1.История, зарубежный опыт и проблемы в деятельности МВД Российской Федерации
1.1. История становления системы, деятельности и формирования
правового статуса МВД Российской Федерации
В конце XVII в. – первой четверти XVIII в. в России завершилась централизация государственной власти, утвердилась самодержавная форма правления, реформировался весь государственный механизм, особенно его правоохранительная система. Образовались новые органы политического сыска – Преображенский приказ и Тайная канцелярия, сформировалась система фискалата, призванная искоренить злоупотребления по службе, создана прокуратура, делаются попытки укрепить суд.
Широкие правоохранительные полномочия возлагаются на все органы управления, особенно на местные. Петр I, подолгу бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, не мог не ознакомиться с деятельностью зарубежной полиции. В XVII–XVIII вв. полиция в странах Западной Европы осуществляла функцию и исполнительного органа государства по внутреннему управлению. Подобное значение она имела и в России в первой четверти XVIII в., поскольку первоначально также исполняла функции общегородского (позднее – и местного) управления. Фактически же под полицией всегда понимался регулярный, военизированный, исполнительный орган государственного управления, профессионально охранявший общественный порядок и внутреннюю безопасность.
При создании русской полиции не копировался ни один из западноевропейских аналогов. Как и многие другие преобразования Петра I, полицейская реформа проводилась без четкого плана и основательной подготовки.
Вместе с тем очевидно, что замысел создания регулярной полиции к тому времени созрел и в общих чертах было намечено формирование административно-полицейского аппарата в городах. В становлении полиции прослеживается некоторая последовательность: вначале законодательно определялось должностное положение руководителя нового учреждения, очерчивался круг его полномочий, затем на руководящую должность назначалось конкретное лицо, которое комплектовало аппарат, и только после этого о новом органе управления делалось публичное сообщение .
Министерство внутренних дел было учреждено 8 сентября 1802 г. в числе восьми первых министерств, и уже в первое пятилетие существования министерской системы в России МВД, по оценке современника барона М. Корфа, далеко опередило другие министерства, став первым во вновь образованной машине государственной администрации.
Успех и МВД был и достигнуты в немалой степени благодаря организаторскому таланту и трудолюбию первого министра графа В.П. Кочубея и его ближайшего помощника и единомышленника М.М. Сперанского .
В.П. Кочубей установил оптимальную и экономичную организационно-штатную структуру Министерства. По его инициативе была разработана и внедрена (и не только в МВД, но и в других министерствах и ведомствах) единая форма донесений и годовых отчетов государю-императору. Министр был сторонником придания деятельности МВД широкой гласности, обеспечения прозрачности в работе многих его служб, в т.ч. и полиции. Появление в России статистической службы - также заслуга В.П. Кочубея.
Организационное устройство МВД к 1807 г. завершилось, однако уже в 1811 г. по инициативе статс-секретаря императора М.М. Сперанского подверглось коренной реорганизации 25 июня 1811 г. было образовано Министерство полиции. От Министерства внутренних дел к нему перешла значительная часть карательных функций (см. приложение №2).
В составе Министерства полиции были Общая и Особенная канцелярии и три департамента: полиции исполнительной, полиции хозяйственной, медицинской. Помимо главной обязанности - пресекать правонарушения и охранять внутреннюю безопасность - Министерство ведало административно-полицейским аппаратом, содержанием тюрем, проведением рекрутских наборов, продовольственным делом, общественным призрением. На Особую канцелярию было возложено осуществление политического сыска, цензуры, расследование различных уголовных дел. Первым министром полиции был назначен А.Д. Балашов .
Реорганизованное МВД стало заниматься широким кругом административно-хозяйственных вопросов. Особое внимание было обращено на содействие в развитии промышленности и торговли.
Однако 4 ноября 1819 г. «для лучшего распределения дел» Министерство полиции было присоединено к МВД, которое по просьбе государя императора вновь возглавил граф В.П. Кочубей, правда, в качестве управляющего . Несмотря на присоединение ведомства полиции к МВД, правоохранительные функции для Министерства тогда еще приоритетными не были. МВД продолжало решать проблемы обеспечения населения продовольствием в неурожайные годы, организации переселения иностранных колонистов, малороссийских казаков и крестьян на свободные земли юга России, оказывало деятельное содействие в развитии промышленности и торговли, социального призрения и частной благотворительности.
