ГЛАВА I. ОСОБЕННОСТИ АНТИКОРРУПЦИОНной
ПОЛИТИКИ 1990-х гг.
Политическая нестабильность в результате частых трансформаций властных структур в 90-х гг. ХХ в., снижение престижа государственной службы в результате борьбы различных политических сил, сокращение реальной оплаты труда на государственной службе, ослабление государственного контроля за чиновниками в сочетании с резко возросшими в ходе экономических реформ возможностями для их личного незаконного обогащения привели к падению дисциплины в государственных органах власти, масштабной и системной коррупции.
Одним из первых нормативных актов, призванных регулировать борьбу с коррупцией стал Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы» .
До принятия «Закона о государственной службе в РФ» и других нормативных актов по борьбе с коррупцией этот указ устанавливал основные принципы защиты от коррупции государственных должностных лиц. Он запрещал государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения, выполнять иную оплачиваемую работу (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), быть участником хозяйственных обществ и товариществ .
Нарушение указанных требований влекло за собой освобождение от занимаемой должности и другую ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Указ президента устанавливал для государственных служащих при назначении на руководящую должность требование обязательного представления декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Непредоставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации являлось основанием для отказа в назначении на должность .
Вместе с тем в указе поручалось правительству в трехмесячный срок внести предложения о гарантиях социальной защищенности государственных служащих и создании внебюджетного фонда за счет средств от реализации предметов и ценностей, конфискованных государством, и направить эти средства на развитие материально-технической базы и социальной сферы различных органов власти.
Указ Президента России, несмотря на свою своевременность и важность, содержал ряд слабых сторон (узость круга решаемых вопросов, недостаточная проработанность с точки зрения юридической техники и др.). Отсутствие надежного механизма реализации Указа и контроля за его выполнением создавало серьезные препятствия для его эффективного применения, сделало этот указ одним из самых игнорируемых нормативно-правовых актов в нашей стране .
Так же в Указе «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» предписывалось руководителям органам власти и управления в Российской Федерации в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции . 12 октября 1992 г. вышло постановление Министерства труда № 23 «Об утверждении положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти». Тогда же Указом президента от 8 октября 1992 г. № 1189 «О мерах по защите граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью» была создана межведомственная комиссия Совета безопасности России по борьбе с преступностью и коррупцией. Ее возглавил вице-президент А. Руцкой.
В апреле 1993 г. Руцкой подвел итоги работы комиссии: за несколько месяцев были собраны сведения коррупционного характера на многих высокопоставленных должностных лиц. В списках «виновных» значились Е. Гайдар, Г. Бурбулис, М. Полторанин, В. Шумейко, А. Шохин, А. Чубайс и А. Козырев. 9 дел было передано в Прокуратуру . Но, видимо, в связи с тем, что комиссия со своими задачами не справлялась, указом президента от 21 июня 1993 г. №935 «О дополнительных мерах по обеспечению эффективной работы Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией» было создано управление обеспечения деятельности межведомственной комиссии Совета безопасности России по борьбе с преступностью и коррупцией в составе 35 человек.
Принятые в дальнейшем государственные нормативные акты расширяли правила, установленные Указом «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы». Например, Указ Президента от 2 июля 1993 г. № 981 «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти» запрещал поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти, руководителей и должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за счет принимающей стороны, либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан .
В то же время продолжалась работа над проектами закона о борьбе с коррупцией. Один из вариантов был принят Верховным Советом РФ в 1993 г., однако был возвращен президентом на доработку. Последняя не состоялась, так как Верховный Совет был распущен.
В дальнейшем Государственная Дума продолжила работу над проектом закона. 12 декабря 1994 г. Закон «О борьбе с коррупцией» был принят и одобрен Советом Федерации 9 декабря 1995 г. Тем не менее 22 декабря 1995 г. этот закон был отклонен Президентом. Нормативная антикоррупционная база все же была создана в виде Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятого Государственной Думой 5 июля 1995 г. и утвержденного Президентом РФ 31 июля 1995 г.
В ноябре 1997 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», но из-за множества юридических несообразностей и технических ошибок этот нормативный акт не прошел остальные стадии законотворчества.
