Глава 1. Основы проведения ветеринарного контроля при пе-ремещении товаров через таможенную границу
1.1.Ветеринарный контроль: понятие, особенности и принципы про-ведения
Ветеринарным контролем называют санитарный контроль, который осуществляется в отношении животных и продуктов животного происхожде-ния для защиты жизни и здоровья людей, а также контроль грузов или пред-метов, которые могут стать переносчиками болезней животных . Как извест-но, Российская Федерация отличается существующими широкими внешнетор-говыми связями, на ее территорию завозят их других стран племенных жи-вотных, а также зоопарковых, цирковых, пользовательных, спортивных и других животных, а также многие продукты, имеющие животное происхож-дение. Все это требует осуществления ветеринарного контроля, который осуществляется при пересечении государственной границы страны.
Нормативную базу осуществления ветеринарного контроля составляют следующие документы :
1. Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. №4979-1 «О вете-ринарии»;
2. Федеральный закон от 12 июня 2008 г. №88-ФЗ «Технический ре-гламент на молоко и молочную продукцию»;
3. Федеральный закон от 24 июня 2008 г. №90-ФЗ «Технический ре-гламент на масложировую продукцию»;
4. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №209-ФЗ «О развитии ма-лого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окру-жающей среды»;
6. Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»;
7. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
8. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. №501 «Об утверждении Правил осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
9. Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. №500 «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» и другими нормативными актами.
Согласно законодательству, государственный ветеринарный контроль, который осуществляется в пунктах пропуска через границу, и охрану терри-тории страны от проникновения в Россию заразных болезней животных осу-ществляется следующими органами :
1. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) ? это федеральный орган исполнительной власти в обла-сти ветеринарного надзора, деятельность которого описывается приказом Россельхознадзора от 14 сентября 2016 года №663 «О Регламенте Федераль-ной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» ;
2. Территориальные органы Россельхознадзора;
3. пограничные контрольные ветеринарные пункты в морских и реч-ных портах, на железнодорожных станциях, в аэропортах, на автомобильных дорогах и почтамтах;
4. ветеринарные врачи в пунктах таможенного контроля;
5. Республиканская ветеринарная экспедиция по борьбе с особо опас-ными болезнями;
6. научно-исследовательские ветеринарные учреждения и государ-ственные ветеринарные лаборатории в регионах страны;
7. межобластные лаборатории;
8. ветеринарные службы Министерства обороны РФ и Министерства внутренних дел РФ.
В структуру Россельхознадзора входят органы ветеринарного контроля для реализации его в пунктах пересечения Государственной границы России и на транспорте, именно они координируют работу по реализации экспорта и импорта продукции животного происхождения. Всего в России образовано 69 территориальных органов этой службы, возглавляющих работу пограничных контрольных ветеринарных пунктов, расположенных в аэропортах, на желез-нодорожных станциях, в портах, на автомобильных дорогах и почтамтах. По федеральным округам распределение этих территориальных органов выгля-дит так :
1. 14 управлений в Центральном федеральном округе;
2. 7 управлений в Северо-Западном федеральном округе;
3. 12 управлений в Южном федеральном округе;
4. 13 управлений в Приволжском федеральном округе;
5. 4 управления в Уральском федеральном округе;
6. 11 управлений в Сибирском федеральном округе;
7. 8 управлений в Дальневосточном федеральном округе.
Пограничный государственный ветеринарный надзор выполняет ряд за-дач. Главная из них ? осуществление контроля за соблюдением ветеринар-ных правил при международных перевозках грузов, подлежащих контролю, за ввозом на территорию Российской Федерации и вывозом из нее возбудите-лей особо опасных болезней животных, химико-фармацевтических и биоло-гических средств ветеринарного назначения и испытанием образцов препара-тов зарубежного производства, предназначенных для использования в вете-ринарии. В число таких задач входит также определение пунктов пропуска через границу России подконтрольных грузов (совместно с федеральными ор-ганами исполнительной власти). К числу задач относится также создание национальных проектов по охране территории РФ от заноса и распростране-ния инфекционных заболеваний животных, разработка проектов нормативных актов и других документов по вопросам осуществления ветеринарного кон-троля в пунктах пропуска через границу России и охране от заноса инфекци-онных заболеваний животных из других стран. В число задач входит также создание условий к закупке и импорту, транспортировке, переработке и ис-пользованию всех видов животноводческих грузов, а также содействие в раз-работке правил отбора и лабораторных способов исследования возбудителей особо опасных болезней животных. Кроме всего прочего, к задачам относится также контроль за ветеринарно-санитарным состоянием всех видов транспор-та, складов, карантинных баз, погрузочно-разгрузочных площадок и других сооружений. Такого рода контроль производится перед погрузкой и после выгрузки животноводческих грузов и касается в том числе дезинфекционных и промывочных комплексов, а также сбора и утилизации сепарации в между-народных морских и аэропортах, на пограничных железнодорожных станциях и автомобильных дорогах.
