мужчин и женщин всех стран мира» и состояла всего из пяти принципов. Анализ Женевской Декларации позволяет говорить, что, несмотря на формулировку названия, в ней не провозглашались права ребенка, а лишь содержались положения того, что должно быть сделано для детей.
Так, принципы Декларации гласили, что ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного. Документ преимущественно обозначал основные физиологические и социальные нужды детей, не указывая на их специфические интересы, например, голодный ребенок должен быть накормлен; больному ребенку должен быть предоставлен уход; отсталому ребенку должна быть оказана помощь; порочные дети должны быть исправлены; сиротам и беспризорным детям должно быть дано убежище и все необходимое для их существования .
Впоследствии, в целях конкретизации указанных положений Женевской Декларации, на 14-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 20 ноября 1959 года была утверждена Декларация прав ребенка, закрепившая положение о «специальной охране и заботе» по отношению к ребенку, провозгласившая десять принципов, перечисляющих основные права детей.
К основным принципам были отнесены следующие: ребенку должно принадлежать с рождения право на имя и гражданство; ребенок должен пользоваться благами социального обеспечения; ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первым получает защиту и помощь; ребенок должен быть защищен от всех форм небрежного отношения, жестокости и эксплуатации и др. Данные принципы, как и следует из названия самого документа, носили декларативный характер и не предусматривали нормативное правовое регулирование прав ребенка.
Ключевым актом, регулирующим правовой статус ребенка является Конвенция по правам ребенка, принятая ООН в 1989 г . Этот акт стал одним из исторически первых документов по правам человека, который был подписан и ратифицирован большинством государств без различных оговорок и политической подоплеки. Дополнительно практически все государства внесли существенные изменения в свое законодательство в плане укрепления защиты прав и обеспечения интересов детей. Некоторые государства после ратификации Конвенции внесли поправки в конституции в виде новых положений, непосредственно акцентирующих права детей или в связи с принятием новых конституций закрепили права детей в отдельных статьях. Например, в Конституции Бельгии (2000 г.) в статье 22 бис говорится о признании права «каждого ребенка на уважение его нравственной, физической, психической и сексуальной неприкосновенности; во всех решениях главным руководством являются интересы ребенка, и др.». В этом плане Конституция Российской Федерации невыгодно отличается от конституций Бельгии, Белоруссии, Украины, Польши, Словении, и др. Она не содержит статей, посвященных исключительно правам детей, а только предусматривает, что «обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства».
Конвенция о правах ребенка содержит в себе международные стандарты по правам детей в различных направлениях. Она юридически закрепила в качестве обязательных права детей, ранее изложенные в различных документах. В то же время, она содержит принципиально новые положения, касающиеся детей, например, право на активное участие ребенка в жизни общества, на обеспечение его достоинства, на поддержку и развитие самостоятельности; также конвенция закрепила принцип, согласно которому во всех решениях, принимаемых в отношении ребенка, интересы несовершеннолетнего должны учитываться в первую очередь. Конвенция не только впервые закрепила перечень прав ребенка, установила приоритетность его интересов, но и учредила Комитет по правам ребенка в качестве международного органа, осуществляющего надзор за соблюдением прав ребенка.
Создание подобного специализированного органа при ООН, осуществляющего помощь государствам-участникам, при реализации норм Конвенции и унификации национального законодательства в целях обеспечения защиты прав ребенка, говорит о признании интересов детей в качестве приоритетного направления развития международного права.
Как российские, так и зарубежные ученые, занимающиеся проблемами прав человека, международными механизмами и средствами защиты прав человека, отмечают факт повышенного внимания международного сообщества к обеспечению прав ребенка . В частности, следует согласиться с мнением З.М. Шабановой , которая отмечает, что процесс выделения прав ребенка в отдельную категорию прав, начатый в XX веке, стал возможен в связи с выделением специфической социальной группы, то есть детей. Подобное отграничение детей от общей массы субъектов права привело к необходимости конкретизации их прав и стремлению создать действенный механизм защиты этих наиболее уязвимых членов общества.
На международном уровне приняты акты общего и специального характера, регламентирующие правовой статус ребенка достаточно подробно: закреплены права, свободы ребенка, гарантии их реализации, принципы. Вместе с тем, согласно ст. 4 Конвенции о правах ребенка, государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции. Это предполагает осуществление государствами активных действий для совершенствования национального законодательства в целях создания и укрепления механизмов защиты прав детей.
