1 ГЛАВА ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Порядок формирования Государственной Думы ФС РФ
Согласно ст .95, 96 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах . Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.
В соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 года №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации » выборы депутатов Госдумы проводятся на основе смешанной избирательной системы , предусматривающей, что половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам (один депутат – один округ), другая половина – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.
Для проведения выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва по одномандатным избирательным округам на территории Российской Федерации образовано 225 одномандатных избирательных округов :
в 32 субъектах РФ образовано по одному одномандатному округу,
в 26 субъектах – по два одномандатных избирательных округа ,
в 6 субъектах – по три избирательных округа ,
в 10 субъектах – по четыре избирательных округа ,
в 3 субъектах – по пять избирательных округов ,
в 2 субъектах – по шесть избирательных округов ,
в 2 субъектах – по семь избирательных округов ,
в 2 субъектах – по восемь избирательных округов .
Граждане Российской Федерации могли выдвинуться кандидатами в депутаты Государственной Думы седьмого созыва как непосредственно (путем самовыдвижения), так и быть выдвинутыми политическими партиями. Федеральным законом впервые предусмотрено право голосования граждан , зарегистрированных по месту пребывания на срок более 3 месяцев.
Существенно расширен перечень случаев , при которых политическим партиям для регистрации федерального списка кандидатов не требуется собирать подписи избирателей. В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от сбора подписей освобождены :
- политические партии, представленные в Государственной Думе или получившие не менее 3 процентов голосов избирателей на предыдущих выборах;
- партии, представленные хотя бы в одном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, действующем на день начала избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы .
Отличительной особенностью прошедшей кампании стал значительный рост числа политических партий, в том числе принявших участие в выборах депутатов Государственной Думы. По состоянию на 17 июня 2016 г. право принимать участие в выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва имели 74 политические партии, зарегистрированные Министерством юстиции РФ в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях ».
Возрастной состав депутатов варьируется в основном от 40 до 60+, что говорит об устаревании кадрового состава организации и отсутствия возможностей для молодых управленцев . Старение депутатского корпуса ведет к отсутствию свежих, амбициозных идей развития .
После создания партии «Единая Россия» и выборов в Государственную Думу 2007 года в стране фактически сложилась партийная система с доминирующей партией, при которой только одна партия (а именно «Единая Россия») обладает реальной политической властью. Она имеет большинство как в федеральном парламенте, так и в представительных органах власти регионального и местного уровня. В Государственной Думе партия имеет 341 место из 450, что составляет примерно 76 процентов.
В таблице 1 представлены итоги голосования и его результаты в 2016 году. Анализ таблицы позволяет говорить о том, что большинство партий не смогли пройти процентный барьер и получить места в парламенте.
Таким образом, «Единая Россия» имеет и парламентское большинство (больше 1/2 мест в парламенте), и конституционное (больше 2/3 мест, то есть более 300 мандатов). Это дает ей возможность принимать федеральные законы, федеральные конституционные законы и некоторые поправки в Конституцию без поддержки других фракций и партий. Помимо этого, партия, обладающая 2/3 голосов, теоретически может преодолевать вето президента или несогласие Совета Федерации с тем или иным законом, принятым Государственной Думой.
Таблица 1.
Количественный анализ результата выборов в Государственную Думу
VII созыва
Партии Количество полученных мест по мажоритарной системе Количество полученных мест по пропорциональной системе Общий процент полученных мест
«Единая Россия» 203 140 76,22 %
КПРФ 7 35 9,33 %
ЛДПР 5 34 8,67 %
«Справедливая Россия» 7 16 5,11 %
«Коммунисты России» 0 0 0 %
«Яблоко» 0 0 0 %
«Партия пенсионеров» - 0 0 %
«Родина» 1 0 0,22 %
«Партия Роста» 0 0 0 %
«Зелёные» 0 0 0 %
«ПАРНАС» 0 0 0 %
«Патриоты России» 0 0 0 %
«Гражданская платформа» 1 0 0,22 %
«Гражданская сила» 0 0 0 %
Эту ситуацию можно исправить, если ограничить максимальный процент полученных мандатов по пропорциональной системе. Например, можно законодательно установить, что партия не может получить более 28 процентов голосов (63 мандата) в голосовании по партийным спискам (цифра взята для удобства вычисления). Если партия получает больше 28 процентов, то ее голоса распределяются между другими партиями, прошедшими процентный барьер. Таким образом, одна партия не сможет получить абсолютное большинство голосов, а другие партии смогут получить достаточное количество голосов, чтобы составлять реальную конкуренцию друг другу. Это предложение не является ущемлением прав политической партии и сущности многопартийности. Если партия действительно имеет большую поддержку народа, то она может получить дополнительные голоса и места в парламенте по мажоритарной системе.