Объектами государственного ветеринарного надзора на государствен-ной границе Российской Федерации являются :
1. животные, птицы, рыбы, пчелы ? все виды;
2. лекарственные средства, предназначенные для использования в вете-ринарии, в том числе препараты, имеющие биологическое происхождение;
3. предметы, предназначенные для ухода за животными;
4. транспортные средства, использующиеся для перевозки животных;
5. корма для животных;
6. продукция животного происхождения;
7. ветеринарные сопроводительные документы;
8. места погрузки и разгрузки животных, карантинные базы, таможен-ные склады временного хранения грузов, а также места для обезвреживания отходов биологического происхождения, расположенные в местах пересече-ния государственной границы России.
Должностные лица таможенных органов обладают широкими правами в пределах закрепленной за ними зоны обслуживания. В число основных из та-ких прав входят следующие :
1. проводить осмотр подконтрольных грузов, поступающих из-за гра-ницы России, и принимать решение об их перевозке и условиях такой пере-возки;
2. иметь беспрепятственный доступ в места нахождения подконтроль-ных грузов;
3. получать все необходимые сведения о грузах животного происхож-дения, которые планируются к прибытию, отправлению и хранению, в том числе все имеющиеся документы на них;
4. задерживать подконтрольные грузы животного происхождения, ко-торые ввозятся на территорию нашей страны безнадлежащим образом оформленных документов, приостанавливать их выгрузку, погрузку и транзит в случае нарушения условий их поставки;
5. давать предписания, обязательные к исполнению, об устранении нарушений ветеринарных правил, обнаруженных при перевозках подкон-трольных грузов, принимать решения об уничтожении или порядке реализа-ции конфискованных грузов;
6. отбирать пробы продукции животного происхождения для экспертиз в лаборатории и для досмотра;
7. выдавать документы, необходимые для экспорта, импорта и транзита продукции животного происхождения.
Контрольно-надзорные полномочия в пунктах пропуска через Государ-ственную границу Российской Федерации осуществляют подразделения орга-нов контроля ? пограничного, санитарно-карантинного, таможенного, имми-грационного, ветеринарного, транспортного и фитосанитарного. Все эти орга-ны должны координировать совместные усилия по вопросам поддержания режима функционирования Государственной границы РФ: как пример можно привести тот факт, что при осуществлении пограничного контроля сотрудни-ки имеют право производить досмотр транспорта и грузов в том числе для обнаружения товаров животного происхождения или животных, которые за-прещены к ввозу или вывозу из России.
На территории ЕАЭС действуют Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, которые предъявляются к товарам, которые подле-жат ветеринарному контролю. Эти товары могут ввозиться только из хо-зяйств или предприятий, которые числятся в Реестре организаций и лиц, осу-ществляющих производство, переработку и (или) хранение подконтрольных товаров, которые ввозятся на территорию стран ? участниц ЕАЭС. Такой ввоз возможен только на основании специального документа ? разрешения на ввоз, который выдается специально уполномоченным органом государства, входящего в ЕАЭС, на территорию которого ввозится товар животного про-исхождения. При этом при перемещении таких товаров по территории стран ? участниц ЕАЭС такого документа не требуется .
Подконтрольные товары на территорию ЕАЭС ввозятся на основании ветеринарного сертификата. Этот документ подтверждает ветеринарно-санитарную безопасность подконтрольных товаров и предоставляет возмож-ность заготавливать, перевозить, перерабатывать, хранить и реализовывать такие товары без получения дополнительных ветеринарных документов на всей территории стран ? участниц ЕАЭС. Также этот документ позволяет вы-возить подконтрольные товары в другие страны, реализовывать его через си-стему торговли, общественного питания, перерабатывать и так далее.
Ввозить подконтрольные товары на территорию ЕАЭС можно только при наличии международного ветеринарного сертификата, который выдается ветеринарным врачом страны-экспортера в соответствии с международными правилами и требованиями.