Подобных механизмов, органов и организаций, защищающих права детей, внутри каждого государства, множество. В России к ним можно отнести комиссии по делам несовершеннолетних, которые занимаются, в основном неблагополучными детьми, осуществляют мероприятия по предупреждению безнадзорности, они обладают правом возбуждать дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также о злоупотреблении родителями их родительскими правами или пренебрежении ими родительскими обязанностями. То есть комиссии по делам несовершеннолетних, осуществляя защиту неблагополучных детей, выступают одновременно субъектом административной юрисдикции .
С.С. Бойко отмечает, что основными задачами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации должны выступать охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а также координация деятельности государственных и общественных организаций с целью предупреждения безнадзорности и оказания помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних, а вовсе не борьба с их правонарушениями. Он предлагает передать полномочия по рассмотрению правонарушений несовершеннолетних в районные суды .
Органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в интернатных учреждениях. Кроме того, органы прокуратуры, осуществляя общий надзор за соблюдением законности, защищают права детей, семьи, материнства; органы образования реализуют деятельность в конкретной сфере, организуют целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.
Деятельность уполномоченного по правам ребенка производна от деятельности уполномоченного по правам человека, должность которого впервые появилась в Швеции, в 1713 г., она получила название «омбудсмен». Омбудсмен в переводе со шведского языка на русский имеет несколько значений: 1) поверенный, агент; 2) представитель, делегат; 3) лицо, которое ходатайствует за кого-либо. В задачу омбудсмена входило обеспечение законности и порядка, а также обязанность следить за тем, чтобы «публичные власти исполняли свой долг, как следует» . В мировой практике присутствуют должностные лица, осуществляющие правозащитные функции омбудсмена, имеющие такие наименования, как народный защитник, публичный защитник, посредник, уполномоченный по правам человека.
Институт омбудсмена юстиции в Швеции заложил основу исторической модели компетенции омбудсмена, которой присущи следующие черты. Во-первых, историческая модель компетенции предполагает осуществление омбудсменами парламентского контроля за органами исполнительной власти и органами судебной власти. Доминирующей целью омбудсменов, обладающих компетенцией указанной модели, является повышение эффективности государственного управления. Во-вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией исторической модели, имеют возможность оказывать непосредственное влияние на чиновников, в действиях которых они усматривают нарушение прав человека, - они вправе возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей . Таким образом, институт шведского омбудсмена явился прообразом для развития данного правозащитного института в различных государствах, а практика его деятельности наполнила содержанием правовую природу института уполномоченного по правам человека в современное время.
Таким образом, уполномоченный по правам человека (омбудсмен) – это специально уполномоченное независимое должностное лицо (орган), однако, утверждаемое, чаще всего, парламентом, наблюдающее за законностью и обоснованностью действий государственных органов, их должностных лиц и соблюдением прав и свобод граждан. Основные функции данного должностного лица: защита и восстановление нарушенных прав и свобод граждан, оценка объективности совершенных в отношении человека юридически значимых действий и принятых актов индивидуального характера. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства на действия (бездействия) должностных лиц и, кроме того, может направить рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав.
Следует отметить новые современные тенденции развития института омбудсмена. Первое, под воздействием глобализационных процессов в сфере прав человека произошла трансформация изначально заложенного юридического смысла концепции омбудсмена. «Новый тип омбудсменов корректно называть пост-омбудсменами, т.е. такими новыми государственными институтами, которые, с одной стороны, не являются простой рецепцией классического омбудсмена, с другой, сохраняя прежнюю форму независимого государственного института без императивных полномочий, наполняют ее новым содержанием – новыми целями, функциями и компетенциями, включая мониторинг эффективности соблюдения международных стандартов в области прав человека на национальном уровне» .
Второе, развитие института уполномоченного по правам человека в современное время пошло по пути детализации полномочий и выделения специализированных уполномоченных, которые осуществляют правозащитную и право-восстановительную деятельность либо в строго очерченной сфере, либо в отношении ограниченного, определенного круга субъектов.
Впервые специализированный омбудсмен появился в 1915 году в Швеции и занимался вопросами защиты прав военнослужащих, он просуществовал до 1967 года. З.М. Шабанова, на этот счет, отмечает следующее: в мире существуют свыше двадцати видов специализированных омбудсменов, которые сводятся к двум основным типам. Одни специализируются на защите прав отдельных категорий граждан (например, по правам детей, женщин, военнослужащих, беженцев, инвалидов, национальных меньшинств, коренных народов, заключенных, потребителей); другие – на защите прав в отдельных сферах общественной жизни (например, по вопросам здравоохранения, местного самоуправления, окружающей среды, персональным данным, налогам и другие) . Подобный процесс выделения специализированных уполномоченных по правам человека неоднозначно оценивается учеными, среди них нет на этот счет единого мнения.
