ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
§ 1 ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ
В семейном законодательстве Российской Федерации нормативная дефиниция «приемная семья» приводится в п. 1 ст. 152 СК РФ, в соответствии с которым под приемной семьей понимается опека или попечительство над ребенком или детьми, осуществляющаяся в соответствии с договором о приемной семье, который заключается между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на определенный договором срок.
Соответственно, приемная семья представляет собой определенный вид семьи с точки зрения малой социальной группы, которая прямо основана на родстве, браке, усыновлении и иных формах принятия детей на воспитание, связанных с общностью жизни и с семейными правами и обязанностями.
М.В. Антокольская считает, что институт приёмной семьи можно назвать совершенно новым явлением в нормах российского семейного права, а также «гибридной формой, содержащей в себе некоторые черты усыновления, опеки и детского учреждения».
Кочеткова С.Ю, Фетюхин М.И. и Фетюхин Ю.М. также считают, что приёмная семья является наилучшей формой опеки и попечительства, которая закреплена действующим СК РФ. Тем не менее, анализ понятия и значения приёмной семьи как формы опеки и попечительства не определяет прямую сущность данного института как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
С.Н. Бондов считает, что приёмная семья имеет все признаки семьи как таковой, но также имеет свои, присущие только ей особенности, отличающие ее от усыновления(удочерения), опеки(попечительства).
Среди данных признаков условно можно выделить следующие:
а) основа существования приемной семьи - это договор гражданско – правового характера, который заключается в письменной форме по просьбе лиц, желающих воспитать ребенка в своей семье. Стороны данного договора – лица, желающие взять на воспитание приемного ребенка, и органы опеки и попечительства.
б) лица (лицо), которое заключило договор, именуются родителями-воспитателями. Данным лицом (лицами) могут стать супруги, не имеющие собственных детей, и те, у которых есть они есть;
в) каждый месяц приемным родителям выплачиваются денежные средства на их содержание за счёт бюджетных органов местного самоуправления. Приемные родители обязаны обладать соответствующей профессиональной подготовкой (до того момента, как они становятся приёмными родителями, проводится соответствующее обучение).
Так как воспитание ребенка в приемной семье не означает передачу родительских прав, государство поощряет труд приемных родителей в виде ежемесячной заработной платы, которая устанавливается субъектом РФ исходя из уровня жизни и уровня доходов в регионе.
г) приёмная семья пользуется льготами в соответствии с принимаемыми органами местного самоуправления решениями.
д) денежные средства начисляются приемным детям ежемесячно на их содержание за счет бюджетных средств органов местного самоуправления соответственно фактически сложившимся в конкретном российском регионе ценам.
В связи с этим, институту приемной семьи уделяется значительная поддержка со стороны государства, которая оказывается, как на федеральном, так и на местном уровнях, устанавливая систему гарантий нормами действующего законодательства.
Соответственно, приёмная семья представляет собой форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе детей-сирот), в семью на основании особого рода договора, это опека или попечительство, осуществляющаяся по договору о приёмной семье.
Можно утверждать, что приёмной семье свойственны практически все признаки обычной семьи, главными из которых можно назвать общность прав и обязанностей, совместно проживающих лиц, при этом, с другой стороны, приёмная семья имеет свою специфику. Например, приемную семью можно охарактеризовать рядом свойственных только ей условий, касающихся возникновения на основании договора о передаче ребенка на воспитание в семью (то есть, собственно, договора о создании приемной семьи).
Основной задачей института приемной семьи можно назвать исполнение полноценной семейной функции благодаря созданию наиболее благоприятных условий для воспитания, образования, оздоровления и подготовки к самостоятельной жизни детей, оставшихся без попечения родителей, а также защита их прав и интересов, в том числе в судебных инстанциях.
Отличием приемной семьи от опеки и попечительства является то, что приемная семья всегда предполагает возмездный характер. Помимо этого, приемная семья получает более значительную поддержку со стороны государства.
В зависимости от последствий принятия детей на воспитание можно выделить семьи усыновителей, опекунские семьи и приёмные семьи. В учебной и научной литературе рассматриваются различные определения приёмной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Чаще всего определения, содержащиеся в научных источниках, не отражают ее специфики как самостоятельной формы устройства, или включают в себя лишь один или два отличительных признака.