В связи с этим предлагается внести изменения в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ, а именно: в статью 89 добавить пункт 3.1. следующего содержания:
«Если доля полученных по результатам выборов депутатских мандатов одного федерального списка кандидатов превышает 28 процентов от общего числа депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу, то все депутатские мандаты, превышающие указанный уровень, должны быть разделены пропорционально между другими федеральными списками кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов».
Кроме того, в функционировании института российской многопартийности есть множество других проблем, нуждающихся в решении. Например, некоторые российские правоведы считают, что все партии в России можно поделить на 3 группы. В первую группу входит только партия «Единая Россия». Она играет самую важную роль в парламенте, так как занимает наибольшее количество мест. Во вторую группу входят партии, так же входящие в парламент, но не имеющие большого количества парламентских мест (ЛДПР, КПРФ, Справедливая Россия и другие). За этой группой партий остается функция имитации конкуренции, оппозиции, политической альтернативы. В третью группу входят партии, которые не могут завоевать голоса избирателей и попасть в парламент. Функционал этой группы остается под большим вопросом. Как реальные игроки, способные оказать влияние на исход предвыборной гонки, эти партии несостоятельны (по крайней мере на данный момент). Такую же точку зрения разделяют многие российские ученые.
В целом, одной из проблем российской многопартийности является необходимость развития политической конкуренции. Это замечают не только обычные граждане, юристы и правоведы, но и политическая элита и ее представители. Например, об этом говорил председатель Конституционного суда России В.Д. Зорькин в своей статье «Буква и дух Конституции»: «Общность взглядов, целей, ценностей и интересов в политической жизни приводит к образованию различных политических объединений, которые со временем оформляются в политические партии. Этот процесс должен протекать таким образом, чтобы в итоге государственная власть не оказалась бы фактически монополизирована какой-либо одной партией, группой, организацией и стоящими за ними силами. При этом надо понимать, что само по себе наличие нескольких или даже многих партий еще не гарантирует устойчивой правовой демократии. Требуются достаточная стабильность плюралистической системы, консолидация социальных сил и движений на основе конституционно-правовых ценностей, предотвращение резких кренов в сторону правого и левого радикализма».
Таким образом, объективно требуется внесение изменений в порядок формирования Государственной Думы ФС РФ для того, что данный орган оправдывал статус представительного, и действительно представлял интересы различных категорий населения благодаря участию разного спектра политических партий в его работе.
1.2 Структура и полномочия Государственной Думы ФС РФ
В структуру Государственной Думы входит Председатель Государственной Думы, Совет Государственной Думы, Первые заместители Председателя Государственной Думы, Заместители Председателя Государственной Думы, Фракция «ЕДИНАЯ РОССИЯ», Фракция КПРФ , Фракция ЛДПР, Фракция «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», Комитеты и комиссии Государственной Думы.
Аппарат, как часть структуры Государственной Думы ФС РФ включает в себя : Руководство Аппарата, Секретариаты Руководства, Секретариат Руководителя Аппарата, Аппараты фракций в Государственной Думе , Аппараты комитетов Государственной Думы, Управления Аппарата Государственной Думы . Руководит Аппаратом Государственной Думы Т.Г.Воронова
В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума ФС РФ образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. По Регламенту Государственной Думы ФС РФ комитеты формируются на основе принципа пропорционального представительства фракций. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Комиссии Государственной Думы ФС РФ образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы ФС РФ данного созыва
В состав Государственной Думы седьмого созыва входит 446 депутатов. Необходимо отметить , что число депутатов шестого созыва составляло 531, т.е. самое большое количество депутатов присутствовало в шестом созыве, в седьмом созыве количество снизилось .
Вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы ФС РФ, закреплены в ст. 103 Конституции Российской Федерации и включают :
а) утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации;
а.1) утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
г.1) заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации;
д) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации;
е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
ж) объявление амнистии;
з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности.
Следует отметить, что пункты а.1), г.1) являются новеллами, и были внесены в перечень вопросов, отнесенных к ведению Государственной Думы ФС РФ в ходе внесения последних поправок в Конституцию РФ .
Тогда же как пункты д), е) и з) подверглись значительной смысловой переформулировке. В частности, утверждение кандидатур членов Счетной палаты теперь будет происходить только по представлению Президента РФ (пункт д), выдвижение обвинения стало возможным не только в отношении действующего, но и прекратившего полномочия Президента РФ, а пункт, закрепляющий полномочие по утверждению кандидатуры Уполномоченного по правам человека, теперь содержит также требования к его кандидатуре, ограничения и запреты, связанные с пребыванием в данной должности.
Более подробно перечень изменений представлен в таблице 2.
В комментарии к статье 103 Конституции РФ указано, что п. «а» ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Государственная Дума утверждает по представлению Президента РФ кандидатуру на назначение на должность Председателя Правительства РФ.
Таблица 2.
