1 Теоретические основы алгоритма измерения социального эффекта государственных проектов и программ
1.1 Понятие и назначение социальных программ
Программа (от греч. programma - объявление, предписание, распоряжение) - это и план деятельности, работ, содержание основных положений и целей, и сама эта деятельность, направленная на достижение конкретной цели (изменение определенной ситуации) в ограниченное время и с использованием заранее определенных ресурсов.
Социальный проект - это одновременно как деятельность по составлению социально-значимой программы в рамках стратегического планирования социально-экономическим развитием городского поселения, так и, собственно, продукт указанной деятельности, созданный на основании системного подхода и оформленный на базе установленных методических концептов.
Социальная программа - программа, нацеленная на решение той или иной социальной проблемы. Как правило, социальный и социально-экономический эффект социальных программ выражается в повышении качества жизни граждан и общества в целом. В конечном итоге, в процессе реализации социальных проектов, программ чаще всего решаются насущные проблемы общественного характера: снижение уровня бедности, смертности.[7, с.117]
Главный отличительный признак социальной программы заключается в том, что в основе любой из них лежит принцип целеполагания. Цель социальной программы заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во времени.
Цель, достижение которой преследуется - улучшение качества жизни населения муниципального образования. В связи с этим актуальным представляется определение «целевая социальная программа».
Целевая социальная программа - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, разрабатываемый в целях удовлетворения муниципальных социальных нужд города за счет полного или частичного финансирования из средств городского бюджета и городских внебюджетных фондов и др.
Далее в рамках предмета данного исследования целесообразным представляется уточнить имеющуюся разницу понятий «социальный проект» и «социальная программа»: необходимо считать первое из приведенных определений частным по отношению ко второму: социальная программа может содержать в себе несколько различных по степени значимости и выполняемых в разные сроки социальных проектов. При этом в рамках социальной программы выполняются разнообразные мероприятия, предусмотренные ее задачами.
Между проектом и социальной программой существует разница. Она заключается в том, что проект социальной программы представляет собой всего лишь фазу, этап её построения. На проектном этапе социальная программа предлагается соответствующим компетентным органам для рассмотрения. В дальнейшем, если проект социальной программы утверждается, на его базе составляется сама социальная программа - для её последующей реализации в установленные сроки.
Сказанное позволяет сформулировать "рабочее" (базовое) для данного исследования определение: социальная программа - это прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение основной цели поддержания необходимого качества жизни социально уязвимых слоёв населения и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.[7, с.118]
К назначению социальной программы можно отнести:
- решение важнейших социальных проблем населения муниципального образования через формирование скоординированной системы мер;
- обеспечение достижимости намеченных целей дополнительного социального обеспечения населения на ближайшую перспективу, определяемую, как правило, временным горизонтом 1-3 года;
- обеспечение рациональной реализации интересов различных субъектов управления и социальной политики в муниципальном образовании в процессе социально-экономического развития поселения на основе соблюдения принципа социального партнерства.[11, с.54]
Сроки социально целевых программ могут быть различными. Программа может быть краткосрочной и долгосрочной.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Социальные программы строятся на основе системного подхода, основными научными принципами формирования долгосрочной социальной программы при этом являются: целенаправленность, комплексность, эффективность, преимущественно социальная ориентация развития, преемственность, управляемость, профессионализм, гласность, баланс интересов, многоканальное финансирование.
1.2 Виды социальных программ, реализуемых на территории Российской Федерации
Существенными представляются наиболее важнейшие моменты, связанные с конкретным назначением социальных проектов и программ. Именно указанным назначением отличаются условно выделяемые виды социальных проектов и программ. Условность выделения - объективный фактор, определяемый, прежде всего отнесенностью социальной программы к той или иной категории населения. Выделение видов социальных программ определяется тем, что они должны носить выраженный целевой характер, это является основным отличием их от документов, представляющих собой сводные планы. Другими словами, разработчики программ должны ориентироваться на достижение системы целей, ориентированных на различные категории населения муниципального образования.
Поскольку, как уже указывалось, цель социальной программы заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во времени, выделяют две характеристики: 1)качественную и 2) количественную. [5, с.124]
Нельзя не подчеркнуть, что в ходе программных работ главные цели социальной программы должны быть указанным образом декомпозированы, без чего невозможно ни осуществить на практике формирование системы адресных мероприятий и проектов, составляющих сердцевину социальной программы, ни организовать эффективное управление реализацией разработанной программы.
Поддержка малоимущих граждан может выражаться в предоставлении им по линии организации здравоохранения и социальной поддержки определенных видов социальных льгот, в частности: выделение бесплатных
Поэтому целесообразно выделить в качестве оснований социальных программ, разрабатываемых на базе комитетов по здравоохранению и социальной поддержке муниципальных образований, следующие объекты анализа:
- показатели здоровья населения муниципального образования, медико-демографические факторы, причины заболеваемости населения, уровень стойкой нетрудоспособности - инвалидности и т.п.;
- основные характеристики состояния и развития медицинского обслуживания населения муниципального образования;
- показатели, характеризующие социальное состояние населения муниципального образования (той или иной категории населения в зависимости от выявляемой выявленной проблемы, на решение которой направлена социальная программа);
- характеристики имеющегося уровня оказания социальной помощи и поддержки населению муниципального образования (той или иной категории населения).[16, с. 43]
1.3 Методика измерения социального эффекта государственных проектов и программ
Для выявления наиболее объективной, прозрачной и качественной методики был проведен анализ подходов субъектов РФ к оценке государственных программ, что позволило выявить параметры, по которым они различаются [4, с.129]:
- орган власти, утвердивший методику и ответственный за оценку программ;
- качественные показатели оценки программ;
- количественные показатели оценки программ;
- оценка реализации основных мероприятий;
- оценка финансового обеспечения программ;
- эффективность реализации программ;
- оценка качества управления программами;
- информационная открытость, публичность сведений о реализации программ;
- ранжирование по степени реализации;
- риски, последствия, внешние факторы и другие.
