1. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ И ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1.1 Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления
Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия – «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».
По мнению Ю.М. Козлова «правовой акт управления – основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти». Р.Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов.
Основные признаки акта:
1) наличие субъекта принятия правового акта управления;
2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти;
3) подзаконность правовых актов управления;
4) юридические последствия правового акта управления.
Актом государственной администрации можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия» [9, c. 249].
Такое разнообразие определений понятия правовых актов управления предопределяется тем, что сущность правовых актов управления можно рассматривать исходя из различных точек зрения:
– правовой акт управления – важная форма управленческой деятельности, наряду с такими формами, как осуществление юридически значимых действий, административный договор;
– правовой акт управления – управленческое решение, которое устанавливает обязательность выполнения конкретных действий государственным органом или должностным лицом;
– правовой акт управления – разновидность юридических документов, поскольку те предписания, которые в нем предусматриваются, имеют определенное документальное оформление;
– правовые акты управления – «предписания», поскольку юридическое содержание такого акта в большинстве случаев составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.
Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:
1) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
2) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
3) это юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
4) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;
5) содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
6) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;
7) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;
8) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;
9) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
10) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;
11) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненным ему работниками аппарата управления;
12) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте Правительства РФ, в Положении о подготовке проекта его постановлений и распоряжений);
13) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
14) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
Следует отличать правовые акты управления от других актов, в частности, от:
1) законодательных актов. Правовые акты управления подзаконны. Законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
2) судебных актов. Они являются юрисдикционными по своей сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т.п. дела и не имеют правотворческого назначения. Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебный акт – это правовая форма выражения правосудия, применяется к лицам, нарушившим права и законные интересы, органов и т.д. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами правомерных действий, в целях руководства сферами и отраслями управления;
3) служебных документов. Служебные документы не являются актами, но имеют юридическое значение (акты контрольных проверок, отчетов и т.д.) Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств, и т.д.;
4) неслужебных документов, имеющих юридическое значение, таких как удостоверяющих личности, уровень образования и т.д. Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами, и удостоверяют определенные факты;
5) актов прокурорского реагирования (протеста, постановления, представления, предостережения). Акты прокурорского реагирования являются формой реагирования прокурора на нарушение законности, они не содержат в себе норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления;
6) гражданско-правовых актов. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт – это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.
Юридическое значение правовых актов управления заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:
1) выступают в качестве юридических фактов, т.е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса – правового статуса государственного служащего);
2) будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний. Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);
3) могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);
4) могут выступать в качестве юридических документов – доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного либо иного другого дела);
5) могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);
6) являются правовыми средствами: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.
Таким образом, в самом общем виде правовой акт управления можно рассматривать как управленческое решение, принятое уполномоченным субъектом в сфере решения задач и осуществления функций исполнительной власти и государственного управления. По своей юридической природе всем правовым актам управления присущи общие признаками, которые предопределяются спецификой управленческой деятельности. В то же время они отличаются большим разнообразием по содержанию, юридической силе и юридическим последствиям, по наименованию и органам, их издавшим, и др. Каждый из этих актов занимает свое место в иерархической системе управленческих актов.
1.2 Функции правового акта управления
Признаки акта управления достаточно полно раскрывает его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления. Функция правового акта управления – это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и задач управления посредством издания правового акта. При издании правового акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от такого характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.
1) Функция обеспечения публичных интересов. Административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая правовые акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, государства и общества. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения правовых актов.
2) Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Правовой акт управления на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, правовой акт управления способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция правового акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность.
3) Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному принимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.
4) Исполнительная функция правового акта. Она заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.
5) Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь фактически идет об охранительной функции, поскольку современная теория правового акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого правового акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей властной юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан).
Таким образом, по своей правовой природе индивидуальные правовые акты - это решения компетентного административного органа по конкретным вопросам управленческой деятельности. Они служат формой внешнего выражения правоприменительной функции государственного управления и принимаются в целях реализации закона или подзаконного нормативного акта.
?
2. ВИДЫ И ДЕЙСТВИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Виды правовых актов управления
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. Рассмотрим некоторые из них.
Наиболее распространенным является деление правовых актов управления по юридическим свойствам на нормативные и индивидуальные.
Следует отметить, что согласно Приказу Минюста РФ от 4 мая 2007 г. №88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм[4]. Иных нормативно установленных дефиниций нормативного правового акта законодательство Российской Федерации не содержит.
Пленум Верховного Суда РФ, который ранее предлагал в своем Постановлении понятие нормативного правового акта, решил отказаться от формулирования дефиниции нормативного правового акта и указать судам лишь на его основные признаки. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений» [5].
Данные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений и т.д.
Полномочия исполнительных органов по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое и областное значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов РФ и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.
Нормативные правовые акты отличаются от индивидуальных тем, что:
1) содержат в себе нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения;
2) не имеют конкретного адресата, рассчитаны на неопределенный круг лиц;
3) срок их действия не определен, они действуют в течение длительного времени, до отмены или изменения.
Принципиальное отличие нормативного акта от индивидуального заключается в том, что первый по своей сути является правоустановительным, а второй – распорядительным.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Индивидуальные административные акты – это акты применения правовых норм. Их отличительными признаками является то, что они:
1) не содержат норм права;
2) имеют конкретный адресат;
3) рассчитаны, как правило, на конкретное применение. Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.
Примером нормативных правовых актов являются правила приема в вузы, а индивидуального акта – приказ о зачислении конкретного лица в вуз.
По наименованию правовые акты управления подразделяются на:
1) указы и распоряжения Президента РФ;
2) постановления и распоряжения РФ;
3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.
По форме выражения различают правовые акты:
1) устные. Данную форму акта имеют в редких, особых случаях, предусмотренных нормами права, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должностных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях);
2) письменные. В основном правовые акты управления имеют письменную форму. Письменный акт – это служебный документ, признаваемый правовым актом управления. Под письменной формой акта понимается, прежде всего, его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому вопросу, кем, когда принят акт, место его принятия. Иногда предусматриваются реквизиты, выражающие требования к его содержанию. Акты коллегиальных органов могут быть только письменными;
3) конклюдентные, т.е. отраженные в знаках, световых и звуковых сигналах, жестах.
По функциональной роли и значению акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) выделяют следующие акты управления:
1) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т.е. для информационного обеспечения управления;
2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;
3) определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);
4) посвященные реализации функции организации, т.е. формированию системы государственного управления;
5) элементы распорядительства, т.е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;
6) вводящие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов – государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);
7) имеющие координационный потенциал, т.е. выполняющие в первую очередь функцию координации – согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;
8) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т.е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемой стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;
