1 Теоретические аспекты финансового механизма проектов государственно - частного партнерства
1.1 Государственно-частные партнерства: особенности создания, сущность и роль в экономике
В современном мире неотъемлемым условием эффективного управления экономикой является конструктивное взаимодействие бизнеса и государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от специфических особенностей рыночных отношений в разных странах. В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран активно складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, называемое государственно-частным партнерством (ГЧП). Разнообразие форм, механизмов и сфер применения такого партнерства делают его универсальным механизмом для решения целого ряда долгосрочных задач. Эти задачи распространяются на различные сферы экономики и технологий: от создания и развития инфраструктуры до разработки и адаптации новых перспективных технологий и видов услуг.
В рамках государственно-частного партнерства, несмотря на многообразие его форм, стороны, как показывает международная практика, наделены определенными функциями, четкое разделение которых придает баланс системе их взаимоотношений и обеспечивает (при прочих равных условиях) успех сотрудничества. Государство, как правило, выступает стороной проекта в рамках ГЧП не напрямую (в лице органов власти и управления), а через государственные корпорации, агентства, учреждения и т.п. Органы власти делегируют полномочия указанным организациям путем принятия соответствующего нормативного акта. Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг. При этом ГЧП рассматривается не только как инвестиционный механизм, но и как эффективная модель управления экономикой, которая, с одной стороны, позволяет сократить и оптимизировать расходы бюджета, с другой – повысить качество исполнения проекта и предоставляемых впоследствии на его базе общественных услуг.
Особенности создания государственно-частного партнерства заключаются в том, что оно отличается от других форм экономической взаимосвязи государства с бизнесом. Прежде всего, это то, что частные инвестиции направляются в сферу публичной инфраструктуры на строительство, реконструкцию либо модернизацию. Кроме того, деятельность частного инвестора не обходится только постройкой объекта, он должен обеспечить техническим обслуживанием и эксплуатировать. Также, стоит отметить, что государственно-частное партнерство направлено на долгосрочные проекты, срок которых превышает 5 лет. Финансирование осуществляется совместно, частным инвестором, органами государственной власти и местного самоуправления; заключение договора происходит на конкурсной основе[5]. В большинстве случаев, вклад частного партнера превышает вклад публично-правового образования.
Важно отметить, что риски должны быть распределены между сторонами государственно-частного партнерства. Распределение рисков должно проходить поэтапно[12]. В первую очередь, необходимо выявить риски и оценить их воздействие на исполнение проекта, составить алгоритм по минимизации этих рисков, и после этого, распределять риски для каждой из сторон.
Как правило, распределение рисков обычно осуществляется по следующим признакам:
? сопоставление рисков и сферы ответственности каждой стороны в проекте;
? государство несет ответственность за системные риски, частный бизнес – за рыночные и проектные;
? соотношение рисков с объемами и видами финансовых вложений в проект.
Распределение рисков представлено в рисунке ниже.
Риски, которые несет государство Совместное несение рисков Риски, которые несет частный бизнес
• Все административно-политические риски
• Риски правового обеспечения
• Риск отсутствия межведомственной координации
• Риск ненадлежащего выполнения условий соглашения со стороны государства
• Риск неразграниченности полномочий между уровнями власти
• Риск государственного регулирования • Риски, возникающие в связи с протестами населения, между-народных и общественных организаций
• Инфляционный риск
• Риск изменения валютного курса
• Коммерческий риск
• Риск ограниченности возможностей выхода из проекта и возврата осуществленных ин-вестиций
• Риск избыточного контроля
• Форс-мажорные обстоятельства ? Все проектно-строительные риски, кроме рисков, возникающих в связи с протестами населения, между¬народных и общественных организаций
? Риск возрастания сметной стоимости проекта
? Риск рефинансирования
? Риск изменения процентной ставки кредита
? Риск повышения эксплуатационных затрат
? Риск установления неоптимальных тарифов (в случае нерегулируемого тарифообразования)
Рис.1 – Распределение рисков
Таким образом, ГЧП предоставляет государственному и частному секторам уникальную возможность распределить риски при реализации совместного проекта, обеспечивая взаимную дополнительную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды и преимущества от проекта для обеих сторон.
