ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
§1. Понятие, правовая основа административно-юрисдикционной деятельности полиции
Анализ задач и функций, возложенных на современную полицию, дает основание утверждать, что сегодня правоохранительное ведомство наделено всеми необходимыми полномочиями в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Сотрудники МВД наделены значительными властными правовыми средствами, позволяющими успешно осуществлять реализацию возложенных на них задач по борьбе с преступностью и административными правонарушениями, оказанию государственных услуг населению.
Основные направления деятельности органов внутренних дел закреплены в Федеральном законе от 07 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о полиции) и Положении о МВД России. В соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми актами, полиция, реализуя обязанности по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, осуществляет следующие функции:
- обеспечивает защиту и безопасность граждан в общественных местах, в том числе, в области дорожного движения;
- осуществляет оперативно-розыскную деятельность, раскрытие преступлений, розыск лиц и похищенного имущества;
- расследует уголовные дела в форме дознания и предварительного следствия, производит криминалистические экспертизы;
- осуществляет профилактическую работу, а также выполняет множество иных важных задач в сфере обеспечения и охраны прав и свобод человека и гражданина.
Важнейшая составляющая деятельности современной полиции - административно-юрисдикционная деятельность. Следует отметить, что Закон о полиции и иные нормативные акты федерального законодательства, а также ведомственные документы МВД России не оперируют данным понятием и не приводят его дефиниции.
Между тем, понятие и содержание административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел, является предметом многочисленных дискуссий в научной среде, учитывая, что производство по административным правонарушениям и иные виды административных производств составляют значительную часть общего объема служебной деятельности полиции.
Проблемным вопросом остается и отграничение административно-юрисдикционной деятельности от иных правоотношений, возникающих в деятельности органов внутренних дел в сфере управления. Исследователи говорят о существовании нескольких смежных, но имеющих существенные отличия институтов административной направленности.
В частности, большинство ученых согласны с тем, что сегодня можно вести речь о юрисдикционной и управленческой составляющей административной деятельности полиции , однако в последнее время появляются концепции, обосновывающие наличие трех, четырех и более формах такой деятельности.
По этому поводу уместно привести высказывание Ю.Н. Старилова, который справедливо обращает внимание на то, что многие исследователи «об одних и тех же правовых явлениях спорят на разных языках». Ученый предлагает «договориться» о терминах, используемых в науках административного права и процесса, выделить виды административных производств, отграничить их от смежных институтов.
Однако до настоящего времени данные вопросы остаются открытыми, что в немалой степени обусловлено несогласованностью научных позиций, отсутствием соответствующих разъяснений Верховного Суда России, отказом законодателя применять исследуемые термины в нормативно-правовых актах.
В этой связи исследователями предпринимаются многочисленные попытки объяснить понятие и сущность административно-юрисдикционной деятельности.
В советский период сложилось два подхода к пониманию административной юрисдикции: узкий и широкий.
В рамках узкого подхода административно-юрисдикционная деятельность понималась только как исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления и их должностных лиц, причем в данный перечень не включались органы судебной власти.
Представители широкого подхода трактовали административно-юрисдикционную деятельность как деятельность по разрешению любых правовых конфликтов, осуществляемую на всех уровнях государственной власти, в том числе - судами. Однако исследователи уточняли, что при вступлении суда в разрешение правового конфликта данный процесс не является правосудием, а представляет собой разновидность управленческой деятельности.
В настоящее время данная теория подверглась определенному переосмыслению. Например, К.Е. Шилехин считает, что административно-юрисдикционная деятельность может осуществляться только судом. В подтверждение своей позиции исследователь приводит следующие доводы:
- во-первых, в теории права термин «юрисдикция» применяется, в большинстве своем, применительно к судебной деятельности, и фактически является синонимом слова «подсудность»;
- во-вторых, большинство составов административных правонарушений также подсудно судьям;
- в-третьих, процедура производства по делу об административном правонарушении тождественная производству по уголовным делам, решение по которому также выносится судом.