Сравнительная характеристика текста статьи 103 Конституции РФ до внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году и после их принятия
Утратившая силу редакция статьи 103
Конституции РФ Актуальная редакция статьи 103
Конституции РФ
2 1. К ведению Государственной Думы относятся: 2 1. К ведению Государственной Думы относятся:
3 а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; 3 а) утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации <*>;
4 а.1) утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации <*>;
4 б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; 5 б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
5 в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; 6 в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
6 г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; 7 г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
7 8 г.1) заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации <*>;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации <*>;
8 е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; 9 е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченным по правам человека может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Уполномоченному по правам человека в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации <*>;
9 ж) объявление амнистии; 11 ж) объявление амнистии;
10 з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. 12 з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности <*>.
Содержание названного полномочия может быть выявлено лишь при условии учета системного единства комментируемой нормы с положениями п. «а» ст. 83, ст. 111 и ч. 5 ст. 117 Конституции РФ, которые в своей совокупности образуют единый конституционно-правовой институт. При этом Конституция РФ имеет в виду, во-первых, именно утверждение Государственной Думой, т.е. ее явно выраженная воля на назначение главой государства того или иного лица Председателем Правительства РФ, а не согласование соответствующей кандидатуры с Государственной Думой, что нередко интерпретируется как не препятствующее участникам процесса согласования реализовать свои полномочия, поскольку-де процедура согласования соблюдена; во-вторых, такое утверждение предполагает возможность выбора Государственной Думой из числа представленных Президентом кандидатур .
Согласно Регламенту, в случае внесения в Государственную Думу Президентом предложения о кандидатуре Председателя Правительства Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. Кандидат на эту должность представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее .
Если Государственная Дума ФС РФ отклонит кандидатуру на должность Председателя Правительства, Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в том же порядке в течение недели со дня ее представления Президентом. В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства происходят в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом палаты для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Тем самым Государственная Дума истолковала соответствующие положение Конституции таким образом, что в случае отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Президент должен представить вторую кандидатуру и затем, возможно, третью.
Однако в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П Конституционный Суд РФ указал, что Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Независимо от числа представлявшихся кандидатов после третьего отклонения представленной кандидатуры Государственная Дума ФС РФ подлежит роспуску . Такое толкование, однако, представляется весьма уязвимым. Для него трудно найти опору во взаимосвязанных положениях ст. 103 и 111 Конституции РФ. Проблема не только в том, что оно прямо противоречит тексту комментируемой статьи, но и в том, что есть противоречие ее контексту, оцениваемому в общей системе Конституции и установленных ею «сдержек и противовесов» различных властей. Обращает на себя внимание тот факт, что при этом материальное конституционное право Государственной Думы ФС РФ, которому по Основному Закону коррелирует конституционная обязанность главы государства, безосновательно подменяется требованием лишь соблюдения последним установленной Конституцией РФ процедуры, что ведет к существенному искажению конституционной модели отношений между Государственной Думой ФС РФ и Президентом РФ, а также Правительством РФ, равно как и между Президентом РФ и Правительством РФ .
Особенно обсуждаемой в среде экспертов и специалистов в сфере конституционного законодательства является пункт а.1), дающий полномочие Государственной Думе РФ утверждать кандидатуры федеральных министров по представлению Председателя Правительства РФ.
По вопросам, отнесенным к ее ведению, Государственная Дума ФС РФ принимает постановления. Постановления Государственной Думы ФС РФ принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы ФС РФ, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ .
Также новеллой в перечне полномочий Государственной Думы ФС РФ, внесенной Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. №1-ФКЗ является право осуществлять парламентский контроль, в том числе, - направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентом Государственной Думы ФС РФ.
Существо деятельности Государственной Думы ФС РФ составляет рассмотрение законопроектов, внесенных субъектами законодательной инициативы, и принятие федеральных законов. Право законодательной инициативы согласно ст. 104 Конституции РФ, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, сенаторам Российской Федерации, депутатам Государственной Думы ФС РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения .
В деятельность Государственной Думы ФС РФ включены также следующие задачи: ведение конструктивного диалога фракций; ведение отчетов о ежегодном состоянии российского законодательства; обеспечение планомерности, системности работы , глубокого содержательного обсуждения законопроектов; принятие законов , способствующих укреплению демократических основ, повышению прозрачности и эффективности, установлению более высоких стандартов политической конкуренции .
2 ГЛАВА ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Место и роль Государственной Думы ФС РФ в федеральном законодательном процессе
Второй по значимости после представительной в деятельности Государственной Думы является законодательная функция. Ее успешная реализация означает фактическое закрепление воли народа в общеобязательных правилах и нормах поведения, обеспечиваемых силой государственного принуждения, т .е. законах.
Существует три типа законов, в процедуре принятия которых принимает непосредственное участие Государственная Дума ФС РФ:
? федеральные законы
? федеральные конституционные законы
? законы о поправке к Конституции РФ
Порядок принятия федеральных законов закреплен в ст. 105, 107 Конституции РФ и включает следующие этапы:
1. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.
2. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
3. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
4. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы ФС РФ с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы ФС РФ .
6. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
7. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
8. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.
9. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
10. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания
