ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ
1.1 Государственная социальная поддержка: понятие, цели и виды
Систему и основополагающие принципы социальной поддержки населения устанавливает не только конституция но и так же отдельный специальные федеральные законы, а именно: Федеральный закон "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ. Федеральный закон "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", а так же и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Данным ФЗ устанавливается правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, а также определяет порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
При этом необходимо учитывать что Российская Федерация входит в крупные международные экономические союзы поэтому так же необходимо учитывать международное законодательство. Так Согласно Концепции согласованной социальной политики государств- членов Евразийского экономического сообщества (Решение № 335 Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества принято в г. Астане 18.04.2007 г.) «Процесс перехода к рыночным отношениям в государствах ЕврАзЭС сопровождался обострением имеющихся и возникновением новых социально-экономических проблем. Среди них в социально-трудовой сфере наиболее актуальными проблемами остаются: неравномерность распределения доходов, несовершенство системы социальной защиты и относительно высокий уровень бедности».
Концепция представляет собой систему взаимосогласованных Сторонами общих целей, принципов и приоритетов социального развития в условиях углубления межгосударственных отношений, в ней определены направления, этапы и механизмы ее реализации.
При формировании согласованной социальной политики Сторон наиболее оправданным является реализация принципа гибкой интеграции, заключающегося в определении стратегических целей, социальных стандартов и индикаторов, уровня поэтапного формирования социальной политики Сообщества. При этом каждая Сторона может определить свой план действий по достижению общих задач исходя из национальных интересов и финансово- экономических возможностей.
В этой связи процесс социальной интеграции направлен на решение следующих основных задач:
- обеспечение достойного уровня и качества жизни населения;
- преодоление бедности;
- усиление социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения...».
Согласно разделу III Концепции Согласованная социальная политика Сторон основывается в том числе на принципе права на достойную жизнь граждан каждого из государств-членов Сообщества и социальной солидарности общества.
В этой связи для решения задачи преодоления бедности и реализации вышеназванных принципов, на взгляд автора, целесообразно сделать шаг вперед, развить и закрепить с учетом имеющегося международного опыта цели государственной социальной помощи как основного вида выравнивания доходов населения, опирающегося именно на уровень доходов безотносительно принадлежности к определенной социальной категории.
Для реализации данной задачи помимо учета международных актов общемирового уровня, таких как Всеобщая декларация прав человека, актов Международной организации труда (МОТ), Хартию Союза «Об основных правах» 2000 г. , странам участникам ЕврАзЭС необходимо обратиться к актам Содружества Независимых Государств, например, Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г , соглашению стран СНГ от 09.09.1994 г. «О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов» . Все страны - члены ЕврАзЭС входят в СНГ.
Таким образом делая анализ вышеуказанных НПА можно прийти к выводу, что право на социальную помощь органически связано с правом на жизнь и правом на социальное обеспечение, но занимает вполне самостоятельное место среди социально-экономических прав человека.
Согласно ст. 1 178-ФЗ «государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров».
В некоторых субъектах Российской Федерации в нормативных правовых актах, регулирующих оказание государственной социальной помощи, дается аналогичное понятие. Например, в Законе Пермской области от 30.11.2004 № 1832-389 (ред. от 03.09.2009) «О государственной социальной помощи в Пермском крае» , Законе Краснодарского края от 09.06.2010 № 1980-КЗ «О прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в Краснодарском крае» и .др.