В целом, К.Е. Шилехин делает вывод о том, что юрисдикционными полномочиями обладает только суд, вследствие чего административно-юрисдикционная деятельность не может осуществляться иными органами власти, в том числе - полицией.
Данная позиция заслуживает критического подхода. Представляется, что исследователь, наделяя юрисдикционными полномочиями только суд, опирается на этимологию слова «юрисдикция», имеющего латинские корни. Действительно, латинский термин «jurisdictio» означает «судопроизводство». Однако в современном трактовке под «юрисдикцией» понимают не только отправление правосудия, но и совокупность правомочий государственного органа разрешать правовые споры и дела о правонарушениях.
Сложно отрицать, что полиция наделена полномочиями по вынесению административных решений. Это касается не только дел по административным правонарушениям, но и других сфер общественных правоотношений, например, в рамках оказания государственных услуг, решения вопросов в сфере миграции и многих других.
Намного более приемлемой видится позиция А.В. Шевцова. Исследователь, разбирая сущность административной юрисдикции, со ссылками на мнения видных административистов и процессуалистов, пишет, что административная юрисдикция является своего рода правовым «продуктом» публично-властной деятельности, основанной на нормах административного и административно-процессуального законодательства РФ.
Такая деятельность, считает А.В. Шевцов, проявляется в реализации административно-юрисдикционных производств, возбуждаемых уполномоченными должностными лицами органов власти в связи со ставшими им известными нарушениями устанавливаемых государством административно-правовых запретов, предписаний либо дозволений со стороны самого широкого круга участников исследуемых правоотношений.
Как видно, А.В. Шевцов высказывает совершенно противоположное К.Е. Шилехину мнение. Если первый исследователь заявляет о принадлежности института административной юрисдикции исключительно к правосудию, то второй оппонент, напротив, обосновывает исполнительно-принудительный характер административно-юрисдикционной деятельности, что свойственно только для органов исполнительной власти, к которым относится и МВД России.
Между тем, А.В. Шевцов признает, что административная юрисдикция имеет признаки квазисудебной деятельности, однако реализуется она преимущественно во внесудебном порядке должностными лицами органов внутренних дел.
Е.С. Соколов и В.С. Им высказывают схожие с А.В. Шевцовым суждения, рассматривая административную юрисдикцию как деятельность должностных лиц государственных органов по разрешению индивидуальных дел, решению спорных ситуаций, привлечению к юридической ответственности виновных лиц.
На основе приведенных мнений представляется возможным сделать вывод о том, что административно-юрисдикционная деятельность полиции характеризуется вступлением сотрудников органов внутренних дел в общественные отношения в рамках реализации административной функции полиции. Данный вопрос также является дискуссионным, поскольку в законодательстве понятие административных функций не получило своего закрепления.
В частности, в тексте Федерального закона «О полиции» термин «функции» встречается только применительно к органам исполнительной власти, уполномоченным на осуществление специализированной деятельности, без раскрытия его содержания, в том числе - в сфере компетенции органов внутренних дел. В связи с чем вопрос о функциях полиции, их содержанию и взаимосвязи остается открытым.
Р.Н. Самойлюк пишет, что функции полиции – это направления ее деятельности, то есть то, чем занимается вся система Министерства внутренних дел в лице дознавателей, оперативных сотрудников, участковых уполномоченных полиции, разного рода инспекторов и иных сотрудников всех подразделений и служб ОВД. И для осуществления функций, возложенных законодательством, необходимо выполнять определенные действия в определенных сферах деятельности и принимать по ним решения, достигать конкретного результата, иной раз путем принуждения.
Рассматривая административную функцию полиции, А.Н. Грищенко отмечает, что содержание и набор данной функции предопределяет объем и содержание прав, свобод и обязанностей граждан, реализуемых в административно-правовой сфере. Административная функция полиции, по мнению А.Н. Грищенко, направлена на реализацию охраны и защиты прав и свобод граждан.
