1. Противодействие коррупции как одна из функций органов прокуратуры Российской Федерации
1.1. Понятие коррупции, ее причины и меры противодействия
Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.
Коррупция (лат. corruption – подкуп) определяется как преступная деятельность, которая заключается в использовании должностными лицами властных полномочий для личного обогащения.
Определение corrumpire в римском праве понималось как «разрушать, ломать, подкупать» и являлось противоправным действием в отношении должностных лиц. Данный термин означал сговор нескольких участников, целью которых было неправомерное влияние, например, на судебный процесс и слом нормального хода управления общественными делами.
В федеральном законе «о противодействии коррупции» дается иное понятие коррупции. Коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. А так же совершение деяний, от имени или в интересах юридического лица.
В научной литературе представлены следующие социальные признаки коррупции с точки зрения субъекта коррупции: отклонение поведения по отношению к интересам большинства; использование принуждения для достижения экономического господства;неофициальный характер коррупционных отношений; незаконность использования материальных и иных благ, принадлежащих государству и обществу, средств их достижения
Таким образом можно дать определение что, коррупция – это отклоняющееся поведение управляющей элиты, которое проявляется в незаконном.
Выделяют несколько черт, присущих явлению коррупции:
• коррупция – это не механическая простая совокупность однородных правонарушений, а комплексное социально-правовое явление;
• коррупция – это системное явление, поэтому о коррупции не идет речь в случае одноразового получения взятки государственным служащим;
• коррупция представляет собой систематическое получение государственным служащим материальных и иных благ от третьих лиц (групп) в их интересах;
• действия, совершенные за вознаграждение, непременно связаны с выполнением госслужащим своих служебных обязанностей.
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации. Россия переживает не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе - негативным.
Коррупция - не только криминальная проблема. Она порождается, прежде всего, сохранившимися возможностями командовать экономикой, вялостью контроля, сбоями в работе правовой системы.
Проявляющееся в нашей стране с особой специфичностью взяточничество в сфере верховной власти четко структурировалось по категориям, классам, видам, группам и подгруппам.
В обществе становится все более очевидным, что только государство обладает необходимыми финансовыми средствами, а его властные, политические и правоохранительные структуры - соответствующими рычагами воздействия на тех, кто не только открыто, но и скрыто нарушает существующие законы и позволяет себе противоправные, недопустимые действия
Так, вопрос недостатка политической воли в отношении борьбы с коррупцией - не локальное и не кратковременное явление, а симптом глубокого кризиса общества.
Условиями, облегчающими совершение коррупционных преступлений, являются отсутствие контроля за доходами и расходами служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, нереагирование на факты коррупции либо слабое, не основанное на законе реагирование.
Особенно опасна коррупция тем, что она в значительной мере затронула тех, кто принимает судьбоносные для страны решения, то есть политическая коррупция.
По мнению экспертов, коррупция наиболее распространена в тех субъектах РФ, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы у ограниченного количества хозяйствующих субъектов. К числу наиболее коррумпированных территорий страны относятся: мегаполисы, прибрежные и приграничные регионы.
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений .
Можно выделить следующие принципы, на которых основано противодействий коррупционным проявлениям в Российской Федерации:
принцип, связанный с признанием, обеспечением и защитой тех прав и свобод человека и гражданина, которые являются основными;
принцип законности;
принцип публичности и открытости функционирования органов государственной власти, а также государственных органов, относящихся к местному самоуправлению;
принцип неотвратимости несения ответственности за факт совершения правонарушений, которые связаны с коррупционными проявлениям;
принцип комплексного использования мер, которые могут быть политическими, организационными, информационно-пропагандистскими; социально-экономическими, правовыми, специальными и иными;
принцип приоритетности применения тех мер, которые связаны с предупреждением коррупции;
принцип сотрудничества государства и институтов гражданского общества, а также международных организаций и физических лиц.
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются:
• проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
• принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
• совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
• введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
• обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• обеспечение независимости средств массовой информации;
• совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
• укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
• усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
• передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах .
Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.
В случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.
Данные положения распространяются на иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, можно сказать, что можно выделить следующие принципы, на которых основано противодействий коррупционным проявлениям в Российской Федерации:
• принцип, связанный с признанием, обеспечением и защитой тех прав и свобод человека и гражданина, которые являются основными;
• принцип законности;
• принцип публичности и открытости функционирования органов государственной власти, а также государственных органов, относящихся к местному самоуправлению;
• принцип неотвратимости несения ответственности за факт совершения правонарушений, которые связаны с коррупционными проявлениям;
• принцип комплексного использования мер, которые могут быть политическими, организационными, информационно-пропагандистскими; социально-экономическими, правовыми, специальными и иными;
• принцип приоритетности применения тех мер, которые связаны с предупреждением коррупции;
• принцип сотрудничества государства и институтов гражданского общества, а также международных организаций и физических лиц.
