Глава 1. Основы конституционно-правового статуса Президента РФ
§1. Социально-политические предпосылки учреждения поста президента
в Российской Федерации
Пост главы государства существует при всех формах правления, в мо-нархических государствах это наследственный монарх, в республиках - вы-борный президент. Глава государства обычно наделяется широкими полномо-чиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судеб-ной властями и выступает как официальный представитель народа. Глава госу-дарства это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ гос-ударственности народа. Глава государства призван обеспечивать конституци-онным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами госу-дарственной власти . Конкретное положение главы государства и его фактиче-ская роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от по-литических условий и исторических традиций.
В разных странах в соответствии с их конституциями глава государства рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. зако-нодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (напри-мер, монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполни-тельной власти и одновременно глава государства (например, Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства.
Родиной института президентства являются США, где в 1787 г. Консти-туционный конвент учредил пост президента. В Европе первыми странами, где была введена должность президента в 1848 г., стали Франция и Швейцария .
Ни в одной из советских конституций при их принятии не было закрепле-ния института главы государства. Только в результате научных исследований некоторые советские авторы пришли к выводу, что фактически роль глав госу-дарства в СССР и в союзных республиках выполняли вначале президиумы - коллегиальные органы государственной власти, образуемые высшими пред-ставительными органами государственной власти (Президиум Центрального Исполнительного комитета СССР), а после принятия Конституции СССР 1936г. - Президиум Верховного Совета СССР, а в союзных республиках - пре-зидиумы центральных исполнительных комитетов, и с 1937г. - президиумы Верховных Советов союзных республик).
История создания современного института президентства в России охва-тывает сравнительно короткий, но крайне насыщенный событиями и потрясе-ниями период, который во многом стал поворотным для судеб СССР, России и других бывших союзных республик, ныне независимых государств. Впервые в российской истории была предпринята попытка сделать выборным высший государственный пост.
Формирование института президента началось еще в период существова-ния СССР. Сначала в марте 1990 года был введен пост Президента Союза ССР, а затем - во многих союзных республиках, в том числе и в РСФСР. 14 марта 1990 года был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» . Согласно измененной Конституции (ст. 127), главой Советского госу-дарства становился Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Конституция предусмотрела выборы Прези-дента СССР гражданами, то есть прямые выборы. Однако избрание первого Президента СССР в соответствии с Законом от 14 марта 1990 г. произошло на Съезде народных депутатов СССР.
Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. В этот день советские граждане участвовали в референдуме СССР и определяли, быть ли Союзу ССР и дальше. В дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». По это-му вопросу проголосовали 75,24% избирателей, внесенных в списки участни-ков референдума. За введение поста Президента РСФСР высказались 69,85% избирателей, против - 27,89%, или 21 406 152 человека .
Введение должности Президента России обусловлено социальными, по-литическими и экономическими факторами. При введении должности Прези-дента на уровне СССР следовал ряд объяснений, толкующих причины учре-ждения президентства в нашей стране, которые нельзя оставить без внимания и по отношению к Российской Федерации. Во-первых, это размежевание функций партии и государства. Во-вторых, после провозглашения принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную появилась необхо-димость согласования деятельности законодательных и исполнительных орга-нов государственной власти. В-третьих, возникла потребность в стабилизации экономической и политической обстановки и быстром решении чрезвычайных ситуаций. Существовавшие властные структуры оказались для этого неприспо-собленными. Из названных обстоятельств последнее имеет особое значение, по-скольку нередко надо оперативно реагировать на ситуацию и принимать быст-рые политические решения, что один человек сделает лучше, чем коллегия.
В советском государстве существовал пост Председателя Верховного Со-вета СССР, который руководил работой Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов СССР и одновременно выполнял функции главы государ-ства. Представляется, что учреждения принципа разделение властей вызвало потребность в координирующем их органе. Однако этот принцип предполагает их взаимное влияние, а не повышение возможностей одного органа по отноше-нию к другим. В конечном счете, можно было усилить функции председателя Верховного Совета и сделать его лицом, согласовывающим деятельность цен-тральных государственных органов. Думается в решении вопроса о том, вво-дить или не вводить пост президента, конкретный подход, то есть фактор целе-сообразности, явился превалирующим.
