1 Теоретические аспекты антикоррупционной политики в банковском секторе.
1.1 Сущность и основные понятия антикоррупционной политики.
Антикоррупционная политика представляет собой комплекс взаимосвязанных принципов, конкретных мероприятий, которые направлены на предупреждение коррупции в организациях.
Цель антикоррупционной политики — это формирование единого подхода к организации работы по предупреждению коррупции.
Антикоррупционная политика - системная, профилактическая по целям и средствам, идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей власти и уровней, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства, в целях минимизации коррупционных проявлений, являясь одним из направлений криминологической политики предупреждения преступности
Государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию отношений в сфере противодействия коррупции.
Принципы антикоррупционной политики:
- научность;
- оперативность;
- последовательность и постепенность;
- недопустимость установления двойных стандартов;
- сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств;
- тесное сотрудничество международных организаций, институтов гражданского общества и государства;
- комплексное использование научных (всестороннее исследование коррупции, выявление слабых, "уязвимых" ее мест, разработка системы противодействия коррупции), организационных (создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией), правовых (в первую очередь правотворческих) и иных мер.
По направленности антикоррупционная политика включает меры:
1) в области административного законодательства (принятие актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, освобождение госаппарата от излишних функций, создание юридической системы гарантий, защищающей государственных служащих от административного давления в процессе исполнения ими своей должности и др.);
2) в области уголовного законодательства (ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим, сокращение применения условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления, реанимация института конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам и др.);
3) в области трудового законодательства (разработка мер правового антикоррупционного воздействия в отношении врачей, педагогов, сотрудников государственных учреждений и др.);
4) в иных областях (аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями, установление ответственности за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных, муниципальных органов, парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими должностными лицами и др.).
Антикоррупционная политика - это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело - содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.
Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.
Антикоррупционная политика заключается в разработке и реализации разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (сокращению) причин и условий, которые порождают и питают коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного воздействия на неё имеет свойство расширяться и максимизироваться, необходимо, чтобы антикоррупционная функция государства была одной из его базовых задач. Это значит, речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, так и о подготовке и проведении антикоррупционной политики как постоянно действующей неотъемлемой функции государства. При этом эффективность данной функции в большой степени зависит от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.
Одна из актуальных тем сегодняшнего дня - коррупция в банковской системе. Именно в банках зарождается главный инструмент коррупции - деньги. Но несмотря на это, официальные власти ищут источники коррупции где угодно, только не в банковском секторе.
Для большинства граждан коррупция - синоним взяточничества. Но коррупция, это не только взятки, но и любое злоупотребление служебным положением. Мало кто знает, что основные коррупционные сделки происходят в банковской сфере, как правило такие новости не афишируются и не задерживаются долго на экранах телевизора.
Возможности у банкиров заниматься коррупцией просто грандиозные, поскольку, банки получили от государства право на полный контроль над экономикой, а именно, по выпуску денег, контроль над кредитом и денежным обращением. Формально банковский сектор находится вне государства и имеет особый статус. Данный статус не позволяет государству глубоко вмешиваться в дела банков.
Уполномоченным органом по осуществлению контроля над банками, считается "Центральный банк Российской Федерации", но дело в том, что ЦБ РФ, органом государственного управления не является и достаточно независим от государства. Поэтому, банковский сектор оказывается в "тени", его "прозрачность" является крайне низкий.
В развитых странах активы банковского сектора сопоставимы с его внутренним валовым продуктом, при этом, в несколько раз превышая величину государственного бюджета. Банки формируют свои активы (большую часть) за счет кредитов, а кредиты — это деньги, которые создаются банкирами "из воздуха". Только вот требования по таким кредитам предполагают погашение долгов реальными ресурсами.
Необходимо выделить такие элементы антикоррупционной политики как направления, стадии и меры антикоррупционной политики.
1) Направления антикоррупционной политики. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:
– коррекция законодательства;
– сбалансированная система сдержек и противовесов между институтами власти;
– упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;
– изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением власти;
– создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;
– укрепление судебной власти;
– совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности;
– координация антикоррупционной политики.
2) Стадии антикоррупционной политики (речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов антикоррупционной политики):
– разработка антикоррупционных программ и планирование антикоррупционных мероприятий;
– прогнозирование и анализ состояния коррупции и ее тенденций;
– разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;
– экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;
– мониторинг реализации антикоррупционной политики;
– отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикоррупционной деятельности.
3) Меры антикоррупционной политики можно разбить по критерию длительности. По данному критерию антикоррупционные меры разбиваются на разовые и постоянные меры. Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной деятельности и т.д. Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства).
