1. Теоретические аспекты анализа процесса разработки государственного решения
1.1. Сущность государственного решения
Научное изучение интересующего нас явления предполагает определение его понятия. В данном случае речь идет об особом типе управленческих решений, составляющих функцию государственной власти. Государственное решение - это выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей.
Следует различать политические и административные решения. Первые - концентрированное выражение политического руководства. Они подчинены осуществлению общих интересов и общих целей социальных групп, либо данного сообщества. Даже если политические решения принимаются на региональном уровне или в рамках какого-то местного сообщества, они затрагивают интересы государственного союза людей, функционирование государственной власти. Административные решения представляют собой акты управленческих действий, регулирующих функционирование отдельных видов производственно-хозяйственной, социальной и культурной жизни людей и текущей практической деятельности отдельных организаций. Административные решения - функция органов исполнительной власти и управления.
Политические решения, в отличие от административных, всегда прямо или косвенно адресованы определенным общественным группам людей, служат средством регулирования отношений между ними, являются способом выражения и реализации социальных интересов и целей. Они- результат деятельности субъектов политической власти и политического руководства. В соответствии с принципом приоритетности политики в государственном управлении политические решения имеют доминирующее значение по отношению к административно-управленческим.
Государственное решение характеризуется прежде всего субъектом, принимающим решение - руководящий орган государственной власти - коллегиальный или индивидуальный - лидер; субъектом-исполнителем решения - аппараты государственной службы; объектом, которому адресовано решение - нижестоящие органы управления, социальные группы, занятые в различных сферах жизнедеятельности общества, политические и общественные объединения.
Другие характеристики государственного решения:
- авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность и обоснованность;
- диапазон решения, что характеризует политическое пространство, в рамках которого оно действует, и объем задач,
охватываемый данным решением; политические решения, как правило, многоцелевые;
- информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия, в том числе научная;
- технология и стиль принятия решения - совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и восприятия информации, необходимой для решения, порядок и характер обсуждения альтернативных вариантов проектов и определения приоритетных из них;
подходы при формулировании целей и при выборе средств для их осуществления;
- типы принятия решений - демократический или авторитарный;
- практическая значимость решения.
1.2. Виды и формы принятия государственных решений
Если рассматривать принятие государственных решений в соответствии с целями, на которые ориентированы государственные органы и функциями, которые они реально выполняют, можно говорить о существовании трех уровней и трех типов решений: политического, макроэкономического и административного.
Политический уровень характеризуется ориентацией государства как субъекта принятия государственных решений на «механизмы властной легитимации, идейной или персональной лояльности граждан к выдвигаемым целям или лидерам». Политические решения принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими вспомогательное значение.
Задача управленческих структур заключается в установлении некоего консенсуса, снижении противоречий между государством и обществом. Таким образом, политический уровень принятия государственных решений формирует некий вектор, направление деятельности государства вместе с его обоснованием легального использования власти.
Принятие политических решений - центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Коротко говоря, принятие решений - это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами. Политическое решение - это и способ реализации интересов каких-либо участников политических событий.8
На макроэкономическом уровне органы государственного управления действуют путем регулирования конкретного поведения граждан, применяя методы контроля и стимуляции. Здесь главным действующим субъектом становятся исполнительные органы государственной власти, в частности, правительство, основной функцией которого является исполнительно-распорядительная. При этом действующее законодательство играет роль основного регулятора постановки и реализации общественных целей.
Административный уровень, обеспечивает деятельность двух предыдущих уровней принятия государственных решений, поскольку задачей данного уровня является осуществление и поддержание регулярных контактов государства и его граждан, а также осуществление функционирования всей системы государственных органов как единого целого. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов.
Одну из первых попыток выделить основные типы собственно политических решений можно найти в работе Р. Макридиса «Изучение сравнительного правительства», вышедшей в свет в середине 50-х годов XX в. Он выделял три типа политических решений. Первый был назван им фундаментальным, - этот вид решений затрагивает всю схгму принятия решений в обществе и непосредственно само лицо, принимающее решение. По сути, речь идет о таких решениях, которые кардинальным образом меняют существующую политическую систему. Р.Макридис говорит о двух способах принятия данных решений - легитимном (в виде конституционных реформ) и нелегитимном (в виде революций). Второй тип политических решений - решения законодательные. Они затрагивают статус и права многих членов общества и устанавливают новые процедуры принятия решений в обществе. К ним относятся законы и подзаконные акты, принимаемые органами законодательной власти. Третий тип решений - решения, касающиеся отдельных, индивидуальных случаев, которые Макридис называет административными или судебными. Фактически они представляют собой технику применения решений второго типа к конкретным ситуациям.