1.2 Формы и источники финансирования проектов государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство подразумевает, что финансирование осуществляется обеими сторонами контракта. Существует множество различных форм по финансированию государственно-частного партнерства, основным является проектное финансирование.
Основные свойства проектного финансирования:
? создание специальной проектной компании для реализации проекта (обычно, деятельность созданной компании представляет собой привлечение средств в виде займов);
? привлечение кредитов на долгий срок;
? распределение рисков между сторонами проекта, как это упоминалось ранее;
? главный ресурс по возврату средств – денежный поток, формируемый самим проектом;
? заимствованные средства обычно доходят до 90% цены всего проекта.
Одной из важнейших задач для успешной реализации проекта является поиск финансирования. Как правило, ГЧП-проекты требуют значительного вложения средств. В связи с этим проектной компании (специально-созданная компания для сопровождения проекта) необходимо мобилизовывать все возможные средства из доступных источников.
Поскольку ГЧП-проекты имеют социально-значимую направленность, государство стремиться снизить риски предпринимателей. Для достижения такого результата разработан комплекс мер:
? Прямой государственной поддержки: субсидирование капитальных затрат; фиксированные платежи за доступность; предоставление реальных активов; гарантии государства: минимального уровня доходности, доходности на акционерный капитал, гарантии по облигационным займам и др.
? Косвенной государственной поддержки: ограничение конкуренции; запрет изменений в законодательстве; налоговые льготы.
Что касается источников финансирования, существуют абсолютно разные, но некоторые из них являются основой, а другие используются только на конкретных этапах проекта[15].
Источники финансирования принято разделять на внешние и внутренние.
В Российской Федерации структура источников финансирования выглядит так:
1. Внутренние источники: полученная прибыль, а также формируемые из нее фонды; страховые возмещения; амортизационные отчисления; земельные участки.
2. Состав и величина привлеченных средств может быть зависима от направления проекта, объема будущей работы, затрат.
Доля средств входит в состав собственного капитала компании проекта. Например, акционерный капитал, субсидии государства, средства учредителей, или средства, которые выделяются в рамках Федеральных целевых программ.
Другие же источники финансирования выступают как заемные, такие как банковские, облигационные, государственные займы. Займы, предоставляемые небанковскими организациями, коммерческие кредиты, лизинг.
Основные формы участия коммерческих банков в проектах:
1. Долевое финансирование (акционер проектной компании);
2. Предоставление заемного финансирования (ссуда);
3. Андеррайтинг облигаций (проектных или инфраструктурных);
4. Произведение финансового консультирования;
5. Предоставление банковских гарантий.
Подводя итог, так как в рамках ГЧП реализуются инфраструктурные проекты, объёмы требуемого финансирования, как правило, достигают значительных размеров. Помимо внутренних источников проекта, главным из которых выступает получаемая прибыль, требуются дополнительные источники привлечения капитала – долевого, долгового и иного финансирования.
На различных этапах могут преобладать определенные виды источников. Так на начальном этапе – строительство, необходимо привлечь крупных инвесторов и кредиторов. Основной формой привлечения ресурсов выступает кредитование. В случае привлечения заемного капитала важную роль играют государственные гарантии, являющиеся качественным обеспечением для получения ссуд. Основными кредиторами проектов в РФ являются коммерческие банки и Внешэкономбанк. К сожалению, не все возможные источники доступны либо полностью используются российскими компаниями в силу неразвитости в РФ, либо закрытости.
В дальнейшем в ходе реализации проекта, как правило, уже не требуется привлечения средств и проект может существовать за счёт внутренних источников.