Постоянные меры являются мерами универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства и включают в себя:
– разработку самой антикоррупционной программы;
– разработку планов по противодействию коррупции;
– контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них корректив и оценка степени их реализации;
– деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);
– деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;
– судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;
– деятельность контролирующих инстанций;
– мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах);
– мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в противодействии коррупции;
– антикоррупционное просвещение и воспитание.
Набор антикоррупционных мер не должен сводиться к сумме требуемого содержания государственной политики противодействия коррупции. Их применение должно быть связано с выявлением закономерности коррупции и противодействия ей, на основе которых решаются вопросы устранения причин и условий, детерминирующих коррупционные проявления.
Статистика антикоррупционной политики с 2013 по 2019 год.
Число выявленных фактов взяточничества в России в 2019 году выросло на 10,7%. Всего за год в России зафиксировано 13 тысяч 867 преступлений, предусмотренных статьями 290, 291, 291.1 и 291.2 УК РФ (получение и дача взятки, посредничество во взяточничестве и мелкое взяточничество). Об этом говорится в сборнике правовой статистики "Состояние преступности", опубликованном Генеральной прокуратурой.
"В целом по стране возросло на 14% (с 3,5 тыс. в 2018 году до 3,9 тыс. в 2019 году) число деяний, предусмотренных статьей 290 УК РФ ("Получение взятки"), - отмечается в статистике Генпрокуратуры.
Еще больше выросло число преступлений, предусмотренных статьей 291 УК РФ ("Дача взятки"), - на 21,5% (с 2612 в 2018 году до 3174 в 2019 году).
Число фактов посредничества во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) по сравнению с 2018 годом увеличилось на 32,5% (с 979 до 1297)
В целом факты взяточничества составили 45% среди всех выявленных коррупционных преступлений. В сборнике Генпрокуратуры отмечается, что "за январь - декабрь 2019 года увеличилось на 1,6 % (30 тыс. 991) количество преступлений коррупционной направленности". В общем объеме всех видов преступлений их доля составила 1,5%.
ФСБ России за пять лет втрое чаще стала выявлять факты коррупции.
Согласно опубликованному сборнику "Состояние преступности", в 2019 году сотрудники ФСБ выявили 3 тыс. 380 коррупционных преступлений, или почти каждое девятое. Пять лет назад, в 2014 году, на долю ФСБ приходилось 1298 выявленных коррупционных преступлений, в 2013 году - 1145.
Наибольший объем фактов коррупции выявляет МВД России. В 2019 году полицейские зарегистрировали 23 тыс. 684 таких преступлений, в то время как в 2014 году - почти 27 тыс., в 2013 году - 37 тыс. преступлений.
За последние годы органами государственной власти России сделаны важные шаги в реализации антикоррупционной стратегии. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что коррупция была официально признана одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности, оказывающей влияние на все сферы жизни общества. В рамках реализации этой государственной стратегии по противодействию коррупции был принят комплекс важнейших документов и мер, среди которых особое место занимают Указы Президента Российской Федерации, посвященные вопросам противодействия коррупции. Президентом были подписаны законы, который призваны повысить эффективность деклараций государственных служащих. Согласно документу, банки будут обязаны по запросам правоохранительных органов раскрывать сведения о финансовых операциях должностных лиц. С 2008 года действует Совет при президенте РФ по противодействию коррупции. Предпринимается активное совершенствование законодательной базы и приведение ее в соответствие с мировыми нормами.
1.2 Нормативно-правовое регулирование антикоррупционной политики.
Наряду с нравственными, социальными, политическими, гражданскими и другими средствами противодействия коррупции важнейшую роль в антикоррупционной деятельности играют средства нормативного регулирования. Вместе с тем, нормативное правовое регулирование противодействия коррупции должно быть частью общегосударственной антикоррупционной политики. В настоящее время антикоррупционное законодательство, действующее в Российской Федерации, может быть подразделено на несколько групп источников: международные правовые акты; федеральные законы; Национальная стратегия противодействия коррупции; указы Президента и правовые акты органов государственной власти; законодательство субъектов РФ.
Становление и развитие нового социально-экономического и конституционного строя России сопровождалось принятием ряда нормативных правовых актов, направленных на профилактику, выявление и пресечение коррупционных правонарушений. В 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, была поставлена задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции. В связи с этим в 2006 г. были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40 - ФЗ) и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ). В 2008–2009 гг. принят ряд законов по противодействию коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», Федеральный закон № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов», Указ Президента РФ № 815 от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции». Были внесены изменения в 25 федеральных законов, а также в утвержденный Президентом Национальный план противодействия коррупции.
К антикоррупционным правовым актам относятся также нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. За 2009–2019 гг. принято свыше 50 нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, в основном подзаконного характера.
