1 Современное состояние и анализ деятельности органов муниципальной власти в сфере поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Петропавловск-Камчатском городском округе
1.1 Текущее состояние, результаты и основные показатели в сфере поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Камчатском крае
Круг проблем, связанных с поддержкой и защитой детства (в том числе, детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) в России, достаточно широк [41, с. 6]. Поэтому первоочередная задача государства в этой области состоит в том, что оно в лице различных органов должно выступать гарантом социально-правовой защиты ребенка. Государственная политика Российской Федерации направлена на решение проблем защиты прав и интересов несовершеннолетних, Россия является участником международных конвенций, касающихся данных вопросов. Совокупность основных прав и свобод личности закреплены в Конституции Российской Федерации. Согласно статье 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. В 1990 году Россией была ратифицирована Конвенция ООН о правах ребенка. Свое развитие международные нормы, касающиеся защиты прав детей, получили также в Семейном Кодексе РФ, федеральных законах № 124-ФЗ от 24 июля 1998 года «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 декабря 1996 года №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». В соответствии с нормативными правовыми актами РФ государственная политика в интересах детей (в том числе, детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) является приоритетной областью деятельности органов государственной власти РФ.
Неотделимой частью от поддержки и защиты детей является непосредственно реализация на практике принятых нормативных правовых актов в сфере деятельности институтов, составляющих систему социальной поддержки и защиты ребенка, систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К таким институтам относятся не только государственные органы и учреждения, обладающие законодательной, исполнительной и судебной властью, но и социальные институты – семья, школа, различные образовательные учреждения, организации социального обслуживания и другие институты, которые выступают субъектами реализации защиты детей в России [54, с. 20].
По состоянию на 1 января 2021 года в Камчатском крае насчитывается 1468 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них:
- находятся на воспитании в семьях – 1069 чел.;
- находятся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей – 368 чел.;
- обучаются в учреждениях среднего и высшего профессионального образования – 31 чел.
Количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Камчатском крае отражено в диаграмме 1.
Рис. 1. Количество детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей [38, с. 24]
Из общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, основную часть составляют дети, оставшиеся без попечения родителей. Из числа выявленных в 2020 году детей указанной категории доля детей-сирот составляет 21,7%. Основными причинами социального сиротства в Камчатском крае являются: лишение родителей родительских прав – 61,9%; ограничение в родительских правах – 23,8%; отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни и здоровью детей – 14,3% [54, с. 21].
В 2020 году на 15,7% снизилось число родителей, лишенных родительских прав в отношении своих детей (2019 г. – 134), на прежнем уровне осталось число родителей, ограниченных в правах (2019 г. – 40).
Как правило, суды, рассматривая иски о лишении родительских прав, принимают такие решения только при невозможности пребывания ребенка в семье, связанной с угрозой его жизни или здоровью. Так, в случаях отобрания детей из семей по статье 77 Семейного кодекса РФ при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью из 31 поданного органами опеки и попечительства иска о лишении родительских прав в 8 случаях судом было отказано в ограничении/лишении родительских прав.
Количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содержащихся в учреждениях, отражено в диаграмме 2.
Рис. 2. Количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содержащихся в стационарных учреждениях [38, с. 26]
Продолжает снижаться число ежегодно выявляемых детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в 2020 году выявлено и поставлено на учет 198 детей данной категории (2018 г. – 264, 2019 г. – 243). Из всех выявленных детей в течение года 91 ребенок был передан под опеку (попечительство), в том числе 53 по договору о приемной семье, 25 детей на конец года находились под предварительной опекой. Данные по семейному устройству детей отражены в таблице 1.
Таблица 1
Данные по семейному устройству детей
Устройство детей-сирот 2018 г. 2019 г. 2020 г.
Количество детей, устроенных на семейные формы
воспитания (всего) 212 175 147
в том числе усыновленные гражданами РФ 20 11 11
иностранными гражданами 0 0 0
переданные под опеку 80 62 56
на патронат 0 0 0
в приемные семьи 112 102 80
Количество отмененных решений о передаче ребенка на воспитание в семью – всего: 21 27 16
в том числе в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей по воспитанию детей 2 4 3
по причине жестокого обращения с детьми 0 0 0
по инициативе усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей 18 10 7
Численность усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей, привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений в отношении детей, принятых на воспитание в семьи 0 0 0
в т.ч. повлекших гибель либо причинение вреда здоровью 0 0 0
Источник: [38, с. 33]
В 2020 году число усыновленных детей в Камчатском крае гражданами России в сравнении с 2019 годом не изменилось и составляет 7,5% от общего количества детей, устроенных на семейные формы воспитания. Усыновление (удочерение) детей-сирот иностранными гражданами в Камчатском крае c 2018 года не производилось.
