1. Контроль за деятельностью органов полиции: понятие, сущность и формы
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов полиции
К одной из самых неоднозначных категорий в правовой мысли и в юриспруденции в частности, можно и нужно отнести категорию законности. Проблему законности во все времена не упускали из поля своего зрения деятели отечественной юридической мысли. Вопросы решения и обоснования проблем о преимуществах общественных ценностей, о соотношении государства и права, о формах и принципах деятельности государства, руководства государством, как и соблюдение прав и свобод человека и гражданина тесно связаны с подходом к исследованию проблем законности. Вместе с тем, когда речь идет о деятельности органов полиции, то понятие «законность» как категория принимает двойное значение. С одной стороны полиция служит для обеспечения соблюдения законов в государстве, но в то же время деятельность полиции должна четко соответствовать требованиям законности.
Контроль и надзор представляют собой способы обеспечения законности органами полиции.
В научных трудах настоящего времени нет одинакового подхода к определению сущности контроля, как и нет определенного мнения об аспектах ее раскрывающих.
В. И. Лукьяненко отмечает, что контроль носит многофункциональный характер, и, естественно, в социологической и управленческой литературе выделяются различные его аспекты . Научные деятели относят контроль к функции управления, стадии управленческого цикла, считают его формой обратной связи, одним из способов обеспечения законности и дисциплины, а так же процессом, который может обеспечить достижение целей поставленных организацией. По мнению Н. Д. Шалякина и Н. Н. Иванова: «контроль является специфической формой получения наиболее объективной количественной и качественной информации, звеном механизма обратной связи, каналом, через который эта информация идет снизу вверх. Эта информация используется всеми звеньями аппарата управления и управляемого объекта в целях совершенствования их деятельности» .
Очень интересна позиция В. Г. Афанасьева: «контроль представляет собой систему наблюдения и проверки, в результате которых выявляется соответствие процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям» . Данная точка зрения является наиболее отвечающей нормам законодательства в области юриспруденции, направленной на обеспечение законности и дисциплины в органах полиции.
В современной правовой науке сформировалось несколько основных подходов к пониманию сущности понятия контроля. Одни авторы говорят, что сформулировать такие определения вообще невозможно, да в этом и нет необходимости ; другие предполагают, что формулировка понятия контроля, как и надзора, возможна лишь в взаимосвязи их отраслевой характеристики; третьи считают, что дать единое универсальное понятие контроля возможно и необходимо ; четвертые утверждают, что надзор является специфическим видом контроля . Все вышеназванные точки зрения имеет право на существование и имеют под собой свою аргументацию.
Производность государственного контроля от права означает в первую очередь регламентацию контрольно-надзорных отношений нормативно-правовыми актами. Так, федеральным законом “О полиции” полицейским органам вменяется в обязанности осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения . Сам же контроль есть деятельность, осуществляемая в рамках правоприменения. Для его осуществления необходима система органов и организаций, наделенных соответствующими полномочиями
На наш взгляд, контроль представляет собой способ доказывания соответствия исполнения принятому решению. Данное соответствие определяется путем сравнительного анализа фактически полученных промежуточных, а так же конечных результатов и задач, которые были предусмотрены управленческим решением. Успех в осуществлении выбранных мер возможен только при постоянном контроле и анализе степени соответствия проделанной работы поставленным задачам. Но контроль за исполнением решений это не только выявление недостатков и упущений в работе. Большое значение имеет анализ всех отклонений, как в сторону понижения, так и в сторону повышения показателей. Очень важно раскрывать положительный опыт, для того, чтобы поддерживать передовое, прогрессивное начало, а так же широко реализовывать положительные результаты на практике. Функция контроля состоит не только в том, чтобы обнаружить нарушение или выявить недостатки в работе органов полиции, но так же и в способности вовремя исправить ошибки и недочеты, своевременно оказать практическую помощь контролируемому лицу.
Суть контроля сводится к тому, что он представляет собой способ обратной связи субъекта контроля с объектом управления. Именно обратная связь представляет собой одно из обязательных требований управляемости любых систем. Именно благодаря контрольным мероприятиям субъект контроля получает информацию о действительном положении дел в организации, об уровне реального выполнения принятых решений. Таким образом, целенаправленность управляющих воздействий возможна только при осуществлении полноценного контроля.
Стоит отметить, что контроль – это целенаправленная система наблюдения и проверки. В результате контроля выявляется соответствие процесса деятельности объекта принятым управленческим решениям, то есть результат воздействия субъекта на объект.