Опека и попечительство, приемная семья относятся именно к семейным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание, что влечет, соответственно, нахождение и проживание ребенка в семье в качестве члена семьи. Ребенок может находиться под опекой собственника жилого помещения и проживать совместно с ним, а также может быть подопечным члена семьи собственника и также проживать в семье собственника жилого помещения.
Главным отличием приёмной семьи от других форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, можно назвать особый юридический состав, находящийся в основе возникновения правоотношений между приемными родителями и приемными детьми, с одной стороны, и с другой - органами опеки и попечительства.
Организация деятельности приёмных семей в Российской Федерации базируется на таких принципах, как:
- соблюдение прав и законных интересов принимаемого лица, неразглашение информации конфиденциального характера о принимаемом лице;
- добровольное согласие принимаемого лица на проживание в приемной семье;
- добровольный отказ принимаемого лица от проживания в приемной семье;
- свободное принятие принимающим лицом обязанностей, связанных с организацией приемной семьи и свободный отказ от исполнения данного рода обязанностей;
- контроль за выполнением условий договора о приемной семье.
На сегодняшний день вопрос, прямо касающийся правовой природы приемной семьи является одним из наиболее дискуссионных. Этот факт можно объяснить тем, что в правовой российской литературе, даже несмотря на признание большим числом теоретиков – правоведов автономности отрасли семейного права как частного, существует и иная точка зрения, в соответствии с которой семейное право – это часть гражданского права России.
В юридической литературе существует много научных подходов по определению отраслевой принадлежности договора о приемной семье. Некоторые учёные полагали, что данный договор имеет трудовой характер (Г.С. Скачкова). Вторые считали, что он является семейно-правовым (А.М. Нечаева, О.Н. Незамиева, М.И. Фетюхин, С.Ю. Чашкова). Третьи утверждали, что договор является разновидностью гражданско-правового (А.И. Банников, Л.Ю. Михеева) . Четвертые считали, что это административный договор, в котором стороной выступает орган опеки и попечительства (государственно-властный субъект) (Д.В. Огородов, П.И. Седугин, А.В.)
Отраслевая природа отношений, возникающих из договора о приёмной семье, была определена законодателем в СК РФ. Нормы семейного права применяются к отношениям, возникающим из договора о приёмной семье. В части, где отношения не урегулированы СК РФ, используются правила гражданского законодательства о возмездном оказании услуг. Это можно доказать, ссылаясь на статью 152 СК РФ, которая регламентирует понятие приемной семьи.
Поскольку договор о передаче ребёнка в приёмную семью обладает определенными особенностями благодаря специфике, сторонники семейно-правовой природы полагают, что данный договор не относится к разновидности гражданско-правовых договоров. Именно поэтому источники, которые регулируют правовое положение приёмной семьи, в отличии от норм о брачном договоре и соглашении об уплате алиментов, не содержат отсылок к Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее ГК РФ).
По мнению А.В. Баркова договор о приёмной семье представляет собой смешанный полиотраслевой договор и считает, что «в случае если наряду с гражданскими возникают права и обязанности, регулируемые нормами другой области права, что это полиотраслевой договор» . Однако термин «комплексный договор» будет более правильно применим в данном случае, нежели чем «смешанный договор», который регулирует отношения в границах одной отрасли права.
На сегодняшний день законодательство не рассматривает такое определение приёмной семьи, которое смогло бы выделить её специфические особенности как самостоятельной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
По сути, приемная семья - это промежуточная форма между семейным и общественным воспитанием несовершеннолетних детей. С одной стороны, ребенок попадает в семью приемных родителей в качестве ее равноправного члена, а с другой - сама приемная семья приобретает статус некоего муниципального учреждения в отношении материального обеспечения.
Несмотря на то, что усыновление (удочерение) в России является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, опека и попечительство - самой распространенной, приемная семья в настоящее время также рассматривается в качестве желаемого инструмента обеспечения содержания и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
Представляется, что приемную семью следует определять в качестве особенного социально-педагогического явления, поскольку она представляет собой уникальную форму устройства и обеспечения воспитания детей, оставшихся без родительского попечительства.