В сравнении с 2019 годом несколько сократилось число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство) и в приемные семьи. В 2020 году с 27 до 16 уменьшилось количество отмененных органами опеки и попечительства решений о передаче детей в семью, при этом 3 таких решения были вызваны ненадлежащим исполнением опекунами (попечителями), приемными родителями обязанностей по воспитанию детей. Основной причиной возврата детей по-прежнему остается инициатива опекунов, которые в большинстве таких случаев не смогли выполнять свои обязанности по состоянию здоровья или по причине отсутствия контакта с подопечными детьми [36, с. 3].
В Камчатском крае ежегодно снижается количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в региональном банке о детях, оставшихся без попечения родителей.
За 2020 год количество детей, состоящих на учете, снизилось на 78 человек (17,3%) и по состоянию на 1 января 2021 года в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, в Камчатском крае состоит на учете 373 ребенка.
Увеличивается количество граждан, желающих принять детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью [41, с. 9].
В 2020 году поставлено на учет 63 семей-кандидатов в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители (2018 г. – 22, 2019 г. – 50). Однако 35 семей в течение года не смогли подобрать себе ребенка.
Начиная с 2013 года полномочия по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, были переданы органам местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае [38, с. 48].
В 2020 году прошли подготовку в учреждениях, организациях, осуществляющих обучение лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, 142 человека.
На базе КГАУ «Ресурсный центр содействия развитию семейных форм устройства» создана служба сопровождения замещающих семей, которая оказывает населению следующие виды услуг:
- диагностика потенциальных замещающих родителей на возможность принятия детей в семью на воспитание;
- оказание помощи замещающим семьям в вопросах развития, воспитания и обучения детей посредством психолого-педагогического и социального консультирования;
- юридическая помощь замещающим семьям;
- психолого-педагогическое сопровождение замещающих семей (раннее выявление проблем, помощь в их решении, разработка рекомендаций замещающим родителям);
- обучение в Школе приемных родителей [35].
В сентябре-октябре 2020 года Уполномоченный в составе экспертной группы вместе с представителями Общественной Палаты Камчатского края принимал участие в мониторинге оценки соответствия организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требованиям, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 года № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей».
В ходе проводимой проверки учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по методикам, разработанным Министерством образования и науки Российской Федерации, оценивалась работа организаций по защите прав воспитанников, содействию устройства детей на воспитание в семью, организации проживания детей по принципу семейного воспитания, организации досуга воспитанников [47, с. 16].
Общественный мониторинг показал, что по оценке всех организаций соответствию требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 года № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по десяти направлениям общее количество набранных баллов составляет 7363,5 балла, из расчета 8000 баллов, что составляет 92%. Это указывает на то, что в организациях ведется целенаправленная работа по организации проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по принципу семейного воспитания.
По результатам экспертизы оценки, полученные организациями, баллы находятся в диапазоне от 891 до 959 из 1000 баллов.
Также, имеет место быть ряд несоответствий, которые могут быть устранены в достаточно короткие сроки, например, упорядочивание нормативной базы или организация работы по устройству детей в замещающие семьи.
Но есть и несоответствия, для устранения которых необходимы серьезные финансовые вливания, например, для того, чтобы реконструировать имеющиеся помещения коридорного типа в помещения квартирного типа [36, с. 6].
Тем не менее, эксперты рабочей группы Общественной палаты Камчатского края, давая оценку соответствия всех организаций требованиям постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», отметили активную работу по формированию воспитательных групп по квартирному типу в рамках действующих условий.
Группы в организациях сформированы по семейному типу: разновозрастные дети, полнородные и не полнородные братья и сестры. За каждой воспитательной группой закреплено необходимое количество педагогических работников [47, с. 17].
Тем не менее, 4 из 8 организаций располагаются в зданиях с коридорным типом, что затрудняет проживание детей по принципам семейного воспитания из-за отсутствия необходимого набора помещений.
Эксперты отметили во всех организациях слаженную работу по организации досуга воспитанников. Дети активно занимаются спортом, участвуют в физкультурно-оздоровительных и культурно-развлекательных мероприятиях, направленных на патриотическое, духовное, нравственное, физическое развитие (в том числе участие в региональных, федеральных конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах и массовых мероприятиях с учетом состояния здоровья).