Отметим и другие аспекты введения поста Президента. Демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала свою обратную сторону: увлекающиеся дискуссиями парламент и правительство бы-ли не в состоянии принимать оперативных решений и быстро их осуществлять, поэтому требовалось иметь одного руководителя государства, который бы от-вечал ежечасно за текущие дела. Отсюда вытекает еще одна причина введения поста президента, обусловленная принципом разделением властей. В СССР и затем в РСФСР демократизация в государственных делах выразилась, прежде всего, в создании активного парламента.
Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, работавшие на началах по-стоянства, возложили на себя существенные полномочия, право решать любые вопросы. Пост президента был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии - КПСС, когда начинал складываться реальный политический плюрализм. Лидер этой партии всегда являлся факти-ческим главой государства, тем более что наряду с указанным постом он зани-мал пост и Председателя Верховного Совета СССР. Но с ослаблением роли коммунистической партии пост генерального секретаря стал мало, что значить в системе власти. Поэтому введение поста Президента СССР должно было со-хранить влияние партии. С другой стороны, Президент как представитель все-го народа объективно должен был дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был ей «помогать» стать одной из многих политических партий, чего ему не могло простить терявшее позиции и привилегии руковод-ство КПСС. Президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием партии, а там, где они видели в партии постоянную угро-зу своей власти (например, в РСФСР) вообще запретить ее .
Изложенные причины введения поста президента стали хорошо понятны сегодня, по прошествии нескольких лет. Непосредственно при учреждении пре-зидентства предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядочен-ности дел в стране, что власть президента контролируема парламентом и пра-вительством. Фактически Президент СССР был сильной фигурой, что, с одной стороны, все-таки обеспечивалось конституцией, с другой - объяснялось лич-ным авторитетом М.С. Горбачева. В дальнейшем появились конституционные новеллы, свидетельствовавшие о попытках усилить позиции Президента. Например, первоначально он юридически слабо влиял на формирование Пра-вительства и руководство им. При изменении и дополнении Конституции СССР 26 декабря 1990г. уже было записано, что Президент СССР возглавляет систе-му органов государственного управления, что Правительство СССР - Кабинет министров СССР подчиняется Президенту, что последний формирует Кабинет министров по согласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопас-ности СССР, возглавляемый Президентом СССР. Вместе с тем по-прежнему сохранялись контрольные полномочия Верховного Совета СССР в отношении Президента и Правительства СССР.
Пост Президента РСФСР, как было указано выше, учрежден общерос-сийским референдумом 17 марта 1991 г. При этом населению страны не пред-лагались ни модель статуса, ни проект законов о Президенте, о выборах Пре-зидента. Поэтому при голосовании граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента СССР, либо на существующие в мировой практике варианты. В пропаганде же введения поста Президента РСФСР много внима-ния уделялось тому, что это лицо будет защищать интересы РСФСР, особенно в отношениях с властями СССР. Кроме того, усиленно подчеркивалось, что избрание Президента выражает власть народа, что Президент - высшее лицо, которому народ поручает управление государством. Наконец, официально утверждалось, что если избранный Президент, не оправдает оказанного дове-рия, то он может в любой момент быть отозван.
Обострение политического кризиса в 1993 году ускорило поиск новой формы правления и привело к институированию Президента России как главы государства, стоящего как бы над парламентом и правительством. Отличи-тельной чертой первых лет президентской власти явилось стремление Прези-дента России укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти. Кон-ституция РФ ознаменовала 1993 года новым этапом развития конституционно-правового статуса Президента РФ .