Одна из интересных типологизации политических решений с точки зрения этих взаимодействий была разработана польским политологом Тадеушем Клементевичем. Он подразделяет решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения. Типы решений представлены в таблице 1.1.
Таблица 1.1. - Типология политических решений по Т. Климентовичу
Субъекты Уровень интеграции интересов
Центральный Местный
Граждане
Представители
(представительская
форма) Постановления, решения парламента Местные планы социально-экономического развития
Представители (непр едставитель ская форма) Решения высших органов политических партий, профсоюзов Проблемные решения местных органов политических партий
Также можно выделить типы решений по другим основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Таким образом, государственные решения можно классифицировать следующим образом.
1. По субъектам принятия (ЛПР - лицу, принимающему решение):
• общенародные (выборы, референдум);
• законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти;
2. По количественной характеристике ЛПР:
• единоличные,
• коллегиальные.
3. По целям и времени действия:
• стратегические (долгосрочные);
• тактические (среднесрочные);
• оперативные (краткосрочные).
4. По масштабу действия:
• общегосударственные;
• локальные (в пределах административно¬территориальной единицы);
• внутриведомственные; межведомственные.
5. По нормативной природе —
• общие (нормативные);
• частные (ненормативные).
6. По юридической силе:
• высшие (конституционные),
• законодательные;
• подзаконные.
7. По видам государственного управления:
• гражданские,
• военные.
8. По формам правовых актов:
• законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации);
• указы (царские, президентские);
• постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры);
• распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти);
• приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда);
• санкции (следственных, прокурорских органов);
• декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные договоры и соглашения.
9. По порядку принятия:
• способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.);
• вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).
10. По методам разработки:
• типичные (аналогичные);
• нетипичные (оригинальные).
11. По содержанию:
• политические;
• административные;
• экономические;
• организационные;
• технологические и др.
12. По форме изложения:
• письменные;
• устные.
13. По механизму действия:
• прямого (непосредственного) действия;
• рамочные (отсылочного характера).
14. По значимости для исполнения:
• обязательные;
• рекомендательные.
15.По характеру воздействия:
• стимулирующие;
• протекционистские;
• мотивационные;
• ограничительные;
• запретительные и др.
16.По степени публичности (открытости):
• общего пользования;
• служебного пользования;
• секретные,
• совершенно секретные.
17.По степени юридической значимости:
• письменные (нормативные и ненормативные правовые акты);
• устные (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).
Итак, важнейшими типами государственных решений являются политические, макроэкономически и административные решения. По различию центров принятия решений важно разделение на всенародные референдумы, федеральные, региональные и местные решения. Также классификация решений проводится по ряду других оснований.
2. Анализ решения о реформировании органов внутренних дел РФ
2.1. Предпосылки реформы МВД России
Реформирование МВД России следует рассматривать в контексте проводимой административной реформы 2003 года. Ею были определены построение, актуальные вопросы функционирования органов исполнительной власти, задано направление их дальнейшего преобразования. Хотя отдельные, в том числе значительные, изменения происходят постоянно, реформой можно считать такие изменения, которые приводят к существенным преобразованиям характеристик реформируемого объекта и соответствующих социальных отношений. В данном случае реформа заключалась в планомерной реализации задач сокращения государственных функций, структур и кадров, повышения эффективности деятельности государственных органов, понимаемой как упрощение (минимизация) взаимоотношений государственных органов и граждан.
Административная реформа... может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
Организационной и правовой основой проводимой административной реформы стал Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", которым федеральные органы исполнительной власти были разделены (в зависимости от выполняемых функций) на 3 вида - министерства (основная задача - выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере), федеральные службы (основная задача - правоприменение, осуществление контрольных полномочий в соответствующей сфере) и федеральные агентства, а также установлен перечень данных органов.
В конце 2009 года очередь дошла до реформирования милиции - после ряда резонансных происшествий с участием сотрудников милиции сформировалось общее понимание необходимости кардинальных перемен данной структуры.