В целях устранения недостатков по реализации Постановления Правительства РФ от 24.05.2014 № 481 (ред. от 10.02.2020) «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» рекомендовано заинтересованным исполнительным органам государственной власти (Министерству образования и науки Камчатского края, Министерству здравоохранения Камчатского края, Министерству социального развития и труда Камчатского края):
- разработать дорожную карту поэтапного выполнения постановления Правительства Российской Федерации «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по всем направлениям, несоответствующим требованиям данного постановления;
- усилить работу по консультированию (в вопросах семейного воспитания и защиты прав детей) и по подготовке граждан, желающих принять детей на воспитание в семью, а также родителей или родственников в целях профилактики отказа родителей от воспитания детей; [47, с. 19]
- всем организациям завершить работу по формированию воспитательных групп по квартирному типу по принципу совместного проживания полнородных и не полнородных братьев и сестер до 2022 года, для детей-инвалидов – до 2024 года;
- исполнительным органом государственной власти Камчатского края организовать взаимодействие с негосударственными, некоммерческими, общественными организациями, волонтерами, заключать договоры, соглашения социального партнерства, разрабатывать совместные программы защиты прав детей и их законных интересов.
Сведения об устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Камчатском крае, отражены в таблице 2.
Таблица 2
Сведения об устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Камчатском крае
Сведения об устройстве детей-сирот 2018 г. 2019 г. 2020 г.
1. Общее число детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей 1523 1555 1468
2. Численность выявленных детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей 264 243 198
3. из них: количество детей-сирот 55 37 43
4. Общее число детей указанной категории,
содержащихся в стационарных учреждениях 414 423 368
5. Общее число детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, состоящих на учете
по предоставлению жилья, всего: 397 468 442
6. в т.ч. в возрасте 14 - 17 лет (вкл.) 255 311 392
7. 18 - 22 лет (вкл.) 104 118 107
8. с 23 лет 38 39 43
9. Количество детей указанной категории, чье право
на получение жилья реализовано, всего: 151 159 191
10. в том числе по вынесенным судебным решениям 0 0 0
11. Количество вынесенных по этому основанию
судебных решений 0 0 0
Источник: [36, с. 10]
В рамках реализации Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закона Камчатского края от 18 сентября 2008 года № 122 «О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Камчатском крае», Закона Камчатского края от 09.10.2012 № 135 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями» продолжалась работа по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями специализированного жилищного фонда.
Из специализированного жилищного фонда в 2020 году получили жилье 198 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В целях приобретения жилых помещений для обеспечения указанной категории граждан в 2020 году в целом своевременно проведены конкурсные процедуры и заключены муниципальные контракты на приобретение жилых помещений для формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [36, с. 13]
Проверками установлено, что квартиры, предоставляемые детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа соответствуют санитарным нормам. В большинстве случаев приемка жилых помещений специализированного жилищного фонда осуществлялась комиссионно, с активным участием органов опеки и попечительства. Вместе с тем в 2020 году завершено расследование и передано в суд уголовное дело в отношении бывшего руководителя департамента управления жилищным фондом администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, который обвиняется в приобретении непригодных для жилья квартир для детей-сирот. При формировании специализированного жилищного фонда для детей-сирот в 2018 году были приобретены две квартиры общей стоимостью 4,6 миллиона рублей в многоквартирных домах, подлежащих один – сносу, другой – сейсмоусилению. Помимо нанесенного ущерба, связанного с приобретением квартир, не отвечающих санитарным нормам, были нарушены конституционные права детей-сирот, которым данные квартиры были распределены [47, с. 35].
Следует отметить, что из 442 детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, состоящих в 2020 году на учете по предоставлению жилья, 43 лица находятся в возрасте старше 23 лет. Как правило, эта категория нуждающихся зачастую несвоевременно выявляется органами опеки и попечительства, либо жилищные права лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были ранее нарушены. В основном эти нарушения связаны с предоставлением органами местного самоуправления по достижении совершеннолетия этой категории граждан непригодного для проживания жилья, либо непринятию должных мер по обеспечению сохранности жилых помещений, в которых ранее проживали несовершеннолетние дети-сироты. В результате многие такие квартиры в сельских поселениях Усть-Камчатского, Тигильского, Олюторского, Карагинского и Пенжинского муниципальных районов признаны непригодными для проживания. Предоставить же другое жилое помещение сироте администрация сельского поселения не имеет возможности из-за отсутствия квартир [36, с. 21].
Являясь членом Комиссии при Министерстве образования и науки Камчатского края по формированию Списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда Уполномоченный принял участие в 15 заседаниях комиссии.