Данное высказывание заслуживает критического подхода, поскольку вся деятельность полиции направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, на противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности, что следует из статьи 1 Федерального закона «О полиции». Поэтому выделять административную функцию полиции, исходя из полномочий органов внутренних дел по охране и защите прав и свобод граждан, представляется неверным.
Кроме этого, осуществляя ряд действий административного характера, полиция, напротив, ограничивает права и свободы граждан на законных основаниях, применяя различные меры принуждения (административный арест, административное задержание, административное выдворение). В этой связи сложно утверждать, что реализация административной функции полиции направлена только на защиту прав и свобод граждан.
А.Ю. Афанасьев выделяет три формы административной функции полиции: общая, обеспечивающая и специальная.
Общая форма административной функции полиции, по мысли автора, реализуется по таким направлениям, как управленческая деятельность, включающая в себя постановку задач и контроль за их исполнением; планирование и прогнозирование; инспектирование и оценку деятельности.
Обеспечивающая форма, как следует из теории А.Ю. Афанасьева, включает в себя кадровое, финансовое, материально-техническое, психологическое, медицинское и иные виды обеспечения административной деятельности.
Наконец, специальная форма, пишет А.Ю. Афанасьев, реализуется в направлениях деятельности полиции, указанных в части 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции».
Сложно согласиться с высказанным мнением А.Ю. Афанасьева по ряду весомых причин.
Во-первых, автор допускает смешение понятий «административная функция» и «административная деятельность», последнее из которых является более широким и включает в себя, в том числе, административную функцию. Выделяя обеспечивающую форму в составе административной функции полиции, А.Ю. Афанасьев фактически ведет речь о внутренней форме административной (управленческой) деятельности, которая, несомненно, является важной частью функционирования органов внутренних дел.
Во-вторых, говоря о том, что специальная форма административной функции полиции реализуется в направления деятельности полиции, указанных в части 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции», автор почему-то не учитывает, что в статье 2 перечислены все направления деятельности полиции, включая розыск лиц, раскрытие преступлений, осуществление экспертно-криминалистической деятельности и ряд других, не имеющих отношения к административной деятельности в целом, и административной функции - в частности.
Действительно, сложно отнести, например, деятельность по раскрытию и расследованию преступлений, осуществляемую оперативными подразделениями органов внутренних дел, к административной функции полиции.
Из системного анализа статьи 2 Федерального закона «О полиции» можно выделить направления деятельности, которые действительно относятся к административной функции полиции:
1. Защита личности, общества, государства от противоправных посягательств. В эту группу следует включить и такие направления, как предупреждение и пресечение административных правонарушений и обеспечение правопорядка в общественных местах.
Данная функция осуществляется посредством реализации административной функции таких подразделений полиции, как патрульно-постовая служба; служба участковых уполномоченных полиции; служба охраны общественного порядка; подразделения по исполнению административного законодательства и множество других.
2. Производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний. Это направление реализуется посредством института административно-процессуальной деятельности, регулирующего общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности полиции, ее должностных лиц по совершению административно-процессуальных действий, принятию решений, возбуждению и рассмотрению дел об административных проступках, а также применению к виновным справедливых мер административной ответственности.
Данная деятельность основана на применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - Кодекс, КоАП РФ) , административных регламентов МВД России, приказов МВД и иных ведомственных нормативных актов, которые являются правовой основой административно-юрисдикционной деятельности полиции.
Если же проанализировать иные нормы Закона о полиции, то в статье 12 первый пункт обязывает полицию принимать заявления, проводить по ним проверку и принимать меры, предусмотренные законодательством. Пункт 9 предписывает полиции исполнять в пределах своих полномочий решения суда. Другие пункты предполагают участие полиции в оказании государственных услуг, ведении различных реестров, проведении мероприятий по контролю за различными сферами правоотношений.