Столь длительное откладывание реформирования органов внутренних дел (ОВД), как представляется, связано с тем, что реорганизация должна была одномоментно затронуть единую структуру с более чем 1 млн. работающих, для чего не было ни организационных, ни программных, ни финансовых ресурсов. При этом началу реформирования способствовало наличие опыта реальной реорганизации Министерства обороны и Вооруженных Сил РФ в 2008 - 2009 годах, в ходе которой были также произведены значительные сокращения личного состава и структурные изменения.
Причины реформирования органов внутренних дел были изложены в Указе Президента РФ от 24.12.2009 N 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" - в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти... существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации.
В ходе реформы МВД России было заявлено проведение следующих мероприятий:
1. Сокращение численности сотрудников ОВД на 20%.
2. Переименование милиции в полицию (такое возвращение к традиционному наименованию данной службы является также и общемировой практикой).
3. Централизация всей системы полиции, перевод ее на финансирование из федерального бюджета (все сотрудники полиции являются федеральными государственными служащими).
4. Некоторое сокращение задач (передача из ведения ОВД медицинских вытрезвителей, проведения технического осмотра автотранспорта, административного выдворения иностранных граждан за пределы территории РФ) и структурные изменения (в центральном аппарате МВД России по основным направлениям деятельности полиции вместо департаментов созданы главные управления и управления, изменен перечень данных структурных подразделений).
5. Повышение денежного довольствия сотрудников полиции (в 2 - 2,5 раза).
6. Формирование полиции из числа сотрудников милиции по результатам проведения их внеочередной аттестации.
7. Принятие нового Федерального закона "О полиции", регулирующего деятельность полиции.
Практика проведения российских реформ в иных сферах, предлагаемые изменения в организации деятельности органов внутренних дел (особенно в сравнении с такими успешно проведенными реформами полиции, как, например, в Грузии) показывают, что реализация данных мер не будет означать окончания реформы (достижения ожидаемых результатов). Нынешние мероприятия можно считать лишь подготовкой к реформе либо ее предварительным (подготовительным) этапом.
Отсутствует решительность в проведении реформирования (цели и намерения которого сами по себе надлежащим образом не сформулированы и не взаимоувязаны) - властные структуры действуют, преимущественно реагируя на возмущение населения и пытаясь снизить значительные финансовые издержки по поддержанию функционирования системы МВД, а в самом российском обществе не сформированы "группы давления", способные оказывать позитивное влияние на данный процесс.
Социальная эффективность государства заключается в эффективности выполняемых им функций (понимаемых как стоящие перед ним задачи, а не функции государственных органов, представленные в виде набора конкретных полномочий).
Основным в реформе ОВД должно являться достижение приемлемого для общества качества (в конкретных ситуациях - и самой возможности) исполнения государством правоохранительной и, в частности, "полицейской" функции. При этом необходимые изменения порядка осуществления полицейской деятельности должны быть не только провозглашены, но и реально выполняться.
В настоящее время отсутствует определенность того, что в результате реализации планируемых мероприятий произойдут какие-либо существенные изменения, подтверждающие, что устранены (будут устранены) обстоятельства, явившиеся причинами реформирования.
Из предложенных мер наиболее важным является положение о сокращении численности сотрудников ОВД: поскольку объем задач полиции и порядок их реализации принципиально не изменены, а запас прочности существующей системы не безграничен, такое сокращение личного состава приведет к еще большей деградации органов внутренних дел (в смысле возможности выполнениями ими своих задач), что потребует проведения реального реформирования в сфере правоохранительной деятельности.
Минимальным для начала реальной реформы (а также в качестве ее элемента) стало бы обеспечение в системе МВД России контроля и ответственности. За серьезные нарушения по службе, дискредитирующие органы внутренних дел (коррупционные проявления, действия должностных лиц, причинившие существенный материальный ущерб либо явно противоречащие интересам службы), должно следовать как минимум отстранение от должности и увольнение со службы - в каждом случае и в отношении каждого сотрудника, без каких-либо исключений. В обязательном порядке подобный подход должен распространяться не только на систему МВД, но и на другие властные структуры и общество в целом. Реформу необходимо начинать с борьбы с коррупцией и иными нарушениями (хотя бы) в отношении будущих действий и (для начала) на нижнем уровне - районов, субъектов РФ. Гарантами такой политики могли бы стать создаваемые общественные советы при ОВД (соответствующим образом сформированные).
