1. ПОНЯТИЕ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
1.1 Административная ответственность как вид юридической ответственности
Юридическая ответственность является одним из правовых рычагов по предупре-ждению противоправных действий и побуждению к осуществлению общественно-полезной деятельности социума. Основной правовой целью юридической ответственно-сти является восстановление правопорядка путем реализации защитных средств права, выраженных в наказании за нарушение нормы.
В отечественных трудах правовой науки не имеется общего мнения в определении понятия юридической ответственности. Наиболее общим можно выделить следующее определение: юридическая ответственность - сложное социально-правовое явление, ха-рактеризующееся некоторыми особенностями:
1) сопровождение неблагоприятными правовыми последствиями или лишениями как морального, так и материального характера, например, лишение свободы, конфиска-ция имущества, штраф, лишение права занимать определенные должности или занимать-ся конкретным видом деятельности и др.;
2) носит государственно-принудительный характер (наступает вопреки согласию правонарушителя);
3) предусмотрена только за виновные совершенные деяния противоправного ха-рактера;
4) наступает совместно с публичным государственным осуждением и, наряду с ка-рательной функцией, частично реализует функцию восстановления нарушенного право-порядка, а также профилактики правонарушений в будущем, как со стороны привлекае-мого к ответственности лица, так и со стороны общества.
В самом общем виде юридическую ответственность можно определить как приме-нение мер государственного принуждения к правонарушителю за совершение противо-правного деяния для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение.3
Административная ответственность – это вид юридической ответственности, вы-ражающаяся в применении уполномоченным органом или должностным лицом админи-стративного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.
Частью 1 ст.2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушени-ем признается противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, за которое вышеуказанным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Исходя из данного тезиса можно сделать вывод о том, что правонарушение в сфере адми-нистративного права может совершаться в форме действия, а также бездействия отдельно взятого лица по отношению к иным субъектам административного права. Для данных форм правонарушений характерны следующие признаки:
1) они обязательно должны носить противоправный характер, нарушать отдельные нормы или ряд норм, которые установлены источниками административного права. Например, нарушение положений КоАП РФ, законов субъектов РФ в области админи-стративного права, должностных инструкций, властных директив – указаний федераль-ных органов государственной власти и их должностных лиц; органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления;
2) деяние, действие или бездействие виновного субъекта административного права обязательно должно носить виновный характер, то есть нарушать общепринятые право-вые нормы, а в отдельных случаях и нормы морали. Примером действия в этом случае может служить нарушение правил дорожного движения путем установления заведомо подложных номерных знаков (ч. 3 ст.12.2 КоАП РФ). Бездействие усматривается в невы-полнении законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7 КоАП РФ).
В случае более широкого трактования п. 1 ст.2.1 КоАП РФ, необходимо сделать акцент на том, что следствием совершения противоправного деяния должно стать наступление неблагоприятных последствий для определенного объекта административ-ного права либо для личных имущественных или неимущественных прав и свобод лично-сти, общества и государства в целом.
В гл. 2 КоАП РФ отсутствует легальное понятие «административная ответствен-ность». Хотя при тщательном изучении и анализе ст. 2.1 КоАП РФ можно заметить, что административная ответственность наступает исключительно при наличии основания – совершения административного правонарушения.
Рассматривая более детально главу 1 «Задачи и принципы законодательства об ад-министративных правонарушениях» КоАП РФ, можно сделать вывод что в понятие «ад-министративная ответственность» включаются действия государственных органов при-нуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федераль-ных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций (Российский союз промыш-ленников и предпринимателей, профессиональные союзы и т.д.), которые направлены на достижение главной цели и принципа административного законодательства, заключаю-щийся в неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок.
Если разделить мнение практиков в сфере административного права, что админи-стративная ответственность – это реализация санкций, предусмотренных администра-тивным правом и осуществляемая посредством применения уполномоченными субъекта-ми государственного управления различных видов административных наказаний в отно-шении правонарушителей (физических и юридических лиц).1
Административная ответственность рассматривается как позитивная (требование к будущей активной, инициативной деятельности субъектов административного права), так и традиционная или ретроспективная (юридическая ответственность, которая проявляет-ся в применении уполномоченными органами и должностными лицами административ-ного взыскания к лицу, совершившему правонарушение.2
Исходя из вышеуказанного, можно выделить основные признаки административ-ной ответственности:
1) административная ответственность является составной частью административ-ного принуждения как вида государственного принуждения и обладает всеми его каче-ствами (осуществляется органами государственной власти);
2) административное правонарушение является фактическим основанием админи-стративной ответственности, тогда как уголовной - преступление, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, материальной - причинение материального вреда (ущерба), или гражданско-правовой деликт;
3) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица, тогда как уголовной и дисциплинарной - только физические лица;
4) процедура (процесс) привлечения к административной ответственности более проста, оперативна и экономична по сравнению с аналогичными проявлениями иных ви-дов юридической ответственности (в частности, уголовной и гражданско-правовой), хотя и содержит при этом все необходимые гарантии законности его проведения и осуществ-ления права на защиту (причем защиту не только судебную, как в случае с уголовным и гражданским процессом);1
5) административное наказание как мера административной ответственности все-гда назначается органом или должностным лицом на неподчиненных ему субъектов, что существенно в этом плане отличает ее от дисциплинарной ответственности, которая (как административная) регулируется в большинстве административного права;
6) административное наказание как мера ответственности может назначаться ши-роким кругом уполномоченных на это субъектов. В главе 23 КоАП РФ указаны различ-ные виды несудебных органов, а также судей. Дисциплинарные взыскания могут назна-чаться только органами и должностными лицами, наделенными властью в пределах их компетенции, уголовные наказания – только судом, меры гражданско-правовой и адми-нистративной материальной ответственности – в большинстве своем также только в су-дебном;
7) практическая реализация административной ответственности не влечет за собой судимости, что существенно отличает ее в этом плане от ответственности уголовной и сближает с ответственностью дисциплинарной, где так же, как и при административной ответственности, лицо считается подвергнутым наказанию в течение установленного срока.