Важное место в процессе финансирования занимает государство: оно и предоставляет средства для осуществления проекта, и осуществляет косвенную поддержку проекта, и предоставляет возможности привлечь большее количество дополнительных источников через систему гарантий.
Для успешного осуществления ГЧП-проектов необходимо тщательно выбирать источники финансирования, проводя подробный финансовый анализ как компании, предоставляющей средства, так и собственных возможностей отвечать по своим обязательствам, а также эффективно сочетать различные виды и направления финансирования на каждом этапе реализации.
1.3 Зарубежный опыт участия кредитных организаций в реализации проектов государственно-частного партнерства
В последние годы во всем мире происходят значительные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, портах, и др. Правительства передают во временное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей не могут быть приватизированы ввиду их стратегической, экономической и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать простое и расширенное воспроизводство этих отраслей. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике используется концепция государственно-частного партнерства.
Для обеспечения эффективной реализации проектов ГЧП постсоветским государствам следует обратить внимание на обеспечение ряда общеобязательных условий:
1. создание единой системы управления проектами ГЧП, включающей нормативно-правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду;
2. разработка механизмов финансирования для различных вариантов взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставления государственных гарантий, а также налоговых льгот частным инвесторам, участвующим в реализации важнейших проектов;
3. обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития рыночной среды;
4. серьезная борьба с проявлениями коррупции в органах власти;
5. перенимание государственными структурами опыта и знаний для подготовки специалистов в госструктурах для работы в области ГЧП;
6. надлежащее документальное оформление государственной собственности на объекты, передаваемые в управления частному капиталу;
7. продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта ГЧП.
В зарубежном опыте в наибольшей степени формой государственно-частного партнерства выступает концессия. Концессия – это система отношений государства (концедента) с частным юридическим либо физическим лицом (концессионером), которые возникают по причине предоставления концедентом концессионеру возможность использования государственную собственность на договорной основе, за определенную плату и с возвратом. Кроме того, с правами на исполнение форм деятельности, которые представляют собой исключительно монополию государства[10].
Концессии – это в особенности развитый, комплексный и перспективный тип партнерства. Для начала, стоит отметить, что у них присутствует долгосрочный характер, что способствует каждой из сторон исполнять стратегическое планирование своей деятельности. У стороны частного лица преобладание свободы в принятии решений. Что касается государства, у него всегда присутствует необходимое количество рычагов, чтобы при необходимости оказать влияние на концессионера, при нарушении им условий договора либо для защиты общественных интересов[1]. Из этого следует, что концедент передает концессионеру исключительно права на пользование и владение, а возможность распоряжения оставляет себе.
За рубежом применение государственно-частного партнерства в наиболее частом использовании – это проекты по здравоохранению, далее идет образование, и завершает тройку лидеров автодороги. Между уровнем развития страны и областью, которая избирается куда инвестировать при помощи государственно-частного партнерства существует так называемая корреляция[13]. В странах с высоким уровнем социально-экономического развития, приоритет будет отдаваться здравоохранению и образованию. В развивающихся же странах либо с переходной экономикой предпочтение будет на стороне таких проектов как, строительство либо реконструкция портов, железных дорог, аэропортов, мостов, тоннелей и др.
Такое распределение объясняется, прежде всего, заинтересованностью стран в развитии данных отраслей, так как с помощью государственно-частного партнерства, как говорилось ранее, можно привлечь инвестиции со стороны частного лица и снизить затраты государства.
Изучение опыта как экономически развитых, так и развивающихся стран является полезным для разработки и обоснования собственной державной стратегии применения государственно-частного партнерства. При этом следует указать, что не существует идеального варианта такого партнерства. В каждой стране оно имеет свои отличительные черты: наиболее приемлемые для нее типы взаимодействия государства и бизнеса, отраслевую "привязанность", механизмы реализации, правовую и институциональную среду.