Наряду с выполнением своих правоохранительных функций МВД нередко выступало активным проводником социально-экономических и политических реформ в России. Так было в эпоху Александра I, когда МВД по высочайшему повелению приступило к осуществлению Указа от 20 февраля 1803 г. «О вольных хлебопашцах» , явившегося первым шагом к отмене крепостного права в России.
Решающее значение в модернизации России имели реформы 60-70-х гг., инициатором которых стал император Александр II. МВД приняло самое деятельное участие в проведении этих реформ, особенно в осуществлении мероприятий по отмене крепостного права. 19 февраля 1861 г. император Александр II издал исторические документы Манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния сельских обывателей» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» , которыми крепостное право было официально отменено. Для МВД началась будничная и довольно сложная работа по реализации выработанных положений.
С 1862 по 1874 гг. проводилась военная реформа. МВД активно содействовало военному ведомству в ее проведении: осуществляло рекрутские наборы и призыв ополчения в годы Крымской войны, участвовало в мероприятиях по обеспечению военных действий в 1877-1878 гг. Но главная заслуга МВД в военной реформе - разработка специально созданной им комиссией «Устава о всесословной воинской повинности» , согласно которому с 1 января 1874 г. вводилась всесословная воинская повинность, которую обязаны были нести все мужчины с 21 года. Призыв производился по жребию. Для пехотинцев срок действительной службы устанавливался в 6 лет (и 9 лет в запасе), для моряков - 7 лет (и 3 года в запасе) .
Осуществление в 1860-1870-х гг. реформ, особенно освобождение крестьян от крепостной зависимости, настоятельно требовало для поддержания должного общественного порядка (прежде всего в сельской местности) коренного переустройства уездной полиции. Однако в силу объективных и субъективных причин коренная ре форма уездной полиции не была осуществлена. Преобладающим в ряду возможных направлений полицейской реформы становится увеличение численности полиции и незначительное повышение денежного содержания ее личного состава.
Основные законодательные акты о полиции, принятые правительством в XIX в. - «Положение о земской полиции» (1837 г.) , «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» (1862 г.) , «Временное положение о полицейских урядниках в 46ти губерниях по общему учреждению управляемых» (1878 г.) носили паллиативный характер, т.е. по реорганизации уездной полиции были осуществлены лишь полумеры, которые не внесли радикальных изменений в ее функции, принципы организации, комплектование и деятельность. Таким образом, коренная реформа полиции в России к концу XIX в. завершена не была.
На стыке двух веков Россия вступает в полосу истории, которую обычно именуют кризисом монархии. За первые 17 лет XX в. Россия пережила две войны, три революции, внутреннюю нестабильность и, наконец, гибель самодержавия и Российской империи.
В этот трагический период российской истории МВД и его службы выступали в качестве карательного органа против народных волнений. Вместе с тем П.А. Столыпин, ставший в годы первой русской революции министром внутренних дел (26.04.1906) и председателем Совета министров (8.07.1906) осуществил ряд преобразований, вошедших в историю как столыпинские реформы.
Ключевое место в реформаторских планах П.А. Столыпина занимала аграрная реформа. И хотя в результате ее проведения в России не удалось ввести институт фермерства по американскому образцу, экономический эффект был налицо. Посевные площади выросли на 10%, в 1,5 раза увеличился валовой сбор зерновых, в 3 раза - технических культур. На 54% выросло промышленное производство . Следовательно, аграрная реформа ускорила модернизацию страны. Главная причина того, что ее не далось завершить - нехватка времени: ее организатор просил 20 лет мирного развития, история же отвела лишь 8 лет.
1 сентября 1911 г. П.А. Столыпин был смертельно ранен в Киеве. Он похоронен там же, в Киево-Печорской лавре.
Войны и революции, другие факторы привели к ослаблению государства и его институтов. В 1917 г. завершается дооктябрьский период истории МВД. В февральские дни 1917 г. были разгромлены полицейские учреждения, арестованы многие их служащие, часть из них погибла в результате устроенных над ними самосудов.
Попытки Временного правительства создать обновленное МВД оказались безрезультатными. В октябре 1917 г. к власти пришли большевики. В сформированное ими правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК) - входил Народный комиссариат внутренних дел, который сразу же сложился как многофункциональный орган. Кроме охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, НКВД руководил строительством Советов на местах. В мае 1922 г. было принято Положение о НКВД РСФСР , юридически закрепившее организационную структуру, права и обязанности его служб.