Конкретизация данных функций реализуется в ведомственных приказах МВД России и иных нормативных актах. Например, порядок приема и проведении проверки по заявлениям и сообщениям, поступившим от граждан, регулируется Приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» ; Приказом МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что административные функции полиции тесно связаны с административно-юрисдикционной деятельностью, осуществляемой полицией. Фактически, содержание административных функций составляют конкретные мероприятия, осуществляемые в рамках административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Итак, административно-юрисдикционную деятельность полиции можно охарактеризовать как деятельность, осуществляемую должностными лицами органов внутренних дел в сфере управленческих отношений, государственного принуждения и разрешения правовых конфликтов. Отличительной особенностью данной деятельности следует признать то, что она не распространяется на уголовно-правовые и уголовно-процессуальные отношения.
Правовой основной административно-юрисдикционной деятельности полиции выступают нормы Конституции РФ; федерального законодательства (в первую очередь - Закона о полиции); кодексов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность полиции; ведомственных документов, конкретизирующих содержание административных функций.
§2. Понятие, система и классификация административных производств, осуществляемых полицией
Вопрос о понятии, формах и системе административных производств является одним из актуальных вопросов современной науки, изучающей административные правоотношения. Отсутствие четкой законодательной классификации административных производств побуждает исследователей проводить собственные научные изыскания в попытках раскрыть понятие и сущность, а также выстроить систему административных производств, показать их сходства и отличия, выделить критерии разграничения.
В научной литературе также отсутствует единое понимание сущности административного производства. Ряд ученых отождествляют термины «административное производство» и «административный процесс», что представляется не вполне верным. Так, В.В. Головко предлагает следующее определение: административный процесс есть урегулированный нормами права процессуальный порядок разрешения дел, относящихся к компетенции органов управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иными уполномоченными субъектами.
В свою очередь, П.И. Кононов отграничивает административное производство и административный процесс. В структуре административного процесса, считает П.И. Кононов, в зависимости от его места, назначения в механизме административно-правового регулирования и административно-правовой защиты и субъектов, его организующих и осуществляющих, следует выделять два процесса:
1) исполнительно-административный, осуществляемый органами и должностными лицами публичной администрации в целях первичного полного или частичного разрешения подведомственных им административных дел;
2) судебно-административный, осуществляемый судами (судьями) в целях продолжения и завершения разрешения административных дел, возбужденных и частично разрешенных органами и должностными лицами публичной администрации, либо в целях проверки законности принятых указанными органами и должностными лицами по рассмотренным ими административным делам решений (правовых актов), совершенных ими в рамках этих дел действий (бездействия).
Советский процессуалист М.Я. Масленников определял административное производство как правовой институт, а также как вид административно-процессуальной деятельности.
В первом случае, писал ученый, это совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий участников административно-юрисдикционного процесса по поводу разрешения конкретных дел, возникающих в связи с совершением административных правонарушений; во втором - урегулированный административно-процессуальными нормами порядок действий участников административно-процессуальных правоотношений в связи с реализацией задач производства по делам об административных нарушениях.
Руководствуясь вышеприведенными определениями, можно сформулировать следующую дефиницию административного производства, осуществляемого полицией: это процессуальная деятельность органов внутренних дел, осуществляемая в целях реализации административно-юрисдикционных функций и задач, возложенных на полицию.
Нет в ученой среде и общепризнанной классификации административных производств. В середине прошлого века в науке административного процесса сформировалось мнение о том, что административные производства, осуществляемые органами внутренних дел, могут реализовываться в двух основных формах:
1) производство по делам об административных правонарушениях;
2) производство по заявлениям граждан.
Впоследствии классификация административных производств была расширена. Исследователи стали дополнительно включать в данную систему дисциплинарное производство; производство по жалобам; согласительное производство; материальное производство; исполнительное производство; производство по спорам и некоторые другие.