Следует упомянуть, что контроль в управленческой деятельности представляет собой самостоятельную функцию процесса управления и выступает одним из элементов организации исполнения управленческих решений. В роли функции процесса управления контроль представляет собой вид управленческой деятельности субъекта управления, который используется при выполнении всех управленческих задач. Без сомнения, информационно-аналитическая работа, подбор расстановка и воспитание кадров, планирование деятельности очень нуждаются в контроле и не в меньшей мере, чем исполнение приказов, планов, и т.д. Если контроль за деятельностью органов полиции рассматривать по отношению к ходу выполнения какого-то конкретного задания, то необходимо рассматривать его как часть организации исполнения решения(контроль над деятельностью в процессе выполнения задания), или же как элемент стадии процесса управления, который заключается в контроле результатов и итогов полученных в процессе выполнения задания.
Основные задачи контроля за деятельностью органов полиции – это прежде всего:
- обеспечение строгого исполнения законов и подзаконных актов, которые регулируют деятельность органов полиции;
- обеспечивание высококачественного, а так же своевременного выполнения решений, принимаемых органами полиции;
- систематическое повышение общего уровня организаторской, оперативной и служебной деятельности;
- заблаговременное выявление недостатков в работе, в равной степени, как и своевременное предупреждение, и устранение выявленных недостатков;
- принятие мер к выявлению и внедрению положительного опыта;
- осуществление постоянной кадровой политики, принятие мер к повышению дисциплины, а так же ответственности сотрудников; содействие правильной оценке и перемещению кадров.
Задачам контроля и надзора за деятельностью органов полиции посвящена 10 Глава Федерального закона «О полиции» .
Хотелось бы отметить, что понятия «контроль» и «надзор» очень похожи по смыслу, благодаря чему и в теоретической науке, и на практике однозначного разграничения в толковании этих понятий нет. Именно поэтому их условно считают равнозначными. Несмотря на это, отдельные различия все-таки просматриваются в их содержании. Во-первых, надзор – это непрерывно осуществляемая деятельность субъекта, а контроль заключается в осуществлении обособленных проверочных полномочий. На основании установленных ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномочий прокурора на досудебном производстве, можно сделать вывод о непрерывном осуществлении контроля и надзора с момента приема сообщения о преступлении и до утверждения обвинительного заключения или прекращения уголовного дела. А в отношении же проверочных полномочий суда и начальника следственного отдела, законодательством определен ограниченный перечень (ст.ст. 29, 39 и др. УПК РФ).
Во-вторых, надзор подразумевает незначительную обособленность от поднадзорной деятельности и проводится как бы «извне», контроль же наоборот, он может присутствовать и внутри системы.
В-третьих, в процессе проведения контрольных мероприятий соответствующий субъект контроля берет на себя ответственность за проверяемые решения (например, судебное решение о производстве следственных действий), а в ходе надзора этого действия не наблюдается.
В-четвертых, субъект контроля, чаще всего, не имеет права самостоятельно отменять необоснованные и незаконные решения, он для реализации данного действия должен обратиться к субъекту надзора, который наделен таким правом. В тоже время, у надзора отсутствует предназначение для непосредственного исправления нарушения. Вследствие этого существует мнение, что надзор необходим для выявления нарушений, а контроль – для устранения выявленных нарушений.
В конечном итоге, надзор предусматривает существование параметров, характерных для поднадзорной деятельности, в то время как область контроля не имеет ограничений. Иначе говоря, в процессе надзора деятельность органов полиции рассматривается только с точки зрения соответствия законодательству: прокурор, к примеру, не уполномочен вторгаться в деятельность поднадзорных органов. Контрольная же деятельность включает в себя проверку исполнения всех нормативных и правовых актов, оценку качества уголовно-процессуальной деятельности, а так же проверке подвергается целесообразность выбранных средств и методов деятельности.
Если проанализировать действующее законодательство, то мы приходим к выводу о том, что оно не содержит определенных критериев разграничения надзора и контроля. В данном случае можно привести пример, в статьях 19.4, 19.4.1, 23.20, 23.58, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) понятия «контроль» и «надзор» являются идентичными. Очередным примером может служить и Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» . В данном законе термины «надзора» и «контроля» тоже отожествляются.
Анализируя нормативно-правовые акты можно придти к выводу о том, что в законодательстве нет последовательности в толковании терминов «контроль» и «надзор», а именно: данные термины либо отождествляются, либо сопоставляются как противоречивые.
Подводя итог, можно сказать, что функционирование общественных отношений в любом государстве в большинстве случаев требует адекватного правового регулирования, заключающегося во влиянии публичной власти на поведение людей, действия их объединений, социальные связи, деятельность различных субъектов и т.д. Такое регулирование, безусловно, должно подкрепляться соответствующим инструментарием, предполагающим, в частности, реализацию публично-правовых функций по осуществлению контроля. Система контроля установлена в целях предупреждения возможного нарушения законности со стороны правоохранительных органов. Контроль это одна из основных форм целеустремленного и целенаправленного влияния на управляемые объекты. Именно контроль является общей функцией любого процесса управленческой деятельности. Органы полиция служат для обеспечения соблюдения законов и правопорядка в государстве, поэтому они в первую очередь должны четко соответствовать требованиям законности и вследствие чего подвергаться постоянному контролю как внутреннему, так и внешнему.