Потребность в ветеринарном контроле подконтрольных грузов дикту-ется требованиями к необходимости гарантировать охрану территории Рос-сийской Федерации от вероятности завоза возбудителей наиболее опасных инфекционных заболеваний (в том числе таких, которые являются общими для человека и животных) животных, птицы, рыб и пчел. Помимо этого, пе-ред органами ветеринарного контроля стоит задача не допустить ввоза на территорию нашей страны товаров животного происхождения, которые не соответствуют ветеринарным требованиям.
1.2. Организация государственного ветеринарного контроля
При осуществлении ветеринарного контроля должностные лица тамо-женных органов вправе применять следующие методы контроля :
1. проверка документов с целью установления принадлежности, про-верки достоверности сведений, указанных в них, правильности оформления, определения соответствия продукции животного происхождения, которая ввозится в Российскую Федерацию, требованиям международных договоров Российской Федерации;
2. устный опрос владельцев животных и товаров, представителей ком-паний ? экспортеров и импортеров для предотвращения распространения особо опасных заразных болезней животных;
3. наблюдение, которое осуществляется как систематическое, разовое или целенаправленное, за физическими лицами, транспортом, животными или грузами, территорией пунктов пропуска;
4. сопровождение грузов, транспорта и животных для исключения их бесконтрольной выгрузки и погрузки;
5. осмотр грузов, транспорта и животных для выявления возбудите-лей заболеваний или обнаружения продукции ненадлежащего качества;
6. досмотр грузов, транспорта и животных для предупреждения нарушений законодательства, российского и международного, обнаружения грузов, транспорта и животных, незаконно перемещаемых через границу, определения потребности в дезинфекции транспорта и груза;
7. осмотр пунктов пропуска через границу и их территорий для обна-ружения незаконно перемещаемых грузов и животных;
8. отбор проб для лабораторного исследования для установления их качества и соответствия требованиям технических регламентов, выявления возбудителей заболеваний животных, заразных и незаразных, недоброкаче-ственной продукции животного происхождения.
Ветеринарный контроль осуществляется в специализированных пунктах пропуска, которые оснащаются средствами ветеринарного контроля. В соот-ветствии с Положением о едином порядке осуществления ветеринарного кон-троля на границе ЕАЭС и его таможенной территории все подконтрольные товары должны соответствовать Единым ветеринарным (ветеринарно-санитарным) требованиям, которые распространяются на товары, подлежащие ветеринарному контролю.
Любая партия товаров животного происхождения ввозится на таможен-ную территорию ЕАЭС при условии наличия следующих документов :
1. разрешение, выданное уполномоченным органом страны, на терри-торию которой ввозится груз, ? это ветеринарный сертификат единой формы, оформляемый и действующий на территории ЕАЭС;
2. ветеринарный сертификат, выданный уполномоченным органом страны отправления груза.
Единый перечень товаров, которые подлежат ветеринарному контролю, определяется Решением Комиссии ЕАЭС от 18 июня 2010 года №317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе» (приложение 1). Остальные приложения регламентируют порядок проведения ветеринар-ного контроля, проведение совместных проверок объектов и правила отбора проб, устанавливают единые требования к товарам, которые подлежат вете-ринарному контролю, и единые формы документов, включая ветеринарные сертификаты .
Ветеринарный контроль при ввозе, вывозе и транзите подконтрольных товаров в соответствии с этим документом, может быть документарным, фи-зическим и лабораторным. Документарный ветеринарный контроль включает проверку следующего:
- документов, которые подтверждают безопасность товаров, подле-жащих ветеринарному контролю;
- наличия разрешений на вывоз, ввоз или транзит грузов, подлежа-щих обязательному ветеринарному контролю;
- соответствия документов Единым ветеринарным требованиям.
Физический ветеринарный контроль включает в себя следующие этапы:
- досмотр товаров, подлежащих обязательному ветеринарному кон-тролю, и осмотр животных;
- проверку соответствия данным документов товаров и животных для исключения товаров, не указанных в сопроводительных документах, и исключения совместного транспортирования несовместимых товаров;
- контроль соответствия транспорта установленным требованиям перевозки товаров, подлежащих обязательному ветеринарному контролю;
- контроль условий и режима перевозки товаров и животных;
- контроль соответствия упаковки и маркировки товаров установ-ленным правилам.