В забайкальском крае приняты следующие законы направленные на обеспечение социальной помощи:
Закон Забайкальского края от 22.10.2014г. № 1079-ЗЗК "Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в Забайкальском крае на 2015 год"
Закон о социальной помощи в забайкальском крае n 827-ззк
Закон о мерах социальной поддержки многодетных семей в забайкальском крае n 107-ззк
Закон об установлении величины прожиточного минимума для детей в забайкальском крае на 2014 год n 867-ззк
Закон забайкальского края от 27.06.2012г. № 684-ззк "о мерах социальной поддержки многодетных семей в забайкальском крае" (изменения в статью №2)
Закон забайкальского края от 22.12.2011 n 609-ззк "о приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 14.12.2011)
Закон забайкальского края от 25.11.2010 n 433-ззк (с изм. От 21.12.2010) "о мерах социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении отдельным категориям граждан" (принят законодательным собранием забайкальского края 17.11.2010)
Закон забайкальского края от 06.07.2010 n 388-ззк "о социальной программе забайкальского края "укрепление материально-технической базы государственных стационарных учреждений социального обслуживания и оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности" на 2010 год" (принят законодательным собранием забайкальского края 30.06.2010)
Закон забайкальского края от 13.11.2009 n 270-ззк (ред. От 02.04.2012) "о государственной социальной помощи в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 30.10.2009)
Закон забайкальского края от 11.11.2009 n 261-ззк (ред. От 29.03.2010) "о поддержке донорства крови и ее компонентов в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 30.10.2009)
Закон забайкальского края от 05.10.2009 n 246-ззк (ред. От 30.05.2011) "о стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших" (принят законодательным собранием забайкальского края 23.09.2009)
Закон забайкальского края от 29.05.2009 n 181-ззк "о социальной защите инвалидов в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 20.05.2009)
Закон забайкальского края от 25.03.2009 n 151-ззк "о государственной поддержке общественных объединений и организаций инвалидов" (принят законодательным собранием забайкальского края 18.03.2009)
Закон забайкальского края от 26.02.2009 n 138-ззк (ред. От 29.03.2010) "о социальном обслуживании населения в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 11.02.2009)
Закон забайкальского края от 17.02.2009 n 129-ззк (ред. От 04.06.2012, с изм. От 20.12.2011) "о мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 11.02.2009)
Закон забайкальского края от 29.12.2008 n 121-ззк (ред. От 29.10.2010) "о форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 29.12.2008 n 107-ззк (ред. От 05.06.2012) "о мерах социальной поддержки многодетных семей в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 29.12.2008 n 106-ззк (ред. От 08.11.2010) "о форме предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 29.12.2008 n 101-ззк (ред. От 29.03.2010) "о ежемесячном пособии на ребенка в забайкальском крае" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 26.12.2008 n 90-ззк (ред. От 29.03.2010) "о порядке и условиях присвоения званий "ветеран труда", "ветеран труда забайкальского края" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 26.12.2008 n 89-ззк "об установлении звания "ветеран труда забайкальского края" (принят законодательным собранием забайкальского края 24.12.2008)
Закон забайкальского края от 14.10.2008 n 40-ззк "о перечне организаций, обеспечивающих отдых и оздоровление детей, проживающих в забайкальском крае" (принят читинской областной думой и агинской бурятской окружной думой 26.09.2008)
Однако в региональном законодательстве Забайкальского края не содержится понятия социальной помощи.
При этом Закон Забайкальского края N 827-ЗЗК О социальной помощи в Забайкальском Крае статьей 1 устанавливает отличные от федерального закондательства категории населения, которые могут рассчитывать на социальную поддержку, такие как:
1) малоимущей семья
2) малоимущему одиноко проживающему гражданину;
3) члену малоимущей семьи или малоимущему одиноко проживающему гражданину, нуждающимся по медицинским показаниям в обследовании, оперативном лечении;
4) каждый член малоимущей семьи или малоимущий одиноко проживающий гражданин, пострадавшим от пожара, опасного природного явления, стихийного бедствия.
Отклонения субъектов, от признанного федерацией объема помощи постоянно приводит к вынесению судебных решении и разъяснении которые даются Верховным судом так например определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2010 г. № 56-Г09-40 . Пунктом 1 ст. 5 Закона Приморского края № 255-КЗ «О государственной социальной помощи в Приморском крае» установлено, что право на получение государственной социальной помощи имеют проживающие на территории Приморского края малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, пострадавшие от стихийных бедствий и техногенных катастроф, понесшие расходы на приобретение жизненно необходимых товаров, лекарственных средств по рецептам врача (фельдшера), в связи со смертью члена семьи, с рождением ребенка, а также направляемые на лечение или консультирование за пределы Приморского края органом управления здравоохранением Приморского края.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В силу преамбулы к 178-ФЗ данный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом.
В соответствии со статьей 2 178-ФЗ законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» , данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу положений ч. 1 ст. 5 178-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными этим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Таким образом, в силу изложенных выше положений действующего федерального законодательства субъекты Российской Федерации в настоящее время осуществляют правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Предлагается перераспределить в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов путем уточнения понятия «основы правового регулирования» и отнести к нему регулирование форм и видов, размера, срока и условий назначения государственной социальной помощи. Условия назначения фактически уже урегулированы данным Законом, поскольку в нем указаны получатели государственной социальной помощи — малоимущие, и определено кто к ним относится. К полномочиям субъектов Российской Федерации отнести порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи.