2 Участие финансовых институтов при реализации проектов государственно-частного партнерства
2.1 Финансовые институты развития: виды, формы
Первичным источником финансирования ГЧП является частный капитал. Собственно, это естественно вытекает из сути самого явления -объединение административного или иного нематериального или материального ресурса государства или региональных муниципальных органов с финансовыми возможностями и предпринимательской инициативой частного капитала.
Однако следует иметь в виду, что соответственные финансовые возможности российского частного капитала позволяют в лучшем случае реализовать проекты малого или изредка среднего уровня и в основном лишь в социально-инфраструктурной сфере. Для реализации же крупных проектов в области энергетики, инновационной и наукоемкой промышленности, высокотехнологичном здравоохранении, связи, жилищном строительстве и т.п. средств частного бизнеса явно недостаточно.
Для финансовой поддержки реализации подобных средних и тем более крупных проектов требуются весьма значительные средства. Последние, как правило, могут быть предоставлены лишь крупными банковскими структурами или самим государством на возмездной (чаще всего на кредитной-процентной) или безвозмездной (кредитной-беспроцентной) основе. В этом случае банки или государство в лице его агентов -финансовых институтов выступают не только финансовыми источниками, но и организующими, а порой управляющими и контролирующими проект ГЧП органами.
Большое распространение финансовых институтов в мировой экономике на современном этапе определяет множество их функций и организации. На сегодняшний день большинство финансовых институтов по организационно-правовой форме это банки. В мировой практике к виду банков развития обычно относят инвестиционные финансовые институты, деятельность которых – это долгосрочное кредитование, в первую очередь для государства областей сфер хозяйства и промышленности.
В индустриальных странах, где денежный поток развит, действия государственных финансовых институтов первоначально были направлены на создание условий, которые обеспечивают возможности доступа в равной степени к коммерческим кредитам с позиции экономических субъектов различных уровней. В данном русле их главная задача состояла в предоставлении дополнительных гарантий по коммерческим кредитам с особо высокой степенью риска и субсидий заемщикам с ограниченной платежеспособностью (малый и средний бизнес). Вместе с тем, место особого назначения в участии финансовых институтов в подобных странах занимало осуществление социально значимых проектов, а именно на основе устройства государственно-частного партнерства.
Стоит отметить, что для экономики развитых стран характерна сложная и разного рода структура институтов, которые, в свою очередь, осуществляют мобилизацию инвестиционных ресурсом, приводящим к вложению в предпринимательскую деятельность[19]. Данные институты выступают финансовыми посредниками, аккумулируют конкретные сбережения фирм значительного размера массы инвестиционного капитала, размещающегося внутри потребителей инвестиций.
Финансовые институты включают:
? коммерческие банки (универсальные и специализированные);
? небанковские кредитно-финансовые институты (финансовые компании, пенсионные фонды, кредитные союзы и товарищества, страховые компании);
? инвестиционные институты (фондовые биржи, инвестиционные компании, финансовые брокеры, инвестиционные фонды, инвестиционные консультанты).
Единый параметр для всех групп институциональных инвесторов представляет собой аккумулирование ими временно свободных денежных средств (государства, населения, фирм) с дальнейшим вложением в экономику.
Широкое распространение финансовых институтов развития в современной мировой экономике обусловливает разнообразие их организации и функций. В мировой практике к категории банков развития принято относить инвестиционные финансовые институты, занимающиеся долгосрочным кредитованием приоритетных для государства отраслей промышленности и сфер хозяйства в основном на льготных условиях. В отличие от коммерческих банков эти институты обычно не принимают депозиты от вкладчиков, не осуществляют расчетных и платежных операций и, как правило, почти не предоставляют краткосрочных ссуд. Это обусловлено тем, что для финансовых институтов развития задача получения прибыли не является приоритетной. Большинство из нынешних крупнейших финансовых институтов развития являются государственными и получают часть финансирования за счет средств владельца - государства.