Продолжая исполнять свои основные функции по борьбе с преступностью, в 30-е гг. органы НКВД были использованы высшей властью в качестве орудия насилия в ходе коллективизации и массовых репрессий. В целях укрепления нового политического режима 10 июля 1934 г. было образовано НКВД СССР.
В годы Великой Отечественной войны сотрудники органов внутренних дел в тылу и на фронте проявляли массовый героизм. Реорганизации НКВД происходили неоднократно: и накануне, и в период Великой Отечественной войны, и в послевоенные годы. В 1946 г. вместо наркоматов были образованы министерства, в т.ч. и МВД СССР, оформившееся в 1968 г. как союзное министерство.
С конца 50-х гг. МВД вернулось к основной своей функции - правоохранительной. В 60-70-е гг. авторитет и доверие к органам внутренних дел со стороны общества заметно выросли. Значительные успехи были достигнуты в противостоянии уличной преступности, в привлечении граждан к поддержанию порядка и безопасности в общественных местах.
В период перестройки (1985-1991 гг.) для органов внутренних дел наступили сложные времена. В результате суверенизации союзных республик изменился их правовой статус. В октябре 1989 г. создается МВД РСФСР. С конца 80-х и в 90-е гг. XX столетия структура МВД России почти ежегодно подвергалась каким-либо изменениям. После распада СССР для последнего десятилетия XX в. характерным стал обвальный рост преступности, который отражал состояние российского государства и общественного сознания. К сожалению, не всегда МВД могло дать достойный отпор преступному миру. Не хватало средств для функционирования служб, возник кадровый кризис: уходили опытные сотрудники. Снизилось моральное состояние личного состава. Многие преступления не регистрировались.
В результате авторитет МВД в обществе резко снизился. Люди перестали видеть в сотрудниках правоохранительных органов своих защитников. Реформирование МВД вышло в разряд задач государственной важности, и задача эта начала решаться в первом десятилетии XXI в.
Три федеральных закона, подписанных Президентом России в 2011 г., явились основой создания правовой базы для коренного обновления системы Министерства внутренних дел. Это законы «О полиции» , «О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел» и «О службе в органах внутренних дел» . Вступление в силу закона «О полиции» позволило осуществить организационно-штатные преобразования в МВД в соответствии с общими принципами организации федеральных органов исполнительной власти. Эти преобразования осуществляются и в образовательных учреждениях МВД России.
Таким образом, рассмотрев в историческом аспекте развитие института МВД в России следует отметить две особо важные составляющие:
а) преемственность традиций правоохранительной деятельности рассматриваемого органа;
б) необходимость отвечать современным требованиям общества и государства на всех этапах своего исторического существования.
1.2. Зарубежный опыт формирования органов (системы), ведающих внутренними делами, и их полномочия
Эффективность деятельности органов внутренних дел непосредственно зависит от качества ее сотрудников. Именно поэтому к кандидатам на службу в органы внутренних дел предъявляются высокие требования, так как сотрудник органов внутренних дел - полицейский имеет большие полномочия и от его поступков зависит и свобода личности, и интересы государства. В отличие от служащих многих других учреждений, полицейские считаются представителями государства в совокупности, а не его отдельно взятого территориального или отраслевого подразделения.
Одним из направлений совершенствования управления обеспечением служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел России является изучение и использование прогрессивного опыта работы с сотрудниками полиции развитых зарубежных стран.
Конечно, иностранные государства имеют другой уровень развития, другие, отличные от отечественных, политические, правовые, исторические, культурные обычаи, количество народонаселения, географические габариты и положение, инфраструктуру, что влечет за собой своеобразие построения и функционирования их полицейских формирований, но предпосылки для использования на территории нашего отечества соответствующего положительного опыта, несмотря на это, существует.
И обусловлено это, прежде всего, тем, что Россия, как и другие страны, должна решать немало схожих проблем в борьбе с криминальными проявлениями, особенно транснационального характера, с новыми видами преступлений, которые возникли сравнительно недавно параллельно с общественным развитием и научно-техническим прогрессом, используя при этом сходные тактические особенности превенции, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступных деяний.
Полицейские системы развитых стран мира имеют длительную историю, большой опыт борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, тесные взаимосвязи между собой. Кроме того, эволюции правоохранительных институтов присущи универсальные тенденции, которые зависят от конфигурации общественного устройства.