Помимо указанных несоответствий законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону № 178-ФЗ существует противоречие и между данным законом и Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (в ред. от 24 июля 2009 г.) .
Согласно ст. 6 данного закона семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки. В ст. 2 данного закона назначение прожиточного минимума в том числе определено для оказания государственной социальной помощи. Однако в ст. 6 вместо термина «государственная социальная помощь» использовано понятие «социальная поддержка». Как видно, здесь произошла подмена понятий. Можно сделать вывод о том, что необходимо внести в ст. 6 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» изменения в части замены неопределенного термина «социальная поддержка» на законодательно установленный и соответствующий целям данного закона термин «государственная социальная помощь».
В этой связи можно полностью согласиться с утверждением, что в перспективе в кодексе права социального обеспечения следует предусмотреть специальный раздел (статью) «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе», который будет включать взаимосогласованные и соподчиненные легальные дефиниции . Отсутствие в законодательстве о социальном обеспечении кодифицированного акта (с закрепленными в нем общими положениями) отрицательно сказывается на процессе формирования общей части отрасли права (Ю.В. Васильева) .
В российской юридической науке государственная социальная помощь определяется по-разному. Соответственно выделяются различные критерии, дающие право на ее получение, и признаки, позволяющие ее отграничить от иных видов социального обеспечения.
В узком смысле государственная социальная помощь — вид материальной поддержки малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан . Иначе подобную помощь можно назвать помощью в связи с бедностью (по бедности).
В своем диссертационном исследовании Т.В. Деркачева приходит к выводу, что «право на социальную помощь - это признанная международным сообществом и гарантированная государством возможность человека иметь средства существования в объеме установленного прожиточного минимума независимо от занятия какой-либо профессиональной деятельностью и участия в финансировании выплат и услуг» .
Т.В. Деркачева выделяет признаки государственной социальной помощи как самостоятельной организационно-правовой формы социального обеспечения. Во-первых, она распространяется на особые субъекты - малоимущие семьи и малоимущих одиноко проживающих граждан. Во-вторых, источниками финансирования служат бюджеты различных уровней. В-третьих, предоставляются особые виды выплат и услуг. В-четвертых, социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства или регистрации малоимущего лица, как правило, после проверки нуждаемости. Заходя вперед, отметим, что, соглашаясь с признаками особого субъекта и источников финансирования, считаем, что выделение в качестве признака предоставление особых видов выплат и услуг не достаточно обоснованным, поскольку каждый вид социального обеспечения имеет особенности при производстве выплат, а государственная социальная помощь сама является особым видом выплат. В то же время считаем, что особенностью государственной социальной помощи как вида социального обеспечения является возложенная на уполномоченные органы обязанность по ее оказанию, как в денежной, так и в- натуральной форме. Кроме того, считаем, что четвертый признак сформулирован не точно. Государственная социальная помощь назначается, как и многие другие виды социального обеспечения, органом социальной защиты населения, а проверка нуждаемости при ее назначении осуществляется в обязательном порядке. По нашему мнению, данный признак следует сформулировать как особое основание предоставления - нуждаемость.
По мнению Харина К.С. государственная социальная помощь представляет собой самостоятельную организационно-правовую форму социального обеспечения. Право на такую помощь имеют лица, которые по уважительным причинам не работали и не платили обязательные страховые взносы (например, инвалиды с детства) и не имеют средств к существованию в размере прожиточного минимума. К видам социальной помощи он относит социальные пенсии, единовременные пособия беженцам и вынужденным переселенцам, дотации на оплату коммунальных услуг, помощь престарелым и инвалидам на дому, организацию приютов для-детей и т. п. Помимо отсутствия дохода в размере прожиточного минимума (то есть нуждаемости), выделяется дополнительный, критерий - отсутствие обязательных страховых взносов. С этим критерием можно не согласиться, поскольку наличие страховых взносов в
Пенсионном фонде или Фонде социального страхования не обуславливают получение лицом выплат на уровне прожиточного минимума. Например, возможна ситуация, при которой глава семьи, получая заработную плату, равную или превышающую минимальный размер заработной платы, и отчисляя страховые взносы, не в состоянии обеспечить доход каждого члена семьи на уровне прожиточного минимума.