Столь сложная судьба законов, по мнению исследователей С.П. Кушниренко и В.Д. Пристанскова , объясняется так называемой «конфиденциальной юриспруденцией». Ее суть заключается в том, что на законодательном уровне с целью пресечения негативных социальных проявлений и преступных посягательств на интересы государства вводятся правовые нормы, которые изначально предполагаются неприменимыми и неосуществимыми на практике. Их назначение заключается не в установлении действенного запрета, а в нормативном оформлении пожеланий общественности, направленном на то, чтобы показать, что власть прислушивается к общественному мнению и должным образом на него реагирует. Принятие таких законов создает лишь видимость борьбы с преступностью. В этом плане показательна судьба и предложенного в мае 1998 г. Президентом проекта ФЗ «О борьбе с коррупцией». Юридически неполноценный законопроект, по существу, не содержал антикоррупционных мер, а лишь имитировал решительность власти активно противодействовать коррупции .
Опасность «конфиденциальной юриспруденции» заключается в том, что «операционный» кодекс диктует правила игры, противостоящие праву и закону. В результате, право дискредитируется как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед произволом власти.
Ряд депутатов Госдумы отмечают, что любой законопроект, направленный на борьбу с коррупцией, встречает сопротивление даже в парламенте. В этой связи можно лишь сказать, что если общество поражено коррупцией, то и в парламенте имеется определенная часть депутатов, отстаивающих интересы коррупционеров, которые создают трудности прохождения через парламент необходимых законопроектов. Такие депутаты если не сами имеют какое-то отношение к преступной деятельности, то получают материальное вознаграждение за защиту интересов преступных кланов .
Принятие Федерального Закона № 119 от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» явилось важным этапом в развитии законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. Статья 11 данного документа содержала запреты уже ранее установленные указами Президента. В законе запрещалось: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему, состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Закон содержал и новые запреты:
1) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
2) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
3) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
4) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
5) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;
6) принимать участие в забастовках;
7) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов .
Как мы видим, новый закон не только сохранил (а в некоторых случаях расширил) ранее установленные ограничения, но и ввел новые.
В законе также имеются пункты об аттестации государственного служащего и декларировании имущества гражданина, поступающего на государственную службу.
При этом не только запреты и установки являются антикоррупционной составляющей этого закона. Главной целью закона было создание основ системы государственной службы и определение статуса государственного служащего. Различные ограничения это лишь одна из сторон закона. На наш взгляд, его авторы стремились также «защитить» государственного служащего, повысить его положение в обществе. Регулируя систему государственной службы, они пытались придать ей престижность и надежность для занятого на ней человека. Теперь государственный служащий должен быть не подкупен не только потому, что ему ограничено большинство путей этого подкупа, но и потому, что он гордится своей должностью, положением и дорожит им.
С января 1997 г. вступил в силу новый Уголовный кодекс , содержащий значительное количество статей, связанных с наказанием за те или иные коррупционные действия .
В новом УК РФ кроме собственно «получения взятки» (ст. 290) была установлена ответственность за так называемый «коммерческий подкуп» (ст. 204), т.е. за незаконное получение материальных благ лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением . Новая редакция ст. 290 существенно детализировала предмет взятки, объективную и субъективную стороны преступления, установила ответственность за квалифицированный и особо квалифицированный состав. Часть 1 ст. 173 УК РСФСР вообще не расшифровывает понятие «взятка». Говорилось лишь о ее получении «в каком бы то ни было виде». Часть 1 ст. 290 УК РФ конкретизировала это понятие: «в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера» .
Несколько изменился в новой редакции квалифицирующий признак ответственного положения, занимаемого взяткополучателем. Теперь он строго очерчен и относится к лицам, занимающим государственные должности РФ или субъекта Федерации, а равно главам органов местного самоуправления.
Часть 4 ст. 290 устанавливает особо квалифицированный состав получения взятки. В п. «а» введен новый квалифицирующий признак - совершение преступления организованной группой, кроме предусматривавшегося и ранее признака совершения преступления группой лиц по предварительному сговору. Сохранены признаки неоднократности (п. «б») и вымогательства взятки (п. «в»). Упразднено имевшееся ранее подразделение размера взятки на крупный и особо крупный: п. «г» ч. 4 предусматривает теперь ответственность за получение взятки в крупном размере (свыше 300 минимальных размеров оплаты труда).
Передача взятки по УК РСФСР квалифицировалась двумя составами ? ст. 174 (дача взятки) и ст. 174 (1) (посредничество во взяточничестве). Новый УК предусматривает ответственность лишь за дачу взятки (ст. 291) , понятие же посредничества при этом стало довольно туманным.