В целях защиты жилищных прав детей-сирот Уполномоченным в 2020 году проведены выездные проверки реализации имущественных прав (обеспечение жилыми помещениями специализированного жилищного фонда) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в муниципальных районах Камчатского края (Карагинском, Мильковском, Быстринском, Олюторском) [47, с. 38].
В ходе проверок также посещались квартиры специализированного жилищного фонда, которые приобретены администрациями муниципальных образований для детей-сирот. Общей проблемой во всех муниципалитетах является наличие задолженности оплаты за жилые помещения и коммунальные услуги у данной категории граждан. При проверках также выявлялись дети указанной категории, достигшие возраста 14 лет, и не включенные в Список для обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда. Причиной этому является отсутствие или утеря документов, подтверждающих наличие или отсутствие у них права на обеспечение жилыми помещениями специализированного жилищного фонда, недостаточное взаимодействие органов опеки с органами местного самоуправления, где дети-сироты имеют регистрацию по месту жительства. По результатам проверок органами опеки и попечительства подготовлены и направлены документы в Министерство образования и науки Камчатского края для рассмотрения на комиссии [36, с. 28].
Уполномоченным по правам ребенка в Камчатском крае были проведены различные мероприятия, в том числе в рамках проведения Всероссийского Дня правовой помощи детям в Камчатском крае, направленные на правовое просвещение несовершеннолетних в области различных сфер права, в первую очередь на основе положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих права и интересы несовершеннолетних в Российской Федерации, а также положений Конвенции ООН о правах ребенка, которые легли в основу формирования нормативно правовой базы Российской Федерации как определяющие приоритетность интересов детей, перечень прав несовершеннолетних на жизнь, имя, гражданство, права и обязанности родителей по отношению к детям, обязанности государства помогать родителям и законным опекунам, а также защищать детей от жестокого обращения со стороны лиц, заботящихся о них, права детей, лишенных семейного окружения и так далее [47, с. 39].
Так, в 2020 году Уполномоченным по правам ребенка в Камчатском крае совместно с юрисконсультами юридического отдела КГКУ «Центр по обеспечению деятельности Общественной палаты и Уполномоченных Камчатского края» были проведены встречи с воспитанниками КГОБУ «Камчатская школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», тематические классные часы с воспитанниками КГОБУ «Петропавловск-Камчатская школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья», КГБУ «Центр содействия развитию семейных форм устройства «Радуга», КГАУ СЗ «Камчатский центр социальной помощи семье и детям», круглый стол с воспитанниками КГОУ «Детский дом-школа для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
В целях оказания бесплатной юридической помощи детям в КГКУ «Центр по обеспечению деятельности Общественной палаты и Уполномоченных Камчатского края» проведены бесплатные юридические консультации для опекунов (попечителей), лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, связанным с устройством ребенка в семью, усыновлением, а также для несовершеннолетних и их родителей (законных представителей) по вопросам государственной поддержки семей с детьми и обеспечена работа «Горячей телефонной линии» по вопросам защиты прав несовершеннолетних. В ходе бесед по телефону гражданам даны разъяснения норм Семейного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
На сайте Уполномоченных Камчатского края действует постоянная рублика «Часто задаваемые вопросы» с размещенными ответами Уполномоченного на наиболее часто задаваемые вопросы граждан о правовой помощи несовершеннолетним, многодетным семьям, семьям, воспитывающих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-инвалидов [47, с. 53].
Таким образом, в Камчатском крае накоплен богатый практический опыт по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
1.2 Анализ показателей деятельности органов муниципальной власти в сфере поддержки детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Петропавловск-Камчатском городском округе
Надо выделить, что органы местного самоуправления осуществляют деятельность по реализации переданных государственных полномочий Камчатского края в сфере социального обслуживания граждан, в сфере опеки и попечительства на территории Петропавловск-Камчатского городского округа, а также реализует муниципальные меры поддержки отдельных категорий граждан в соответствии с:
- Законом Камчатского края от 1 апреля 2014 года № 419 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями по опеке и попечительству в Камчатском крае» (с изм. на 25 июня 2020 года) (в ред. Законов Камчатского края от 25.06.2020 № 483);
- Законом Камчатского края от 09.10.2012 № 135 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями»;
- Постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 14.09.2018 № 1892 «О Комиссии по установлению обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, при администрации Петропавловск-Камчатского городского округа;
- Постановлением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 24.02.2021 № 240 «О внесении изменения в постановление администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 14.09.2018 № 1892 «О Комиссии по установлению обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, при администрации Петропавловск-Камчатского городского округа»;