Нынешнее состояние института приемной семьи определяется наличием существующих проблем, приводящих к трудностям в достижении главной цели такой семьи – это успешная интеграция детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в общество.
На основании изложенного, резюмируем, что под приемной семьей следует понимать временную, профессиональную, семейную форму устройства ребёнка (детей), оставшихся без попечения родителя (родителей), предусматривающую оплату труда приемным родителям и содержание детей благодаря помощи государства.
Принципы организации и деятельности института приемной семьи заключаются в значимости и уникальности получения ребенком, оставшемся без попечения родителей, опыта общения в семье и воспитания, добровольном характере общественных отношений в решении вопроса об организации приемной семьи, поддержки данного института со стороны государства.
Также важно отметить, что договор о приемной семье- это комплексный договор, включающий в себя гражданско-правовые и семейно-правовые элементы.
§ 2 ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ
Защите прав детей уделяется весьма повышенное внимание как на уровне международного, так и национального права.
В Преамбуле Конвенции о правах ребенка 1989 года говорится о том, что для полного развития несовершеннолетнего необходимо расти в семье, ст. 21 Конвенции определяет, что государства реализуют все необходимые меры для обеспечения прав детей, оставшихся без попечения родителей.
Статьей 54 СК РФ, а также нормами Конвенции ООН регламентировано право каждого ребенка жить и получать воспитание в семье.
Именно таким образом провозглашается и подтверждается принцип приоритета семейного воспитания несовершеннолетних детей, заботы об их благосостоянии и развитии.
Конвенция ООН о правах ребенка предусматривает право ребенка на сохранение своей индивидуальности, неотъемлемой частью которой являются «семейные связи» (п. 1 ст. 8 Конвенции).
К числу лиц, с которыми ребенок состоит в таких семейных связях, относятся родители, законные опекуны, а также любые другие лица, заботящиеся о ребенке и воспитывающие его (ст. 19, 23, 27 Конвенции). Таким образом, Конвенция о правах ребенка отдельно выделяет категорию лиц, осуществляющих заботу и воспитание ребенка, которые официально не являются ни родителями, ни опекунами, признавая тем самым наличие фактических правоотношений, субъектами которых являются сам ребенок и указанные лица.
Сегодня основной акцент в международных конвенциях делается на воспитании ребенка в семейном окружении, где главным является формирование гармоничной личности, растущей «в атмосфере счастья, любви и понимания» .
Дальнейшее свое развитие понятие «семейные связи» получило в Европейской конвенции о личных контактах с детьми от 15 мая 2003 г. (далее - Европейская конвенция 2003 г.) , которая впервые сформулировала понятие «семейные узы» или «семейные связи», которые означают «близкое родство, такое, как между ребенком и ее или его дедушкой и бабушкой или братьями и сестрами, основанное на праве или фактических семейных родственных отношениях» .
В отличие от российского законодательства, где употребляется термин «фактические воспитатели» несовершеннолетних детей, в международных стандартах говорится о фактических родственниках детей, что подразумевает несколько иное значение, наличие между ними более глубоких лично-доверительных отношений, нежели тех, которые могут возникать при фактическом воспитании.
Термин «фактические семейные родственные отношения», получивший свое признание в международном праве, расширил границы традиционного понятия близкого родства, включив в него отношения, не основанные на кровной связи с ребенком. То есть речь идет о социальном родстве, которое в полной мере приравнивается Европейской конвенцией 2003 г. к родству кровному.
Как указывается в комментариях к данной Конвенции, решающим признаком фактических семейных родственных отношений является сама фактическая связь с ребенком, которая не зависит от семейных связей, возникших на основании закона.
Данный международно – правовой акт в тождественной степени на родителей, а также на лиц, которые воспитывают ребенка, возлагает ответственность за обеспечение условий жизни, которые являются необходимыми для развития ребенка на должном уровне, в контексте своих способностей и финансовых возможностей (п. 2 ст. 27).