Национальный план противодействия коррупции стал «основой национальной антикоррупционной стратегии в России», для системы планирования противодействия коррупции, в которую наряду с ним вошли планы противодействия коррупции федеральных органов исполнительной власти, планы (программы) субъектов федерации и муниципальных образований, а также планы (программы) органов исполнительной власти субъектов РФ. В Национальном плане включены требования к квалификации и моральному облику служащих, а также расширен круг лиц, подвергающихся имущественному контролю: кроме должностных лиц и чиновников, декларирование доходов стало обязательным для военнослужащих, полицейских, таможенников, а также членов их семей.
Во всех государственных организациях были открыты специальные антикоррупционные структуры. Впоследствии идея Национального плана была конкретизирована в Национальной стратегии противодействия коррупции 2010 года и обновляемого раз в два года Национального плана противодействия коррупции, выступающего по отношении к Стратегии инструментом ее реализации. Важнейшей целью Стратегии остается искоренение причин, порождающих коррупцию в стране, поскольку, как указано в документе, «коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России.
Основные принципы антикоррупционной политики современной России закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В нем впервые в российском праве приведено определение коррупции: «коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица». Здесь же дано определение противодействия коррупции, под которым понимается «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений». В Законе предложена система антикоррупционных мер, охватывающая многие сферы общественной жизни и различные уровни проявления коррупции: на политическом, экономическом, материально-техническом и правовом уровнях.
Немаловажным законодательным шагом в процессе борьбы с коррупцией стало создание Следственного комитета РФ. Учреждение независимого от других ветвей власти органа явилось элементом противовеса в системе разделения властей. Деятельность Следственного комитета впоследствии привела к возбуждению большого количества уголовных дел, связанных с злоупотреблением служебными полномочиями, включая дела в отношении высокопоставленных должностных лиц, дела в отношении высших должностных лиц компании, подконтрольной Минобороны и т.д.
Внесение ряда изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» было совершено по образцу американских норм права: так, в случае финансирования зарубежными источниками некоммерческая организация должна была быть теперь внесена в реестр некоммерческих организаций, «выполняющих функции иностранного агента».
Таким образом, в отношении нормативной правовой базы антикоррупционной деятельности можно заключить, что в российском законодательстве сложилась система актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. Вместе с тем разнообразие законодательной базы, относящейся к коррупции, зачастую ведет к наличию коллизий и противоречий в формулировках. Так, несмотря на определение коррупции, приведенное в Федеральном законе о противодействии коррупции, в УК РФ не внесены соответствующие изменения, продолжает существовать ряд составов, подпадающих под понятие коррупции.
В отношении нормативного правового регулирования противодействия коррупции немаловажным является вопрос о принципиальном выборе законодателя между «запретительной» (жестко регламентирующей) и «рекомендательной» (этической) системами, находящими себе соответствие в уголовной и административной системе правового регулирования антикоррупционной деятельности. Сторонники первого («запретительного») подхода считают, что «именно детальная регламентация поступков государственных служащих является гарантией снижения коррупционных возможностей»: это направление, достаточно традиционное для отечественного права, ставит целью законодательную регламентацию всех действий публичной службы. Второй («рекомендательный») подход, связанный с этикой публичной службы, с пропагандой высоких социальных ценностей, практически не находит применения ни в нормативном правовом регулировании, ни в политике освещения деятельности публичной власти в СМИ.
Современный исследователь приходит к выводу о законодательном следовании первой из названных тенденций. «Россия сделала ставку на борьбу с коррупцией именно методом репрессивной правовой рефлексии. Все другие методы и инструменты, которые в комплексе должны были бы дать значительный результат, почти не используются».
Россией ратифицирована европейская уголовно-правовая антикоррупционная конвенция и не ратифицирована гражданско-правовая (обе приняты Советом Европы в 1999 г.); таким образом страна определенно тяготеет к уголовной трактовке проблемы коррупции, к правовой репрессии.
С одной стороны, необходимы механизмы, позволяющие решать проблемы коррупции оперативно; с другой стороны, антикоррупционная политика должна стать частью государственного курса, прежде всего в области профилактики коррупции, воспитания гражданского сознания. Как показывает мировая практика, даже самая сильная репрессия не дает достаточно заметного антикоррупционного эффекта без повышения социальных стандартов, увеличения потребительской корзины, достойного уровня зарплаты. Вместе с тем законодательно утверждаемое повышение зарплаты в сфере публичной службы. В 2019 году среднемесячная зарплата чиновника в России составила 129000 рублей, — не способствует выравниванию социального положения общества и провоцирует растущее имущественное расслоение.