1.2. Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции
Противодействие коррупции является одной из приоритетных задач государственной политики и важнейшим направлением деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, которым отводится центральное место в реализации антикоррупционного законодательства и обеспечении его неукоснительного соблюдения.
Прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации от имени Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории.
Органы прокуратуры осуществляют свою антикоррупционную деятельность на основании Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», иных федеральных законов и утверждаемого Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции.
В соответствии со статьей 36 Конвенции ООН против коррупции в 2007 году в составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации образовано управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
Аналогичные специализированные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции (далее – СППК) созданы на уровне субъектов Российской Федерации.
Организационное и методическое руководство деятельностью СППК в регионах осуществляет управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а оперативное руководство работниками таких подразделений - лично прокуроры субъектов Российской Федерации.
В состав управления входят: отдел по надзору за исполнением федерального законодательства; отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; организационно-аналитический отдел; старшие прокуроры управления с дислокацией в федеральных округах страны, реализующие надзорные полномочия в отношении государственных органов окружного и межрегионального уровня.
Деятельность СППК направлена на укрепление законности, защиту прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц (организаций),охраняемых законом интересов общества и государства посредством реализации комплекса мер, обеспечивающего эффективное противодействиекоррупционным проявлениям.
В этих целях СППК выполняются задачи по обеспечению:
• прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции;
• своевременного предупреждения средствами прокурорского надзора коррупционных правонарушений, выявления и устранения их причин и условий;
• прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью следственных органов и исполнением законодательства об оперативно- розыскной деятельности оперативными подразделениями правоохранительных органов (за исключением органов федеральной службы безопасности);
• привлечения к предусмотренной законом ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений;
• защиты и восстановления нарушенных в результате коррупционных правонарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций,
• охраняемых законом интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве в пределах полномочий, предоставленных законодательством; возмещения вреда, причиненного коррупционными правонарушениями .
В соответствии с поставленными задачами СППК осуществляют следующие функции:
• надзор за исполнением требований законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти,
• органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных корпорациях и организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации и федеральными государственными органами;
• надзор за исполнением законодательства о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам;
• антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов;
• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности;
• надзор за уголовно-процессуальной деятельностью следственных органов и оперативно-розыскной деятельностью оперативных подразделений правоохранительных органов (за исключением органов федеральной службы безопасности) при выявлении преступлений коррупционной направленности и расследовании уголовных дел этой категории;
• поддержание государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности, участие в рассмотрении таких уголовных дел судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций;
• обеспечение реализации полномочий прокурора в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве;
• возбуждение дел об административных правонарушениях, в том числе в отношении юридических лиц;
• мониторинг и анализ исполнения законодательства о противодействии коррупции, выработка предложений по его совершенствованию;
• участие в международном сотрудничестве в области борьбы с коррупцией с международными организациями и антикоррупционными структурами других государств;
• деятельность по возврату из-за рубежа активов, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений;
• работа по защите прав граждан, государства и организаций посредством возмещения ущерба, причиненного актами коррупции;
• работа по антикоррупционному просвещению, правовому воспитанию и формированию в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.
Согласно указу Президента РФ от 29.06.2018 N 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы», приоритетными направлениями надзора в сфере противодействия коррупции являются:
• Совершенствование системы запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции;
• Обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов;
• Совершенствование порядка осуществления контроля за расходами и механизма обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы. Обеспечение полноты и прозрачности представляемых сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• Совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере бизнеса, в том числе по защите субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц;
• Систематизация и актуализация нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции. Устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции;
• Повышение эффективности международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции. Укрепление международного авторитета России .
1.3. Международное сотрудничество органов прокуратуры по противодействию коррупции
Генеральной прокуратурой Российской Федерации проводится значительная работа в рамках международного сотрудничества в областиборьбы с коррупцией, в том числе по обеспечению участия Российской Федерации в обзорном механизме Конвенции ООН против коррупции, вдеятельности Группы государств против коррупции (ГРЕКО), Рабочей группыОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, Межгосударственногосовета по противодействию коррупции в рамках Содружества НезависимыхГосударств (МСПК), Международной ассоциации антикоррупционных органов(МААО) и на других международных форумах.