Таким образом, международные конвенции проводят четкий раздел между родителями, близкими родственниками, к которым относятся, в том числе, и фактические родственники, и другими посторонними лицами, претендующими на воспитание и общение с ребенком (например, в случае усыновления или передачи ребенка под опеку (попечительство)).
Также на уровне международного права Российской Федерацией заключены ряд Договоров, направленных на оказание правовой помощи по гражданским, уголовным и семейным делам (например, с Азербайджанской Республикой 1992 года, с Республикой Кыргызстан 1992 года, Латвийской Республикой 1993 года, Эстонской Республикой 1993 года).
Нормами Конституции РФ ст. 38 регламентировано, что материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства. Право ребёнка жить и воспитываться в семье – это неотъемлемое право несовершеннолетнего.
На национальном уровне важнейшим источником является Семейный кодекс РФ, который включает в себя раздел: "Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей".
Так как приемная семья является оной из форм опеки и попечительства, на нее распространяются общие положения Закона об опеке и попечительства. Договор о приёмной семье предполагается возмездным, приемный родитель получает заработную плату, а период воспитания ребёнка зачитывается в трудовой стаж.
Примерная форма договора о приемной семье была утверждена Письмом Минобрнауки РФ от 31.08.2010 г. № 06-364 .
Анализ норм действующего законодательства, в частности СК РФ, а также Закона о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей , позволяет рассматривать приемную семью в качестве особой формы устройства детей на воспитание в семью. Так, Закон о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей регламентирует ряд дополнительных гарантий по социальной поддержке детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в финансовом аспекте, в образовании, медицинском обеспечении, имуществе и жилых помещениях, труде и социальной защите от безработицы, а также защите в судебном порядке.
Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» также следует особо выделить в качестве источников правового регулирования института приемной семьи. Так, в частности, нормами данного федерального закона регламентируется, что родители ребенка (либо лица, их замещающие) содействуют ему в процессе реализации самостоятельных действий, прямонаправленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством РФ объема дееспособности ребенка.
Указом Президента РФ от 29.05.2017 г. № 240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» в целях последующего процесса совершенствования политики государства в сфере защиты детства в Российской Федерации на период 2018 – 2027 годы были объявлены Десятилетием детства.
Ввиду хода реализации данного Указа Правительству РФ было поручено утверждение плана основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства в том числе: совершенствование механизма оказания государственной социальной помощи семьям с детьми на основе социального контракта и ее приоритизация в системе мер государственной поддержки семей, разработка и реализация "дорожных карт" по предоставлению многодетным семьям земельных участков, обеспеченных инженерной инфраструктурой, проведение в субъектах Российской Федерации акции "Подарок новорожденному" совместно с производителями товаров для новорожденных и руководителями субъектов Российской Федерации (каждой роженице при выписке из родильного дома предоставлять набор для новорожденного с необходимыми предметами ухода преимущественно российского производства), совершенствование направлений использования средств материнского (семейного) капитала и др..
Нормативно – правовое положение приемной семьи определено главой 21 СК РФ и Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».
Указом Президента РФ от 28.12.2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» был регламентирован порядок предоставления налоговых льгот приемным родителям детей, оставшимся без попечения родителей, увеличен размер социальной пенсии, а также размер единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. Высшим должностным лицам субъектов РФ было поручено обеспечение выполнения и контроля за реализацией переданных субъектам РФ полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, социальной поддержке и социальному обслуживанию детей, оставшихся без попечения родителей.
В целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов детей (в том числе оставшихся без попечения родителей) Указом Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 была утверждена должность Уполномоченного при Президента РФ по правам ребенка. В рамках реализации данного акта Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка был предоставлен комплекс прав, в частности, запроса и получения необходимых сведений, беспрепятственное посещение органов государственной власти и местного самоуправления, направления заключений, связанных с вопросами нарушения прав ребенка, во все государственные органы.
В связи с принятием Постановления Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» последним были утверждены нормативно - правовые Правила, которые определяют подбор, учет и подготовку граждан, изъявивших желание стать приемными родителями, порядок заключения договора о приемной семье, создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания приемного ребенка (детей) и т.д.