Таким образом, процесс выделения уполномоченных со специальной компетенцией должен приводить к лучшему обеспечению прав незащищенных (слабо защищенных) социальных слоев населения. Кроме того, в связи с тем, что институт уполномоченного по правам человека является связующим элементом государства и гражданского общества, выделение специальной компетенции позволяет создавать условия для реализации прав и интересов всех социальных групп, объединений, имеющихся в обществе, процесс выделения специализированных уполномоченных – отличительная черта развития данного института.
Специализированный уполномоченный по правам ребенка впервые появился в Норвегии, в соответствии с законом от 5 марта 1981 года, после многолетней дискуссии, начавшейся еще в 60-е годы XX века. Решающим фактором в учреждении данной должности был 1979 год, объявленный ООН международным годом ребенка. Примечательно, что, если «родиной» института омбудсмена общепризнанно считается Швеция, то, забегая вперед, можно сказать, что норвежский уполномоченный по правам ребенка стал основой для «имплементации» данного института в другие страны.
Норвежский Барнеомбудет (Barneombudet) является независимым защитником прав детей в возрасте до 17 лет. Срок его полномочий исчисляется 4 годами и может быть продлен не более, чем на один срок подряд. Назначается омбудсмен Королем. В настоящее время в Европе существует 45 детских омбудсменов или других аналогичных учреждений, вдохновленных норвежским примером. В целом в мире создано более 70 аналогичных учреждений. Норвежский уполномоченный по правам детей был инициатором создания Европейской сети детских омбудсменов (1996 г.) и до сих пор традиционно работает с рядом стран по вопросу создания или укрепления действующих омбудсменов.
Таким образом, позиций по поводу места уполномоченного по правам человека в государственном механизме множество, что можно сказать и об уполномоченном по правам ребенка. По нашему мнению, уполномоченный по правам ребенка является независимым государственным органом (должностным лицом), не наделенным властными полномочиями, но не относящимся ни к одной ветви власти в традиционном понимании системы разделения властей, основная функция которого – контроль за соблюдением прав ребенка властью, ее органами. Разделяя позицию В.Е. Чиркина, можно отнести уполномоченного по правам человека к четвертой, контрольно-надзорной ветви власти, хотя понимание последней является доктринальным, а не легальным.
Основной целью деятельности уполномоченного по правам ребенка является обеспечение и защита прав детей, а именно, согласно ст. 1 Конвенции о правах ребенка , каждого человеческого существа до достижения им 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее. Деятельность уполномоченного по правам ребенка существенно отличается от иных государственных органов, поскольку он занимается защитой прав и законных интересов только одного социального слоя – детей, причем, всех, без исключения.
Перечисленный перечень направлений деятельности уполномоченного по правам ребенка не является исчерпывающим, уполномоченный по правам ребенка в целях защиты детей должен применять любые доступные, не запрещенные законом меры, должен тесно сотрудничать со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей.
Обобщая все вышесказанное, необходимо охарактеризовать уполномоченного по правам ребенка как специализированный институт, появившийся в связи с необходимостью особой защиты прав детей. Учреждение данной правозащитной должности стало логическим этапом, процесса совершенствования внесудебного механизма обеспечения и реализации прав наиболее уязвимого социального слоя населения нашей планеты.
Итак, уполномоченный по правам ребенка – независимое государственное должностное лицо, не наделенное властными полномочиями, и осуществляющее контроль за соблюдением прав ребенка органами государственной власти, их должностными лицами, исходя из требований закона, принципов справедливости, гуманизма; обладающий высоким уровнем правовой культуры. При этом уполномоченный по правам ребенка реализует ряд обязательных полномочий: рассмотрение жалоб несовершеннолетних и их законных представителей; продвижение интересов детей в деятельности органов государственной власти; пропаганда ценности закона, прав человека, достоинства личности; участие в международной правозащитной деятельности в рамках глобализации прав ребенка.
1.2. Мировой опыт правозащитной деятельности уполномоченного по правам ребенка
Правозащитная деятельность уполномоченного по правам ребенка в различных странах отличается, при этом разнятся как механизм учреждения должности, полномочия, так и результаты их деятельности.
Говорить о наличии какого-то универсального критерия для определения эффективности работы уполномоченного по правам ребенка невозможно, как и в принципе, достаточно сложно однозначно оценивать результативность правозащитной деятельности.
В соответствии с толковым словарем русского языка, термин «эффективный» может пониматься как действенный; позволяющий достигнуть желаемого результата , эффективность как продуктивность использования ресурсов в достижении какой-либо цели.