Сегодня теория о количестве форм административных производств не претерпела существенных изменений. Например, И.В. Панова считает, что административное производство является частью административно-юрисдикционной деятельности. Среди видов административных производств автор выделяет:
а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения);
б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности);
в) дисциплинарное производство;
г) производство по жалобам;
д) производство по делам об административных правонарушениях.
А.В. Шевцов в качестве видов административных производств предлагает рассматривать только три последних формы, приведенных в классификации И.В. Пановой. Характеризуя данные виды, А.В. Шевцов выделяет следующие их особенности:
1. Производство по делам об административных правонарушениях предусматривает выявление, пресечение и документирование административных правонарушений путем применения мер административно-процессуального обеспечения, вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях, а также их пересмотр и исполнение.
2. Производство по жалобам, обращениям и заявлениям осуществляется в рамках своевременного и всестороннего рассмотрения обращений участников административно-правовых отношений, в основе которых лежит спор о праве, явившийся последствием реализации должностными лицами органов внутренних дел (полиции) своих обязанностей и прав, а также принятие по указанным обращениям решений и информирование обращающихся лиц.
3. Дисциплинарное производство реализуется посредством проведения служебной проверки в отношении сотрудников органов внутренних дел по различным фактам, свидетельствующим о нарушении законности сотрудниками полиции; принятия по указанным фактам решений, наложения, исполнения и обжалования дисциплинарных взысканий за выявленные нарушения служебной дисциплины. Такие факты могут быть выявлены по результатам жалоб и заявлений, а также вследствие проведения внутреннего контроля деятельности органов внутренних дел.
Данная классификация заслуживает внимания, однако следует выразить несогласие с позицией А.В. Шевцова, объединившего в одной группе производства по жалобам, обращениям и заявлениям, в основе которых, как считает ученый, лежит спор о праве, выражающийся в той или иной форме.
Несомненно, любой правовой спор представляет собой спор, вытекающий из административно-правовых отношений. Признаками данного спора являются публично-правовой характер и возникновение отношений власти и подчинения. Однако граждане обращаются в полицию не только для разрешения конфликта или спора с участием сотрудников полиции, но и для получения государственных услуг: выдачи паспорта, справки о наличии или отсутствии судимости, регистрации приобретенного автомобиля и получения государственного регистрационного знака и т.д.
Как представляется, в данных ситуациях отсутствует какой-либо спор о праве. Гражданин, обращаясь в органы внутренних дел, просит о признании права или о приобретении права и (или) имущества.
Однако, в случае, если заявителю будет отказано в реализации его права, и последний обратится с жалобой в вышестоящий орган, можно вести речь о возникшем правовом конфликте и возбуждении административного производства по факту поступившей жалобы гражданина.
Н.Н. Бакурова, так же, как и И.В. Панова, в отдельный вид административного производства выделяет исполнительное производство, указывая, что оно осуществляется в двух формах:
1) исполнение решений, вынесенных по делам об административных правонарушениях;
2) исполнение судебных актов, вынесенных по различным административным делам.
В то же время, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является этапом производства по административным делам, что следует из анализа Раздела V КоАП РФ. В этой связи отнесение данной формы к исполнительному производству видится не вполне корректным.
Нередко различные виды административных производств могут возникать одновременно или поэтапно. В качестве примера можно привести правоотношения, возникающие при нарушении правил дорожного движения.
Все административные правонарушения в области дорожного движения, которые объединены в 12 главе КоАП РФ, могут быть условно разделены на 5 групп:
1) нарушения установленного порядка регистрации, использования и эксплуатации транспортных средств;
2) нарушения непосредственно правил дорожного движения;
3) невыполнение законных требований уполномоченных должностных лиц, а также обязанностей в связи с ДТП;
4) нарушения правил ремонта, содержания и эксплуатации дорожных объектов;
5) нарушения права на управление транспортным средством.
В целях пресечения противоправных поступков со стороны нарушителей Правил, сотрудниками