2.2 Роль и место кредитных организаций в государственно-частном партнерстве
В настоящее время в России государственно-частное партнерство становится все более предпочтительным способом с точки зрения государства по реализации социально значимых инфраструктурных проектов. Проекты ГЧП обеспечивают своим участникам со стороны бизнеса не только гарантированное получение прибыли, но и повышение рейтинга, так как свидетельствует об их надежности и добросовестности как партнеров. Тем не менее оптимальной структуры финансирования инфраструктурных проектов ГЧП в современной российской практике не существует. Основная часть таких проектов является капиталоемкой что приводит к возникновению множества различных источников их финансирования.
Исходя из специфики отдельного проекта ГЧП между сторонами, государством и коммерческой структурой, устанавливаются финансовые обязательства и риски при заключении соглашения. Источниками финансирования могут выступать как средства бюджетов определенного уровня, так и средства частных компаний, заемное финансирование (в т.ч. под гарантии государства), а также сочетание различных источников. Ключевым моментом на данном этапе проекта ГЧП является выбор механизма финансирования, обеспечивающего максимальную эффективность. При правильном структурировании финансирования, проекты ГЧП могут показать максимальную эффективность по сравнению с традиционными методами, например, такие как государственный заказ. Однако, затраты при реализации проектов ГЧП могут быть выше, чем при размещении государственного заказа, поскольку стоимость финансирования в рамках ГЧП превышает процентные ставки по государственным займам.
От особенностей и выбранной структуры финансирования проекта зависит выбор платежных механизмов (прямой сбор платы инвестором, минимальный гарантированный доход, плата за доступность - плата концедента), а также механизмы государственной поддержки. Принимая во внимание существенное падение цен на энергоносители на глобальном рынке и введение внешнеэкономических санкций, последовавшая за этим девальвация рубля оказала дополнительное бремя на рост российской экономики.
Для того чтобы раскрыть потенциал ГЧП в России в достаточной мере, необходимо построить не только слаженный механизм взаимодействия участников проекта при условии достижения высокой финансовой и социальной эффективности, но и увеличить роль коммерческих банков в привлечении дополнительных источников финансирования и разработки самого механизма финансирования.
В государственно-частном партнерстве есть определенная взаимосвязь между государством, частным бизнесом и кредитными организациями[4].
Можно выделить четыре основных вида участия кредитных организаций в проектах государственно-частного партнерства:
1. Как кредитор. В пределах этого типа участия кредитная организация предоставляет заемные средства компании, которая была специально создана, под гарантию государственной структуры. Данный вид позволяет снизить нагрузку на государственный бюджет, и уменьшить кредитный риск банка, который выдает кредит под государственные гарантии.
2. Как акционер. Если компания купит акции проекта, то предоставит для реализации государственно-частного партнерства дополнительный капитал. У кредитных организаций присутствует заинтересованность в инвестиционных проектах государственно-частного партнерства, так как они содержат низкие риски из-за повышенного контроля государства, а также данные проекты социально значимы, что может в дальнейшем благоприятно повлиять на репутацию кредитной организации.
3. Как андеррайтер. Эффективный инструмент для привлечения дополнительных инвестиций – это размещение инфраструктурных облигаций с помощью проектной компании.
4. Как представитель частного бизнеса. Если разрабатывается социально-значимый и прибыльный проект, то в качестве частного партнера может быть кредитная организация.
5. Как консультант. В этом варианте не рассматривается именно финансирование проекта, исходя из этого данный тип следует считать только как вспомогательное.
В проектах государственно-частного партнерства кредитные организации занимают одну из важных ролей[7]. Наиболее благоприятным привлечением организаций – это комплексное участие кредитных организации в реализации государственно-частного партнерства, в процессе финансирования и андеррайтинга облигаций, но в России основная форма привлечения кредитных организаций – это долговое финансирование в рамках концессионного соглашения.