Об отсутствии связи права на государственную социальную помощь с уплатой страховых взносов говорит и Е.Е. Мачульская . Она определяет государственную социальную помощь как форму организации осуществления права на социальное обеспечение малоимущими лицами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов. К способам формирования права на социальное обеспечение государственную социальную помощь относит
профессор Ю.В. Васильева. Субъектами социальной помощи, по мнению профессора Е.Е. Мачульской, должны признаваться только малоимущие лица и семьи, а основанием для предоставления социальных выплат или услуг - уровень индивидуального или среднедушевого дохода семьи. Если он ниже величины прожиточного минимума, то семья (одиноко проживающий гражданин) считается малоимущей и имеет право на получение государственной социальной помощи. Таким образом, право на социальную помощь не обусловливается участием в трудовой деятельности или уплатой страховых взносов, а обуславливаются нуждаемостью. Главным критерием, определяющим право на социальную помощь, является нуждаемость. Нуждаемость - это такое материальное положение, при котором индивидуальный или среднедушевой доход физического лица и членов его семьи ниже величины федерального или регионального прожиточного минимума по независящим от них причинам .
М.В. Лушникова и A.M. Лушников достаточно точно определили правоотношения по государственной социальной помощи населению в качестве своего рода «спасательного круга» для лиц, неспособных своим трудом обеспечить себя средствами к существованию . Развивая данное определение, М.В. Лушникова и A.M. Лушников определяют правоотношение по социальной помощи как социально-обязательственное отношение, по которому одна сторона - физическое лицо вправе требовать от другой стороны — государственных (муниципальных) или частных социальных учреждений предоставления адресной социальной помощи (государственной социальной помощи) в объеме и порядке, предусмотренных законом или договором. Правоотношения по государственной социальной помощи М.В. Лушниковой и A.M. Лушниковым рассматриваются совместно с правоотношениями по социальному обслуживанию. Если отграничить государственную социальную помощь, то она будет характеризоваться следующими признаками:
1) основанием возникновения является нуждаемость (бедность);
2) как объект правоотношения призвана обеспечить уровень жизни нуждающимся до определенного законом минимального уровня. Финансирование осуществляется за счет средств государственных и местных бюджетов, а перечень гарантированных социальных услуг предоставляется безвозмездно;
3) права и обязанности участников - государственных и муниципальных социальных служб, с одной стороны, и физического лица - с другой, носят социально-алиментарный характер, а указанные социальные службы обязаны предоставить социальную помощь на условиях и в порядке, предусмотренных законом .
Само понятие «нуждаемость гражданина» или кратко «нуждаемость» определяется как материальное положение, при котором индивидуальный доход гражданина или среднедушевой доход семьи по не зависящим от них причинам ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте российской Федерации. Данное определение, вытекающее из Федерального закона «О государственной социальной помощи», дает В.П. Галаганов.
М.В. Лушникова и A.M. Лушников определяют нуждаемость с учетом трех критериев в совокупности: 1) связь с размером прожиточного минимума в субъекте РФ (будет рассмотрен в параграфе 1.5. диссертации); 2) учет всех доходов и имущества лица (будет рассмотрен в параграфе 2.2. диссертации) и 3) учет причин нуждаемости, которые должны не зависеть от лица (будет рассмотрен в параграфе 2.2. диссертации). Такой подход представляется оправданным, поскольку именно все эти три критерия в совокупности составляют понятие нуждаемости.
Критерии нуждаемости выделяются и другими авторами. «Закон устанавливает сочетание двух критериев определения нуждаемости: среднедушевой доход ниже прожиточного минимума и причины, по которым семья (одиноко проживающие граждане) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума. Причины должны носить объективный характер и не зависеть от этой семьи (одиноко проживающих граждан)» . По мнению диссертанта, разделение нуждаемости на три элемента, как предложили М.В. Лушникова и A.M. Лушников, позволяет более подробно исследовать категорию «нуждаемости», отделить понятие дохода от прожиточного минимума и рассмотреть их по отдельности.
Указание на источник финансирования помимо нуждаемости также является отличительным признаком государственной социальной помощи.
Согласно 178-ФЗ к государственной социальной помощи относятся: набор социальных услуг (глава 2), государственная социальная помощь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (глава 3) и социальные доплаты к пенсии (ст. 12.1).