1.2. Разновидности форм контроля за деятельностью органов полиции
Контроль представляет собой очень важную и особо сложную управленческую функцию. Теорией управления разработаны разные подходы к определению форм и видов контроля в зависимости от различных факторов, а именно от сферы деятельности социальной системы, ее специфики, и многообразия критериев оценки функционирования. Такое разделение контрольной деятельности в зависимости от разных критериев помогает определить задачи контрольной функции с учетом специфики той или иной подсистемы контроля, разграничивать установленные показатели эффективности контроля, назначать непосредственных исполнителей, оценивать результативность исполнительской деятельности. Научные выводы системы управления применимы и к системе органов полиции, но разделяются с учетом специфики ее функционирования .
При определении форм и видов контроля хотелось отметить концепцию профессора Н.В. Бугеля: «Форма контроля определяет соответствие между объектом контроля, целями и методами его осуществления, а также устанавливает определенные правила контрольной деятельности субъекта управления» .
Из приведенных норм следует, что контроль за деятельностью органов полиции можно разделить на формы и виды по следующим оценочным критериям:
- по субъектам его осуществления;
- назначению и объему;
- месту в процессе управления.
Продолжая исследование, необходимо определить состав субъектов контрольной деятельности. Субъекты контроля в органах полиции – это прежде всего руководители, инспекторские аппараты вышестоящих звеньев управления, коллегии (оперативные совещания), начальники функциональных подразделений, секретариаты, штабы, дежурные части, а так же специальные комиссии. Поименованные субъекты представляют собой ведомство системы органов внутренних дел, в том числе и органов полиции. Данные субъекты относятся к внутрисистемному контролю. Существует и противоположный, а именно внешний контроль. Внешний контроль проводится одним лицом либо группой лиц, которые числятся в штате контрольного органа. Во внешней среде контрольный орган занимает определенное положение по отношению к подконтрольному органу.
На основании пп.21-26 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации органы полиции наделены следующими полномочиями: осуществляют организацию и контрольные мероприятия в области частной детективной (сыскной) деятельности; в соответствии с законодательством Российской Федерации принимают участие в проводимых мероприятиях по контролю над оборотом оружия; контролируют деятельность народных дружин; осуществляют контроль над деятельностью индивидуальных предпринимателей и иных юридических лиц в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; являются федеральными государственными органами контроля и надзора в сфере миграции; контролируют соблюдение гражданами Российской Федерации, а так же собственниками и нанимателями жилых помещений, как и должностными лицами либо лицами, несущими ответственность за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для осуществления регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации, осуществляют контроль за соблюдением правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации .
Контроль за деятельностью подведомственных органов и организаций осуществляет территориальный орган. Он также отвечает за их инспектирование; контролирует соблюдение порядка уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. К компетенции территориального органа находится контроль уничтожения оборудования и инструментов, находящихся под спецконтролем и которые используются для производства и изготовления психотропных веществ и наркотических средств (п. 17, 38 пункта 13 Типового положения о территориальном органе МВД Российской Федерации по субъекту Российской Федерации).
Внешний контроль над деятельностью полиции осуществляют различные контрольные органы, определенные законодательством Российской Федерации. Субъекты контроля за оперативно-розыскными органами полиции закреплены в нормативно-правовых актах. А именно, в ст.20 Федерального Закона от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» определено, что контроль в данной сфере осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ в пределах своих полномочий, определяемых Конституцией РФ и иными федеральными конституционными законами .
Контрольные мероприятия за оперативно-розыскной деятельностью органов полиции проводят и субъекты исполнительной и законодательной власти. Полномочия данных субъектов при организации общего контроля за исследуемым видом деятельности определены российским законодательством.
Общественный контроль за деятельностью полиции так же можно определенным образом отнести к внешнему контролю. Общественные организации привлекаются к контрольным мероприятиям согласно Федеральному закону от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В основном субъектами общественного контроля выступают общественные объединения.
Учитывая оценочные критерии формы контроля за деятельностью полиции по месту в процессе управления, другими словами по времени осуществления контрольных действий, можно разделить на предупредительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (итоговый) контроль.