Подходы объединяет общий принцип оценки, который заключается в соотношении фактических расходов бюджета и достигнутых целевых показателей к плановым значениям. Методики различаются тем, что одни регионы рассчитывают уровень достижения целевых показателей программ, а другие динамику изменений целевых индикаторов по годам. Анализ динамики характеризуют общий тренд реализации государственной программы, что имеет важное значение в сфере государственного управления.
Показатели при проведении социальной оценки применяются как качественные, так и количественные. Однако только 22% всех регионов используют качественные критерии, что обусловлено сложностью их формализации при расчете уровне эффективности и тем, что в основном они используются на стадии разработки программ (соответствие цели стратегиям, приоритетам государственной политики; уровень проработанности показателей, проработанности индикаторов и прочие).
Особое внимание при оценке государственных программ уделяется основным мероприятиям их реализации (53%), включая оценку корректности их формулировок, степени своевременности исполнения, а также сравнения эффективности с предыдущим годом.
Методики оценки социальной эффективности реализации государственных программ 13 % всех субъектов учитывают объем привлеченных средств из бюджетов других уровней, а также внебюджетных средств, их структуру и динамику по сравнению с предыдущим годом (Владимирская область, Республика Ингушетия и другие).
Показатели качества управления программами используются в 18% регионов, которые заключаются в оценке деятельности администраторов, учете количества изменений, своевременного отчета об исполнении (Республики Ингушетия, Якутия (Саха), Ставропольский край и другие).
Однако эти показатели характеризируются низкой степенью объективности.
Используемые критерии, в большинстве случаев позволяют отчитаться об использовании бюджетных средств с достаточно высокой степенью эффективности действующих программ, что актуализирует задачу разработки объективной методики оценки.
Методики оценки социальной эффективности государственных программ субъектов РФ можно сгруппировать, учитывая некоторые их особенности. Ряд методик субъектов, которые используют более 65% регионов России, предполагают расчет интегрированного показателя, применяя либо балльную оценку, либо учитывая значимость (веса) конкретных показателей достижения целей, вследствие чего распределяются по группам по степени их эффективности. Обычно применяют трехуровневую систему, например, в Новосибирской области регионы программы подразделяют на эффективные, недостаточно эффективные и неэффективные; в Калужской области – высокий уровень эффективности, удовлетворительный и неудовлетворительный уровни. Республика Бурятия применяет пятиуровневое ранжирование – высокоэффективная, эффективная, недостаточно эффективная, низкоэффективная и неэффективная.
Некоторые методики опираются на оценку достижения отдельных целей, (около 30% субъектов РФ, в числе которых Вологодская, Нижегородская, Мурманская области) не сводя к расчету интегрированного итогового показателя, и как следствие составляется рейтинг государственных программ. В данной группе стоит отметить Забайкальский край, методика которого предусматривает составление рейтинга в относительно динамики предыдущего года.
Под интегральной оценкой социальной эффективности реализации (далее - R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы.
Рассчитывается по формуле:
R = Iср/Vфин (1)
гдеIср- интегральная оценка результативности реализации ГП;
Vфин- уровень финансового обеспечения ГП.
Интегральная оценка результативности реализации ГП - это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:
Iср= ?nj=1ij (2)
гдеij- показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;
n- количество целевых индикаторов ГП.
Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:
ij= Ijx kj (3)
гдеIj- индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;
kj- весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.
Весовой коэффициент целевого индикатора - параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.
Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
I = ((Ifj- Ibj) / (Ipj- Ibj )) ? 100 (4)
гдеIfj- фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;
Ibj- базовое значение целевого индикатора - фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);
Ipj- плановое значение целевого индикатора на отчетный период.
Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период
Vфинопределяется в процентах и рассчитывается по формуле:
Vфин= (Vf/ Vp) ? 100% (5)
гдеVf- фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;
Vp- запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.
Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы в дальнейшем сопоставляется с приведенными втаблице 1значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.
Таблица 1
Интегральная оценка эффективности реализации программы
Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы Качественная характеристика программы
R ? 0,8 Эффективная
0,5 ? R < 0,8 Недостаточно эффективная
R < 0,5 Неэффективная
Цель программного подхода - повышение социальной эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. д. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема - по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.
Переход от института госпрограмм в его виде к более действенным механизмам государственного управления - одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки социальной эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.
Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:
1. При разработке социальных программ необходимо ориентироваться на достижение системы целей, направленных на различные категории населения муниципального образования.
2. В зависимости от выделяемых категорий на базе комитета по здравоохранению и социальной поддержке того или иного муниципального образования могут быть разработаны и составлены различные виды социальных программ - как краткосрочных, так и долгосрочных.
3. Социальные программы разных видов содержат, как правило, ряд проектов и мероприятий, приводимых в исполнение к определенному сроку.
В качестве социальной программы особого вида и отдельного направления исследования выделяется социальный заказ.