Ввиду того, что семейное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами (подп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ), законодательные семейно – правовые акты могут приниматься не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Законодательство, регулирующее институт приемной семьи, не является в данном случае исключением.
СК РФ предоставил субъектам РФ возможность самостоятельно подойти к решению задачи, связанной с обеспечением приоритета семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, разрешив им вводить иные, не регламентированные нормами СК РФ, формы устройства детей в семью.
Так, в некоторых субъектах РФ (Новгородской, Калининградской, Пермской областях, Алтайском крае, республике Карелия, Москве), наряду с приёмной семьей, используется такая форма семейного воспитания как патронат.
Можно сказать, что в Российской Федерации более чем за четверть века была создана объемная законодательная база, прямо направленная на регулирование вопросов охраны и защиты материнства и детства. Этот процесс не прекращается и в наши дни. При этом необходимо отметить: формирование и развитие отечественного законодательства, направленное на защиту прав и интересов семьи и детей, происходит с учетом международных норм и стандартов.
На основании вышеизложенного, резюмируем, что:
Ст. 1 СК РФ в соответствии с нормами международного права установила, как один из главных принципов российского семейного права приоритет семейного воспитания детей. Данный принцип прямо отражается в ст. 123 СК РФ, в соответствии с которой только при отсутствии возможности устройства на воспитание в семью допускается устройство детей в воспитательные учреждения, которые предназначены для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
В целом, нормативно – правовое регулирование общественных правоотношений, связанных непосредственно с участием в них несовершеннолетних граждан, оставшихся без попечения родителей, реализуется не только на уровне федерального законодательства, но и на уровне соответствующих субъектов РФ.
Также на уровне законодательства субъектов РФ решаются такие вопросы как:
- установление порядка и размера выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка (п. 3 ст. 148 СК РФ);
- установление размера оплаты труда приемным родителям, а также льготы, которые предоставляются приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей (п. 2 ст. 153.1 СК РФ);
- определение порядка выплаты и размера денежных средств на содержание ребенка в приемной семье (п. 2 ст. 153.1 СК РФ).
?
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДОГОВОРА О ПРИЁМНОЙ СЕМЬЕ
§ 1. ПРЕДДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В процессе создания приемной семьи значительный интерес вызывает процесс ее организации, в котором, по нашему мнению, можно выделить два этапа, тесно взаимосвязанных между собой:
- преддоговорный;
- непосредственно касающийся заключения договора о приемной семье (договорной).
Данные этапы в процессе создания приемной семьи в свою очередь порождают правоотношения преддоговорные (процедурные или организационно-предпосылочные), а в процессе их функционирования-договорные.
Преддоговорные отношения складываются между будущими участниками договора о приемной семье еще до момента заключения данного договора.
«В конечном счете данные правоотношения определяют успешность процесса воспитания детей в приемных семьях.» Такие разногласия можно решить опираясь на ст. 123 СК РФ, определяющую, что дети, оставшиеся без попечения родителей в первую очередь должны передаваться на воспитание в семью.
Все правоотношения, которые складываются на этапе преддоговорных, подчиняются общим правилам, определенными в нормах СК РФ и утвержденными Правительством РФ Правилами о приемной семье .
Основополагающими из данного рода правил можно выделить такие как:
- в п. 2 ст. 153 и п. 2 ст. 154 СК РФ, а также Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей в семью на воспитание в иных формах, установленных российским законодательством, регламентирован порядок подбора родителей, воспитателей и детей, которые подлежат передачи на воспитание в приемную семью .
В преддоговорной стадии можно выделить три этапа:
1) подбор и учет граждан, выразивших желание стать опекунами;
2) подготовка граждан, которые по заключению органа опеки и попечительства могут быть опекунами;
3) подбор ребенка, который может быть передан на воспитание в приемную семью.
На первом этапе обязательно наличие двух групп обстоятельств:
- негативные. Такие обстоятельства лишают родителей права стать опекунами. К таким обстоятельствам ст. 153 СК РФ устанавливает перечень лиц, не имеющих пр