Предупредительный (превентивный) контроль направлен на выявление нарушений в процессе служебной деятельности при исполнении служебных обязанностей. На этапе принятия того или иного решения подчиненный орган, как в частности и сотрудник органов полиции уже являются вовлеченными в процесс контроля, в виду того что в данный момент необходимо провести оценку соответствия принимаемого решения как законодательству Российской Федерации, так и внутренним нормативно- правовым актам. Примером может служить работа, проводимая при подготовке плана работы на определенный период. Данный вид контроля возможен и в целях исследования степени готовности сотрудников к выполнению задач, поставленных вышестоящим субъектом. Еще одним примером предупредительного контроля может служить проверка действий того или иного объекта при попадании его в какие-либо определенные, в том числе экстремальные условия. Например, контрольная проверка готовности подразделения действовать в условиях чрезвычайного положения.
Своевременное и качественное проведение предупредительного контроля очень благоприятно сказывается на общем результате работы органов полиции. При вскрытой во время той или иной проблеме, есть шанс ее своевременно откорректировать путем принятия нужных решений. В научной литературе данный вид контроля называют опережающим, то есть позволяющим во время ликвидировать негативные последствия. Это особенно важно в деятельности правоохранительных органов, особенно при исполнении задач, направленных на защиту прав граждан. Например, отдельные виды оперативно-розыскных мероприятий не имеют права проводится без разрешения суда и без обязательного контроля руководителя оперативного подразделения. Данные меры направлены на защиту конституционные права граждан. Формы реализации предупредительного (опережающего) контроля могут быть разнообразны. Они проявляются и при изучении проектов служебных документов, и при согласовании и утверждении как документально подтвержденных, так и иных видов принимаемых решений.
Продолжая исследование необходимо остановиться на рассмотрении сущности еще одной формы контроля, а именно на текущем (оперативном) контроле за деятельностью органов полиции. Данный вид контроля очень необходим на протяжении всей проводимой работы по исполнению поставленных задач. В процессе повседневного исполнения сотрудниками органов полиции своих непосредственных должностных обязанностей, они ежедневно сталкиваются с исполнением тех или иных решений. В этой связи объектом текущего контроля выступают именно подчиненные сотрудники, а вот руководители подразделений являются непосредственным контролирующим органом. Примером исследуемой формы контроля может служить ежедневная проверка работы подчиненных сотрудников, проведение оперативных совещаний, систематическое обсуждение проблем, возникающих в процессе деятельности, а так же рассмотрение рекомендаций по развитию и повышению качества деятельности органов полиции. Регулярное проведение текущего контроля в органах полиции положительно влияет на результат их деятельности, позволяет минимизировать отрицательные результаты, а так же своевременно выявить злоупотребления. Цель текущего контроля это, прежде всего своевременное выявление препятствий при реализации решений, оценка работы конкретных сотрудников и исключение недостатков в их работе, и что немаловажно, с помощью текущего контроля можно фактически определить состояние исполнительской дисциплины. Текущий контроль проводится не только постоянно, но и в части отдельных вопросов, может проводиться периодически. В методике проведения текущего контроля огромная роль отводится наличию оперативной обратной связи. Именно эта связь помогает справиться с поставленными задачами, и очень необходима при получении промежуточных результатов деятельности. Данный вид контроля – это элемент организаторской работы, который позволяет осуществлять корректирование решений, регулирование деятельности системы управления . Например, осуществление контрольных мероприятий руководителем органа полиции при проведении конкретной операции, и осуществляемых в процессе проведения данной операции.
Рассматривая формы контроля в зависимости от места в процессе управления, необходимо уделить внимание и последующему контролю, другими словами контролю проверки исполнения решений. Данная форма контроля проводится после завершения конкретного действия. Сроки проведения могут быть различны. Они могут устанавливаться как сразу после окончания деятельности, подвергшейся контролю, так и по истечении нормативно-установленного периода. Примером последующего контроля выступают проверка выполнения установленного плана, исполнения приказов и т.д. Назначение данной формы контроля состоит в определении оценки показателей выполнения поставленных задач, а так же эффективности работы органов полиции и их подразделений за определенный участок времени. Именно эта форма контроля стимулировать сотрудников органов полиции на дальнейшую службу с положительными результатами, а так же позволяет разработать конкретные способы повышения результативности и не допускать выявленные недостатки впредь.
Проведя сравнительный анализ описанных выше форм контроля, хочется обратить внимание на их отличительные черты. А именно необходимо отметить, что отличительной чертой последующего контроля является меньшая степень его оперативности. Это проявляется в том, что при проведении последующего контроля невозможно повлиять на выполнение конкретного задания в ходе его реализации, так как контроль выполняется по факту уже завершенных задач. И как следствие задачи выполнены уже с нарушениями, которые невозможно поправить. Однако, данный вид контроля позволяет проанализировать общие результаты деятельности органов полиции и вместе с тем выявить уровень эффективности работы органов, и как следствие устранить имеющиеся недостатки в будущем.