Таким образом, основными причинами учреждения поста Президента России явились:
1) демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала, что парламент и правительство не в состоянии прини-мать оперативных решений и быстро их осуществлять, и надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал за текущие дела, принимал не-отложные решения. Для этого он должен быть наделен соответствующими полномочиями, которые не требуют коллегиального решения.
2) учреждение и развитие принципа разделения властей;
3) в условиях, когда отсутствует парламентское большинство одной пар-тии, либо альянс партий в парламенте, Президент объективно вынужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могут попросту парализовать функционирование главного органа исполнительной власти, если его формирование и направление деятельности оставить в компетенции парламента;
4) пост Президента был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии - КПСС, начинал складываться политический плюрализм.
§2. Конституционный статус Президента РФ как главы государства
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в меж-дународной жизни. Президент Российской Федерации является главой госу-дарства; Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установлен-ном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государствен-ной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей-ствие органов государственной власти; Президент Российской Федерации в со-ответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государ-ства; Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях . На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Кон-ституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и пре-рогативами, ст. 80 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства России как де-мократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. В соответствии со своим положением Президент Россий-ской Федерации олицетворяет единство многонационального народа Россий-ской Федерации, суверенную государственность России и незыблемость ее де-мократической основы.
Институт президентства представляет собой часть конституционного пра-ва, объединяющего правовые нормы, закрепляющие статус Президента как главы государства, порядок его избрания, компетенцию, правовые акты, осно-вания и порядок прекращения полномочий. По мнению ряда авторов институт президента можно определить как совокупность государственно - правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти . Институт президента является частью конституционно-го права как отрасли права, имеет сложную внутреннюю структуру и включает нормы, определяющие порядок выборов президента, включая инаугурацию; его положение в структуре высших органов государственной власти; функции и полномочия президента; прекращение президентских полномочий.
Конституционно - правовой статус Президента РФ как главы государства определяется, прежде всего, конституционными нормами. Президенту РФ по-священа самостоятельная глава 4 Конституции РФ. Отдельные нормы, конкре-тизирующие полномочия Президента РФ, содержатся в других главах Основ-ного закона, которые регулируют основы деятельности иных властных инсти-тутов. Действующая Конституция РФ не предусматривает принятия специаль-ного закона о Президенте РФ, однако, отдельные вопросы статуса, деятельно-сти аппарата главы государства, его полномочных представителей регулиру-ются специальными нормативными правовыми актами, главным образом ука-зами .
Правовой статус Президента РФ основан на учете мирового опыта орга-низации президентской власти. Вместе с тем устройство президентской власти в России весьма специфично, отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой - либо страны. Особенность Конституции РФ 1993 года в том, что глава о Президенте РФ предшествует главам, в которой рассматривается статус Федерального Со-брания РФ, Правительства РФ и судебной власти.
Крылов Б.С. и Михалева Н.А. объясняют такое построение Конституции РФ тем, что «Президент РФ занимает особое место в системе государственной власти в РФ, он глава государства» . Авторы комментария к Конституции РФ мотивирует этот аспект тем, что на Президента возложена основная задача обеспечения согласованного взаимодействия властей. Собственно с главы 4 Конституции начинается изложение системы государственных органов РФ, что объясняется особым значением Президента РФ в системе органов государ-ственной власти .
Таким образом, Конституция РФ - основа правового статуса Президента РФ, но полномочия конкретизируются в других актах. Например, Федераль-ный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» определяет, что Президент РФ осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности, контролирует и координирует деятельность госу-дарственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной за-коном компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопас-ности.
Значительную группу образуют нормативные правовые акты, конкрети-зирующие полномочия Президента РФ: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» , Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» , Феде-ральный конституционный закон от 28 мая 2001 г. О чрезвычайном положе-нии» , Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» , Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении» и другие.
Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятель-ности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них . Президент Российской Федерации участвует в осуществлении верховного представительства страны.