В праве подход к пониманию эффективности более детализированный, во многом он разнится в зависимости от того какой правовой институт оценивается. Среди множества существующих подходов к определению эффективности как оценочной характеристики деятельности государственных институтов, отметим два – противоположных по своей сущности.
Один из вариантов определения эффективности предложен С.А. Метельским. Он, исследуя эффективность государственной власти, отмечал, что ее можно определить, как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) к допустимым затратам, то есть как соотношение полученного результата деятельности государственной власти к затраченным ресурсам для получения этого результата. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках, т.е. заданный результат получен при самых низких издержках выбора .
Другой точки зрения придерживается Д.Ю. Знаменский. Изучая ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации, он определил понятие социальной эффективности данных органов, как степени удовлетворенности граждан работой органов публичной власти . Таким образом, показателем эффективности деятельности должностных лиц и органов государственной власти может выступать доверие граждан, легитимация гражданским обществом действий и решений указанных органов.
Первая модель учреждения уполномоченных по правам ребенка – на основании отдельного внутринационального закона. В специальном законе прописывают функции уполномоченного по правам ребенка, его права, обязанности, порядок вступления в должность, а также взаимоотношения с должностными лицами органов государственной власти.
Вторая модель учреждения должности уполномоченного по правам ребенка – на основании законодательства об охране прав ребенка, согласно которому функции уполномоченного по правам ребенка непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующих законодательных актов.
Третья модель учреждения должности уполномоченного по правам ребенка – в рамках существующих государственных органов на основе подзаконных актов, такие уполномоченные по правам ребенка (в Дании, Германии, Канаде, и др.) состоят в штате государственного органа или должностного лица и могут быть подотчетны ему, либо являются независимыми.
Четвертая модель учреждения и деятельности уполномоченного по правам ребенка – это учреждение неправительственными организациями и работа под их эгидой, учреждение института уполномоченного по правам ребенка как государственно-общественного объединения. Данная модель уполномоченного по правам ребенка, с одной стороны является наиболее демократической, а правозащитная работа, в рамках нее, является более независимой, поскольку предполагает объективный контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц, в разрезе обеспечения и защиты прав ребенка, одним из элементов гражданского общества – неправительственной организацией.
Подобной позиции придерживается Л.В. Кузнецова, которая отмечает, что такие уполномоченные по правам ребенка, не имея никакого правового статуса, официальных возможностей или полномочий, действуют в интересах детей, сохраняя полную финансовую независимость. Они имеют значительную свободу действий и могут оспаривать и критиковать правительственную политику и методы ее осуществления .
С другой стороны, правозащитная работа неправительственных организаций часто игнорируется органами государственной власти, поскольку их деятельность не подкрепляется конкретными обязательными полномочиями, они не обладают механизмами воздействия на незаконные решения должностных лиц, а издаваемые ими акты, чаще всего, носят рекомендательный характер. Уполномоченные по правам ребенка, действующие в рамках этой модели, могут быть отнесены к государственно-общественным объединениям.
Г.Н. Чеботарев, М.А. Пиманов исследовали такой вид объединений и выделили их признаки:
1) государственно-общественные объединения, являясь одной из форм непосредственного участия граждан в управлении делами государства, представляют собой самостоятельный вид организаций, действующих в посреднической государственно-общественной сфере жизнедеятельности.
2) специфическим видом государственно-общественных объединений являются государственно-общественные органы. Их особенность проявляется в том, что они обладают фиксированным членством, как правило, являются составной частью государственного механизма или же функционируют в тесном взаимодействии с государственными органами (органами местного самоуправления) и создаются, по общему правилу, по инициативе государства.
3) компетенция государственно-общественных объединений – это совокупность целей, задач, функций, а также закрепленных за ними нормативно-правовыми актами предметов ведения, и необходимых для осуществления их прав и обязанностей. Компетенция государственно-общественных объединений сводится к выполнению отдельных функций государства по вопросам, затрагивающим права, свободы, обязанности и законные интересы граждан, и должна быть зафиксирована специальным правовым актом.
В современное время государства, в которых уполномоченный по правам ребенка учреждался неправительственной организацией, отказываются впоследствии от данной модели, в силу ее неэффективности.
Например, в Финляндии Маннергеймовская лига содействия охране детства учредила в 1981 г. службу омбудсмена по правам ребенка, чтобы дать молодым людям возможность получать информацию по правовым вопросам и другую помощь. Омбудсмен оказывал ряд услуг – от консультаций по основным правовым вопросам до представления интересов детей при рассмотрении исков в суде1.