Состав преступления ст. 291 УК РФ звучит как дача взятки должностному лицу лично или через посредника, а действия взяткополучателя теперь рассматриваются как получение должностным лицом лично или через посредников взятки за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц.
Таким образом, по смыслу закона при некоторых обстоятельствах посредник во взяточничестве может рассматриваться как исполнитель дачи взятки, так как действует в интересах и по сговору с «представляемыми им лицами». А «представляемые лица» в зависимости от конкретной ситуации несут ответственность как соисполнители или соучастники в соответствии со ст. 33 УК РФ.
Квалифицирующими признаками преступления по ч. 2 ст. 291 УК РФ являются дача взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий (или бездействие), что ранее не предусматривалось, а также неоднократность. Исключен из ст. 290 и 291 прежний квалифицирующий признак ? совершение преступления лицом, ранее судившимся за взяточничество.
Более конкретным стало примечание к ст. 291. Как и ранее, от уголовной ответственности освобождается взяткодатель, если имело место вымогательство или если он добровольно сообщил о даче взятки.
Новой является ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп), объединяющая ответственность как за незаконную передачу лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества либо незаконное оказание ему услуг имущественного характера в интересах дающего, а также за незаконное получение этих материальных благ . Ст. 204 соответствует аналогичным статьям, предусматривающим ответственность за дачу и получение взятки. Основное отличие, сразу бросающееся в глаза, заключается в весьма незначительных сроках за данное преступление. Даже по сравнению с довольно смягчившимся отношением законодателя к взяточникам санкции ст. 204 кажутся весьма либеральными (максимально, со всеми квалифицирующими признаками ? до пяти лет лишения свободы, а конфискация имущества вообще не предусматривается).
И все же самой загадочной является ст. 304 нового УК ? провокация взятки либо коммерческого подкупа, предусматривающая ответственность до пяти лет лишения свободы . Провокацией именуется попытка передачи должностному лицу или управленцу в коммерческой организации материальных благ без его согласия в целях искусственного создания доказательств совершения преступления либо шантажа.
А ведь кроме этой специальной нормы в новом кодексе предусмотрена уголовная ответственность за фальсификацию доказательств (ст. 303), привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299), незаконное задержание или заключение под стражу (ст. 301), принуждение к даче показаний (ст. 302).
Новый УК предусматривает более 250 составов преступлений и только по двум из них (взятка и коммерческий подкуп) установлена ответственность за «провокацию» этих преступлений .
Тем не менее новый уголовный кодекс является важным шагом в борьбе с коррупцией в нашей стране, поскольку это единственный документ в российском законодательстве, который устанавливает уголовную ответственность за те или иные преступления, в нашем случае за коррупционные.
По постановлению Государственной Думы Российской Федерации от 19 апреля 1997 г. № 1253-II ГД была создана первая постоянная парламентская антикоррупционная комиссия, занимающаяся проверкой деятельности должностных лиц . Комиссия состояла из 23 депутатов. Постановлением Государственной Думы от 24 апреля 1997 г. № 1364-II ГД «Об утверждении Положения о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности» за комиссией были закреплены следующие функции: изучать, анализировать и обобщать (в том числе с выездом на место) документы и материалы, касающиеся фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности,
запрашивать и получать необходимые для ее работы материалы от Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, иных федеральных органов государственной власти, Администрации Президента РФ, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, а также представителей общественных объединений и средств массовой информации, организовывать и проводить по результатам своей деятельности парламентские слушания, разрабатывать и вносить на рассмотрение Государственной Думы законодательные предложения, направлять материалы о работе Комиссии Президенту РФ, в Правительство Российской Федерации, а также в Генеральную прокуратуру РФ и другие правоохранительные органы, судебные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации для принятия необходимых мер, периодически, но не реже двух раз в год представлять на рассмотрение Государственной Думы отчет о своей деятельности .
ГЛАВА II. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В ПЕРИОД С НАЧАЛА 2000-х
Свою деятельность на посту президента В.В. Путин начал с довольно яркой антикоррупционной риторики. Однако за ней ничего не последовало ? задача борьбы с коррупцией отошла на второй план. Более актуальной стала тогда борьба с олигархами .
В конце 2003 г., накануне президентских выборов, снова стало наблюдаться повышение интереса власти к борьбе с коррупцией. Был создан Совет по борьбе с коррупцией. Этот совет собрался один раз - зимой 2004г. После выборов совет прекратил свое существование.