Лабораторный контроль проводится с помощью проведения исследова-ний в специально аккредитованных для этих целей учреждениях. Повод для лабораторного контроля ? органолептические изменения при досмотре гру-зов, подлежащих обязательному ветеринарному контролю, и исключения ввоза на территорию России животных, больных заразными болезнями
Одна из основных задач организации ветеринарного контроля на грани-це Российской Федерации ? не допустить ввоз на территорию страны возбу-дителей заразных болезней животных, птиц, рыб и пчел. Для решения этой задачи существует специальный комплекс мероприятий, включающий следу-ющие аспекты :
1. наличие Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации на импорт, экспорт и транзит подконтрольных грузов и животных;
2. выдачу учреждениями государственного ветеринарного контроля ветеринарных свидетельств и сертификатов;
3. выполнение требований и правил государственного ветеринарного контроля гражданами и организациями при импорте, экспорте и транзите гру-зов;
4. контроль пропуска через Государственную границу Российской Федерации органами исполнительной власти Российской Федерации и субъек-тов Федерации;
5. контроль Министерством обороны РФ пропуска военных объектов через границу России;
6. направление специалистов ? ветеринарных врачей в страны-импортеры для обеспечения безопасности ввозимых товаров и животных;
7. строгий ветеринарный режим для содержания животных, птиц и рыб в помещениях морских и речных портов, аэропортов, железнодорожных станций и так далее;
8. запрещение использования и обязательная утилизация пищевых отходов международных аэропортов.
По результатам всех видов контроля в пограничном контрольном вете-ринарном пункте принимается в отношении ввозимых животных и подкон-трольных грузов одно из следующих решений ? пропуск груза и животных, приостановка движения, запрет ввоза или возврат :
- штамп «Выпуск разрешен» означает, что у груза есть разрешение на ввоз и он отвечает российским требованиям обязательного ветеринарного контроля;
- штамп «Выпуск запрещен» означает, что такого разрешения нет или груз не отвечает установленным требованиям;
- штамп «Ввоз разрешен» означает, что груз имеет разрешение на ввоз и отвечает российским ветеринарно-санитарным требованиям;
- штамп «Ввоз запрещен» означает, что груз ввозится из страны, не-благополучной по особо опасным болезням животных, по фальсифицирован-ным документам. Такой штамп может означать и то, что груз неизвестного происхождения;
- штамп «Транзит разрешен» означает, что груз имеет разрешение на транзит по территории России;
- штамп «Транзит запрещен» означает, что груз такого разрешения не имеет;
- штамп «Возврат груза» означает, что он не соответствует россий-ским правилам и требованиям по качеству и безопасности, а импортер и экс-портер согласны на возврат груза;
- штамп «Погрузка запрещена» означает, что груз, предназначенный на экспорт, не соответствует требованиям страны-импортера либо транспорт не соответствует правилам его перевозки;
- штамп «Предъявить госветнадзору по месту прибытия груза» озна-чает, что в пункте осуществления ветеринарного надзора ветеринарное оформление груза не может быть осуществлено из-за отсутствия условий для его проведения. В этом случае груз досматривается и оформляется по месту прибытия;
- штамп «Выгрузка в изолированных условиях СВХ» означает, что при оформление документов груза возникли сомнения в их подлинности или есть серьезные подозрения о несоответствии качества и безопасности ввози-мых товаров заявленным в документах;
- штамп «Выпуск разрешен на корм животным» означает, что по ре-зультатам экспертизы, проведенной в лаборатории, ввозимый груз не может быть использован в пищу людям, но может быть применен в качестве корма животным;
- штамп «Выпуск разрешен без права реализации» означает, что каче-ство и состав груза нуждается в дополнительных лабораторных исследовани-ях, вопрос о реализации груза решается по месту его прибытия после прове-дения экспертизы.
Формируется подобное решение при помощи проставления штампов на ветеринарных и сопроводительных документах, которое производится в со-ответствии с технологической схемой взаимодействия в пунктах пропуска че-рез таможенную территорию ЕАЭС контрольных органов.
Организация государственного ветеринарного контроля преследует це-ли охраны таможенной территории Российской Федерации от проникновения возбудителей особо опасных заразных болезней животных, птиц, рыб и пчел, в том числе и тех, которые являются общими для человека. В задачи такого контроля входит также и пресечение попыток ввоза в страну товаров живот-ного происхождения, не соответствующих требованиям ветеринарного надзо-ра. В процедуру ветеринарного контроля входит проверка документов, осмотр грузов и животных и принятие решения о пропуске груза и животных, приостановке движения, запрете ввоза или возврате товара.
1.3.Исследование теоретических аспектов, касающихся ветеринарного контроля
Проведение ветеринарного контроля при пересечении Государственной границы Российской Федерации и отдельных его аспектов ? тема многих ис-следований, опубликованных в научной периодике.