С точки зрения требуемого в условиях построения правового государства реформирования органов внутренних дел России, изучение теории и практики полицейской деятельности развитых зарубежных стран является актуальным и целесообразным, поскольку принципы этой деятельности закладывались в условиях политического и экономического плюрализма, особенного интереса к реализации законных интересов и неотъемлемых прав человека и гражданина, а система осуществления государственной власти в течение столетий строилась таким образом, чтобы исключить возможность использования правоохранительных органов не по их прямому назначению.
Изучение прогрессивного опыта организации служебной деятельности и системы управления полицейскими органами в развитых государствах планеты (таких, как Соединенные Штаты Америки, Канада, Великобритания, Германия, Франция) позволяет выделить следующие общемировые присущие служебной деятельности полиции особенности:
- разветвлённость и разнообразие полицейских органов, наличие полицейских служб и подразделений в различных министерствах и ведомствах, их самостоятельность и независимость друг от друга.
Отсюда следует соответствующее построение подготовки специалистов, ориентированность ее не только на общие задачи правоохранительной деятельности, а, прежде всего, а специфику конкретной работы в конкретной полицейской службе. Следствием этого становится максимальное сокращение периода адаптации к профессиональной деятельности, повышение ее эффективности;
- распределение полицейских систем способам получения на организацию деятельности финансовых средств на государственные (федеральные), муниципальные (местного самоуправления), частные (полиция, синдикатов, концернов, организаций, учреждений, фирм) в условиях тесного сотрудничества между ними;
- социальная направленность работы полиции, которая ориентирована, прежде всего на протекцию прав и свобод человека и гражданина;
- высокий профессионализм полиции достигается не только благодаря глубокой профессиональной подготовке в профессиональных полицейских учебных заведениях. Полицейские в Соединенных Штатах Америки, Италии, Испании и других странах вынуждены учиться на протяжении всей службы, поскольку от этого зависит продвижение вверх по карьерной лестнице, присвоение официального чина, оплата труда, льготы;
- внепартийность в работе полиции накладывает определенные ограничения проявлений политических, партийных убеждений, влечет беспристрастность в служебной деятельности полицейских, осознание того, что полиция служит народу, государству, а не отдельным партиям, кланам, группам;
- инициативная деятельность общественных добровольных коалиций, сконцентрированная на содействии и помощи органам внутренних дел;
- открытость, гласность, константная апелляция к мнению социума при решении наиболее сложных задач, появляющихся в правоохранительной правоприменительной практике, обеспечивают полиции доверие и масштабную поддержку народонаселения .
Ярким примером комплектования подразделений полиции на конкурсной основе является опыт Китая, где полиция полностью придерживается данного метода. Как подчеркивает С.А Жбанова, число соискателей низовых полицейских должностей самое значительное в мире – более 3 тыс. человек на одно место .
Причина - очень достойная заработная плата, хорошее пенсионное обеспечение и социальные гарантии. Практикуется проведение двух типов конкурсных испытаний - открытые и закрытые. В открытых могут участвовать все граждане, которые отвечают общим требованиям к желающим проходить службу в полиции и обладают необходимым уровнем образования, а также соискатели должности из числа полицейских, желающих перейти в более высокую профессиональную категорию.
При помощи открытых конкурсных испытаний комплектуется не только рядовой, но начальствующий состав органов внутренних дел. Причем для обеспечения ротации руководящих кадров и привлечения к службе в полиции разнообразных высококвалифицифрованных специалистов, для граждан и иных отраслей с высоким образовательным уровнем определен специальный порядок участия в конкурсах, по которому им предоставляется определенное преимущество.
Понятно, что какой бы материально обеспеченной и наделенной необходимой правовой поддержкой не была правоохранительная система, без сотрудничества с общественностью, прежде всего с населением, она не сможет в полной мере решать возложенные на нее масштабные задачи. Поэтому органы внутренних дел энергично принимают участие в большинстве мероприятий, реализуемых среди народонаселения, в организации спортивных состязаний, празднований, осуществляют деятельность в детских садах и школах, осуществляют патронажную работу, отчитываются перед жителями обслуживаемой территории и этим претворяют в жизнь важнейшую идею сближения с ним.
В полиции Соединенных Штатов Америки, Австрии, Греции, Португалии осваивается специализированный курс дополнительного профессионального образования полицейских - «Работа с населением»; для полицейских систем развитых зарубежных стран в достаточно большом количестве готовятся сотрудники отделов психологической, социальной работы.