20 апреля 2004 г. решением Государственной Думы была образована комиссия по противодействию коррупции, ее председателем был избран депутат от фракции «Единая Россия» М. Гришанков. Всего в состав комиссии вошли 15 депутатов, представляющих все думские фракции.
В соответствии с утверждённым Положением члены комиссии выделили в своей работе три приоритетных направления: анализ действующего законодательства с целью выявления положений и норм, способствующих развитию коррупции; анализ на коррупциогенность предлагаемых к принятию законопроектов; изучение поступающих в Комиссию от граждан и организаций материалов, касающихся коррупционных проявлений.
При комиссии был сформирован Экспертный совет, в состав которого вошли авторитетные представители ведущих исследовательских, научных и общественных организаций, специализирующихся на изучении проблем коррупции, сотрудники правоохранительных органов и Генеральной прокуратуры. Именно на основании рекомендаций экспертов комиссия разработала методику проверки законопроектов на коррупциогенность, которая в дальнейшем использовалась на практике.
Одной из важнейших задач, поставленных перед комиссией, было содействие скорейшему приведению российского законодательства в соответствие с международными нормами борьбы с коррупцией, предусмотренными Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Другой важной функцией являлось осуществление общественного контроля. Поступающие в комиссию письма и обращения организаций граждан должны были анализироваться и систематизироваться, материалы по конкретным фактам направляться в Генеральную прокуратуру и правоохранительные органы .
Что же касается юридических аспектов противодействия коррупционным проявлениям, то 27 января 1999 г. С. Степашиным, занимавшим тогда пост министра внутренних дел, в Страсбурге была подписана разработанная в рамках Совета Европы Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию . Этот документ был призван сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне. Конвенция содержала перечень коррупционных деяний как уголовно-наказуемых. При этом каждому участнику конвенции рекомендовалось принять соответствующие законодательные меры, которые могут потребоваться для признания этих деяний преступлениями. Конвенция предоставляет каждому государству-участнику право осуществления любой юрисдикции в отношении коррупционного преступления. Важно отметить, что в конвенции содержались иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации на тот момент. В связи с этим ее ратификация потребовала изменения действующих или принятия новых федеральных законов. Например, в конвенции субъектами коррупционных преступлений являются не только физические лица, как в российском уголовном законодательстве, но и юридические лица. В документе предусматриваются санкции финансового характера, в том числе конфискация или иное изъятие доходов или имущества от коррупционных преступлений. В российском законодательстве же на тот момент институт конфискации был в урезанном виде.
9 декабря 2003 г. в городе Мерида (Мексика) от имени Российской Федерации была подписана Конвенция ООН против коррупции . Она включала важные нормы по предотвращению коррупции и в ряде сулаев пошла дальше, чем европейские конвенции . Этот документ должен был стать базой для приведения национального законодательства государств в соответствие с мерами борьбы с коррупцией, адекватными той угрозе, которую коррупция представляет в международном масштабе. Для этого в преамбуле конвенции подчеркивается, что коррупция является транснациональным явлением, она ставит под угрозу стабильность и безопасность всего мирового сообщества .
Конвенция направлена на поддержку, стимулирование и поощрение международного сотрудничества в предупреждении коррупции и борьбы с ней, позволяет расширить возможности государств в обмене информацией, опытом, предполагает взаимопомощь при расследованиях.
Положения документа вводят набор стандартов, правил и мероприятий для укрепления государствами-участниками своих правовых норм и режимов регулирования в области борьбы с коррупцией. Он призван укрепить сотрудничество стран в части возврата средств, полученных путем коррупции.
Конвенция указывает на необходимость создания специального национального органа по борьбе с коррупцией, предусматривает профилактические меры по набору и продвижению по службе гражданских служащих и публичных должностных лиц, создание системы, которая обеспечит справедливые оклады и будет способствовать ротации кадров, созданию и осуществлению программ их обучения и профессиональной подготовки, т.е. те средства, которые наиболее часто применяются в экономически развитых странах.
В Конвенции также сказано о целесообразности создания кодекса поведения должностных лиц и установления дисциплинарных мер за его нарушение, мер и систем, обязывающих публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о своих доходах и имуществе, в обязательном порядке сообщать о ставших известных им фактах коррупции.
Данной Конвенцией криминализированы такие деяния, как злоупотребление влиянием в корыстных целях, хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате коррупционных преступлений, злоупотребление служебным положением, незаконное обогащение, отмывание доходов от преступной деятельности .