Анализ некоторых вопросов ветеринарно-санитарной защиты нашей страны в условиях вступления России во Всемирную торговую организацию и Таможенный союз ? тема работы М.Ш. Алиева, А.Х. Шагиевой и И.И. Ба-дертдиновой.
Авторы публикации считают негативными последствиями для проведе-ния ветеринарного контроля такие аспекты вступления нашей страны во Все-мирную торговую организацию :
1. введения импортного разрешения вместо ветеринарных сертифика-тов, которые выдаются на каждую партию товара. Мотив такого решения ? российские сертификаты являются дискриминацией иностранных импортеров подконтрольных товаров;
2. запрет товаров, содержащих генно-модифицированные организмы;
3. запрет импорта мяса, содержащего гормоны роста;
4. отрицание права государств применять принцип предохранитель-ности, который состоит в запрещении чего-либо потенциально опасного;
5. снижение стандартов безопасности ? лишение права импорта това-ров компании возможно только лишь после многочисленных нарушений пра-вил.
В связи с вышеизложенным авторы публикации предлагают ввести сле-дующие изменения в Федеральный закон «О ветеринарии», который они счи-тают устаревшим и неэффективным:
1. формирование единой централизованной службы ветеринарного надзора;
2. усиление роли государства, поскольку большое число ветеринар-ных служб, включая ведомственные, не способствуют формированию единой системы;
3. проведение ежегодной аттестации и введение дополнительной под-готовки для сотрудников служб ветеринарной экспертизы.
Авторы исследования отмечают, что во многих странах в связи с присо-единением к Всемирной торговой организации компетенции ветеринарных служб были расширены и сегодня охватывают все основные звенья продо-вольственного цикла по принципу от стойла – к столу. Поскольку в цепочке от фермы – до бойни ветеринарные врачи выполняют двойную функцию, обеспечивая, во-первых, эпизоотический надзор за недугами поголовья, а во-вторых, контролируя безопасность мяса и других продуктов животного про-исхождения для рядового потребителя, требуется создание трехуровневой си-стемы мониторинга, которая должна включать федеральный уровень, уровень субъектов Федерации и внутренний контроль производителей продукции жи-вотного происхождения.
Аспекты совершенствования обязательного ветеринарного контроля рассматриваются в публикации Д. Седика и И. Кобуты «Единый рынок пище-вых продуктов Евразийского экономического союза и торговые барьеры». Авторы статьи совершенно справедливо обращают внимание на то, что до-стижение консенсуса между странами ? производителями сельскохозяйствен-ной продукции, в том числе животного происхождения ? трудно достижимо. И происходит это по причинам разногласий между правительствами, недове-рия и противоречий между ними, которые способны свести к нулю все усилия по формированию единого таможенного пространства. Авторы статьи совер-шенно справедливо обращают внимание на то обстоятельство, что запрет Россельхознадзора на импорт товаров из Белоруссии фактически вызвал тор-говую войну между нашими странами. После того как власти России обвини-ли производителей продуктов питания из Белоруссии в реэкспорте европей-ских продуктов питания в нашу страну, Россельхознадзор обнаружил много-численные новые фитосанитарные нарушения в импорте из Белоруссии, что привело к запрету импорта мяса и молока. Санитарно-эпидеми¬ологическая служба Белоруссии не смогла подтвердить эту информацию, а Россельхознад-зор выпустил практические руководства для своих региональных отделений, которые фактически запретили транзит товаров растительного и животного происхождения, подпадающих под российский запрет на импорт через терри-торию Белоруссии .
Авторы статьи приходят к выводу о том, что система подтверждения безопасности Евразийского экономического союза представляет собой, ско-рее, союз пяти систем по гарантии безопасности пищевых продуктов с согла-сованной совокупностью обязательных стандартов безопасности пищевых продуктов и охраны здоровья животных и растений, позаимствованных «сверху», принудительно исполняемых (или не исполняемых) только на национальном уровне.
В работе В.В. Елкиной проводится анализ деятельности правовых и ор-ганизационных основ работы территориальных органов ветеринарного и фи-тосанитарного надзора в зарубежных государствах ? Южно-Африканской Республике, Канаде, Южной Корее, Норвегии и Франции.
Работа территориальных органов ветеринарного контроля в Южно-Африканской Республике может быть интересна отечественным специали-стам, так как эта страна ? крупнейший экспортер сельскохозяйственной про-дукции и, шире, продукции животного происхождения. Основная особен-ность ветеринарного контроля в этой стране состоит в том, что ветеринарная служба имеет право производить проверку на любом этапе производства в любой момент.