Отдельно также следует отметить чрезвычайно широкое применение в работе полицейских развитых зарубежных стран научно-технических средств, широкое внедрение научной организации труда сотрудников полиции.
На службу полиции поставлены новейшие достижения естественных и технических наук. Одновременно законы Соединенных Штатов Америки, Японии, Австралии устанавливают такой порядок использования научно-технических средств, который способствует выявлению истины при расследовании преступлений и одновременно обеспечивает охрану прав и законных интересов граждан. Типичной для органов внутренних дел развитых стран мирового сообщества является крайне значительная техническо-информационная оснащенность наружной патрульной службы, без чего ее результативная служебная деятельность невозможна, поскольку от этого зависит мобильность нарядов. Так, в Вашингтоне полицейский патруль может прибыть на место происшествия примерно в течение двух – трех минут после получения сигнала о случившемся с пульта диспетчера.
Улучшению эффективности правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью способствует также тесное взаимодействие полицейских систем через Интерпол и непосредственно друг с другом (международные семинары, совместные брифинги, обмен делегациями, изучение прогрессивного опыта друг друга, совместные курсы вповышения квалификации полицейских, совместные полицейские акции в пределах нескольких государств).
Положительный опыт органы внутренних дел развитых зарубежных стран приобрели при раскрытии межгосударственных преступлений в сфере бизнеса, по незаконному обороту крупных партий наркотиков, «отмыванию» денежных средств, торговле людьми, сокрытию прибыли и уклонению от уплаты налогов, недобросовестной конкуренции, в сфере компьютерных, экологических преступных деяний.
Главным и решающим элементом полицейского аппарата являются сотрудники полиции – именно от них преимущественно зависит результативность всех правовых, организационных, материально-технических и других мероприятий, направленных на обеспечение правопорядка.
Отношение полицейских к решению профессиональных задач, уровень их мотивации в значительной степени зависят от таких факторов, как наличие действенной системы развития служебных коллективов, справедливость оценки их деятельности условия для продвижения по службе, обеспечение соответствия материального вознаграждения условиям труда и персональным вкладом каждого. Итак, характерным признаком деятельности полиции развитых стран мирового сообщества является значительная социальная и правовая протекция полицейского, которая напрямую влияет на его служебную деятельность.
С учетом вышесказанного в западных странах значительное внимание уделяется обеспечению соответствующего социального статуса сотрудника полиции, отбору кандидатов и научно обоснованному продвижению полицейских по службе.
Учитывая значительную социальную важность деятельности, законодатели большинства держав стараются обеспечить ее, так сказать, стабильный характер. Поэтому в Швеции, Финляндии, Дании, Швейцарии, Греции и других развитых странах полицейским запрещены коллективные протесты в виде забастовок и других акций, так это может привести к серьезным нарушениям правопорядка.
Практически во всех развитых странах законодательством предусмотрена жесткая ответственность за оскорбление, противодействие или причинение физического вреда сотрудникам полиции или клевету на них.
В Англии в случае, если субъект спорит с полицейским, указавшим на нарушение правопорядка, ему может быть инкриминировано неподчинение полиции, лицо может быть подвержено лишению свободы на срок до двух месяцев.
В Италии оскорбление полицейских в общественном месте или через средства массовой информации карается заключением на период до трех лет.
В Германии за распространение клеветы по отношению к органам исполнительной власти (и полиции в том числе), за агрессию в отношении их представителей установлено заключение в местах лишения свободы сроком до пяти лет или крупный штраф.
Во Франции за устное оскорбление сотрудников органов внутренних дел при выполнении должностных обязанностей виновные наказываются арестом на срок от 15 суток до 3 месяцев или денежным штрафом. За нанесение удара или совершение иного акта агрессии по отношению к полицейскому виновный субъект может быть осужден к лишению свободы до 5 лет.
В подавляющем большинстве штатов США нападение на полицейских или оказание им физического сопротивления наказывается денежным штрафом в сумме от пяти до десяти тысяч долларов и (или) лишением свободы на срок от 3 до 10 лет.
Положительным примером унификации особенностей прохождения службы в органах внутренних дел является проведенная в начале 2018 г. консолидация более чем 40 ведомственных приказов МВД России, регламентирующих данное направление деятельности.
Приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» утвержден порядок организации прохождения службы.