Функционирование органов прокуратуры включает в себя использование механизмов международного взаимодействия по самому широкому кругу вопросов. Данное полномочие закреплено в ст. 2 Закона о прокуратуре и предусматривает сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации с соответствующими органами других государств и международными организациями, что выражается в разработке международных договоров Российской Федерации, заключении соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью .
Правовой основой международного сотрудничества прокуратуры РФ являются различные конвенции, договоры, декларации, соглашения и иные документы, в т.ч. и действующие в порядке правопреемства Россией договоры, заключенные СССР.
Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка определил развитие международно-правового сотрудничества как одно из основных направлений деятельности прокуратуры. Для его обеспечения в июне 2006 г. было создано Главное управление международно-правового сотрудничества при Генеральной прокуратуре РФ .
Основными задачами указанного Главного управления являются:
• Организация участия прокуратуры Российской Федерации в пределах ее компетенции в международном сотрудничестве.
• Организация участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в работе по заключению международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции прокуратуры Российской Федерации.
• Организация выполнения обязательств и реализации прав, вытекающих из международных договоров и законодательства Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния в состоянии невменяемости, для прохождения принудительного лечения.
• Организация выполнения обязательств и реализации прав, вытекающих из международных договоров и законодательства Российской Федерации по вопросам правовой помощи по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях.
• Координация деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур, научных и образовательных учреждений прокуратуры Российской Федерации в сфере международного сотрудничества.
Генеральная прокуратура РФ активно осуществляет сотрудничество с международными организациями по вопросам борьбы с коррупцией. В частности, Генпрокуратура в данном направлении взаимодействует с Координационным советом генеральных прокуроров СНГ, Международной ассоциацией прокуроров, Европейским союзом, Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Группой разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), Группой государств против коррупции (ГРЕКО) и многими другими.
Генеральная прокуратура Российской Федерации участвует в деятельности Межгосударственного совета по противодействию коррупции (МСПК) в рамках СНГ.
Соглашение об образовании МСПК подписано 25 октября 2013 г. шестью государствами СНГ (Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Армения, Кыргызская Республика и Республика Таджикистан) и вступило в силу 17 октября 2014 г. для Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, которыми выполнены необходимые внутригосударственные процедуры.
Основными задачами МСПК являются:
• определение приоритетных направлений сотрудничества и принятие совместных эффективных мер противодействия коррупции;
• оценка выполнения антикоррупционных обязательств государств - участников Соглашения;
• координация программ технического содействия в сфере противодействия коррупции между государствами - участниками Соглашения.
Основными направлениями деятельности МСПК являются:
• содействие сближению и гармонизации национального антикоррупционного законодательства государств -участников Соглашения;
• разработка предложений по совершенствованию правовой базы сотрудничества государств - участников Соглашения в сфере противодействия коррупции;
• координация взаимодействия компетентных органов государств - участников Соглашения, а также заинтересованных органов Содружества Независимых Государств по вопросам противодействия коррупции;
• обеспечение реализации принятых в рамках Содружества Независимых Государств документов в сфере противодействия коррупции.
Внутреннее построение системы органов, функционирующих при данном управлении, четко обусловлено вышеперечисленными задачами. С учетом этого в состав управления международно-правового сотрудничества входят следующие структурные подразделения:
• управление экстрадиции в составе трех отделов;
• управление правовой помощи в составе четырех отделов;
• управление международного права в составе двух отделов;
• отдел международного сотрудничества по особо важным делам (на правах управления);
• организационно-аналитический отдел;
• отдел документационного обеспечения.
Российская Федерация вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 г. после ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
После присоединения к ГРЕКО в отношении России проведены совмещенные первый и второй раунды оценки, в ходе которых исследовались различные аспекты деятельности специализированных органов страны, занимающихся предупреждением и пресечением коррупции (независимость этих органов, их компетенция, достаточность ресурсного и иного обеспечения, эффективность работы), вопросы обоснованности и объема предоставления отдельным категориям должностных лиц иммунитетов от уголовного преследования, а также особенности национального законодательства и правоприменительной практики по вопросам выявления, изъятия и конфискации доходов и иного имущества, полученных от коррупции, предупреждения коррупции в системе государственного управления, ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, совершаемые в их интересах.
Во исполнение рекомендаций ГРЕКО Генеральной прокуратурой Российской Федерации была развернута масштабная работа, к которой были подключены все заинтересованные органы государственной власти и общественные институты.
Вопросы, связанные с реализацией рекомендаций ГРЕКО, регулярно по инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации рассматривались на заседаниях президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