Деятельность Президента РФ обеспечивается специально формируемыми для этих целей структурами. Их статус, компетенция, порядок организации и деятельности определяются указами Президента РФ. Так, например, Админи-страция Президента РФ формируется в целях обеспечения выполнения Прези-дентом РФ полномочий главы государства, осуществления контроля за испол-нением решений Президента РФ, подготовки предложений Президенту о ме-рах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее незави-симости и государственной целостности, содействия Президенту РФ в опреде-лении основных направлений внутренней и внешней политики государства.
В функции администрации входит широкий круг вопросов: подготовка законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечение деятельности Совета безопасности, осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов и указов Президента, обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и общественными объ-единениями, а также с государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, подготовка обра-щений в Конституционный Суд РФ и другое
Президент РФ своими полномочиями определяет ряд основных направ-лений внутренней и внешней политики государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных сил, осуществляет руководство внешней политикой, в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а при иных особых обстоятельствах - чрезвычайное положение. Он решает вопросы граж-данства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государствен-ные должности (например, Председателя Центробанка, судей Конституционно-го, Верховного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации, высшее командование Вооруженных сил.
Действующая Конституция России ставит институт президентства на пер-вое место среди федеральных государственных органов. Президент Российской Федерации наделен большими реальными полномочиями, которые он приме-няет самостоятельно, юридически независимо от других государственных ор-ганов, но в тесном взаимодействии с ними.
Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В Российской Федерации координационные функции возлагаются на Президент как главу государства. Для этого он наделен полномочиями (ст. 83, 84 Конституции), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Такая координация хорошо видна, например, при решении важнейших для страны кадровых вопросов, назначение на высшие должности в государ-стве. Президент взаимодействует с Государственной Думой и Советом Федера-ции и с Председателем Правительства. Безусловно соответствующие полномо-чия Президента - это и его обязанности, их исполнение является средством осуществления конституционных прав Государственной Думы и Совета Феде-рации, закрепленных в ст. 102 и 103 Конституции .
Необходимость подобной же координации возникает и применительно к такому важному вопросу, как законодательная деятельность. В этом вопросе крайне важно использовать потенциал всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов высказы-вать решающее слово о судьбе законопроектов. Кроме того, через право вер-нуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отла-гательного вето) Президент РФ имеет возможность известным образом отстаи-вать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта.
Президент не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, его полномочия основаны на Конституции. Он представляет собой единство госу-дарства и государственной власти в целом, а не какой либо отдельно. Прези-дент является гарантом Конституции. Это очень важная президентская функ-ция, она состоит в том, что основные направления внутренней и внешней поли-тики нашего государства должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Президент обеспечивает должное исполнение конституционных зако-нов всеми органами государства. Достигает этого Президент путем обращения к органам и лицам, нарушающим требования Конституции, так и через упол-номоченные органы, например суды.
В России не предусмотрена парламентская ответственность главы госу-дарства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в от-ставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования пред-писаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противо-правный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответ-ственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента. Надо сказать, что пре-зиденту Б.Н. Ельцину пытались выдвинуть импичмент, но эта попытки только показали, что это практически невозможно .
Конституция отводит Президенту особую роль в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, он выступает гарантом прав и свобод, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности в нашей стране. В сфере охраны суверенитета Президент наделен особыми полномочи-ями, например, он единолично принимает решения по введению военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. На Прези-дента возложена очень важная функция в системе органов государственной власти, (контроль и обеспечение согласованной работы и взаимодействия ор-ганов государственной власти). При выполнении данной функции Президент выступает своего рода «арбитром», помогая разрешить противоречия между государственными органами. Это, прежде всего относится к взаимоотношени-ям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов государственной власти субъектов Федерации. Для разрешения разногласий Президент может использовать согласительные процедуры. Конституция наде-лила Президента Российской Федерации правом определения внутренней и внешней политики государства. Эти правомочия Президент реализует различ-ными путями, так ему разрешено обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внешней политики.