На основании изложенного следует сделать вывод, что в современном российском государстве чаще применяется административная ответственность, нежели уголовная, гражданская или иная юридическая ответственность, по причине более широкого спектра правовых отношений, регулируемых административным правом. В частности, согласно КоАП РФ, к сфере ее регулирования – родовому объекту правонарушения – относится множество видов жизнедеятельности граждан и деятельности юридических лиц в различ-ных областях.
Таким образом, административная ответственность – это реализация администра-тивно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным ли-цом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
1.2 Источники правового регулирования административной ответственности
Система законодательства в сфере административной ответственности состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъ-ектов Российской Федерации, которые отражают иерархию и взаимодействие двух уров-ней государственной власти Российской Федерации.1
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются: за-щита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нрав-ственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государ-ственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение админи-стративных правонарушений.
КоАП РФ содержит основополагающие правовые нормы, которые составляют ин-ститут административной ответственности. Основой его служат положения Конституции РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международ-ные договоры Российской Федерации. Так в ч. 2 ст. 1.1 КоАП РФ сказано: «Если между-народным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмот-ренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора».2
Структурно КоАП РФ состоит из пяти разделов: «Общие положения», «Особенная часть», «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об ад-министративных правонарушениях», «Производство по делам об административных пра-вонарушениях» и «Исполнение постановлений по делам об административных правона-рушениях», соединяя как материальные нормы, так и нормы процессуального права. Причем содержащиеся в нем материально-правовые нормы выходят далеко за границы охраны чисто управленческих отношений, о чем явно свидетельствуют положения Осо-бенной части КоАП РФ, которые предусматривают составы административных правона-рушений, посягающих на права граждан, на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, на собственность, на институты государственной власти и пр.
Проводя анализ законодательства Российской Федерации в области администра-тивной ответственности, нельзя обойти стороной вопрос о разграничении предметов ве-дения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в этом вопросе, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Россий-ской Федерации и ее субъектов.
Исходя из этого представляется необходимым учитывать положения статьи 1.3 КоАП РФ, где определено, что к ведению Российской Федерации в области законодатель-ства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных право-нарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значе-ние, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, преду-смотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Россий-ской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных пра-вонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказа-ний.
На основании вышеизложенного становится более широким круг прав субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности за правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законода-тельством. Однако это возможно только в соответствии с задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ). Установлением данных задач исключается возможность принятия субъектами РФ закона, выходящего за рамки законо-дательства России об административных правонарушениях, что, в свою очередь, является важной гарантией административной ответственности.1
На уровне Иркутской области отношения по применению административной от-ветственности, применении наказания за нарушение законов и иных нормативных право-вых актов регулируется законом Иркутской области от 12 ноября 2007 года №107-ОЗ «Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны обще-ственного порядка в Иркутской области».
В других субъектах Российской Федерации так же приняты законы, призванные регулирулировать вопросы применения ответственности за совершение административ-ных правонарушений. Таковыми являются, например: Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. № 99-ОЗ «Об административных правонарушениях в Новосибирской области»1, «Кодекс Томской области об административных правонарушениях» от 26 де-кабря 2008 г. № 295-ОЗ2, Закон Приморского края от 5 марта 2007 г. № 44-КЗ «Об адми-нистративных правонарушениях в Приморском крае»3, Закон Сахалинской области от 29 марта 2004 года № 490 «Об административных правонарушениях в сахалинской обла-сти»4, Закон Калининградской области от 12.05.2008 № 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях»5.
Все вышеуказанные законы субъектов Российской Федерации имеют различное наименование, но проводя анализ структуры и содержаний данных нормативных актов можно утверждать, что в своей основе они достаточно схожие.
Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отноше-ний, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено ха-рактером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федераци-ей и субъектами Российской Федерации. Законодательство об административных право-нарушениях следует отнести к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ст. 72 Конституции Российской Федерации не упоми-нает о законодательстве об административных правонарушениях, она говорит об админи-стративном законодательстве. Однако представляется логичным рассматривать законода-тельство об административных правонарушениях как часть административного законода-тельства, так как именно там содержатся санкции за нарушение норм и правил управле-ния. Конституция Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместно-го ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются феде-ральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные пра-вовые акты субъектов Российской Федерации. КоАП РФ относится как раз к группе зако-нов, принятых по предметам совместного ведения. Конституция Российской Федерации не содержит ограничений для правового регулирования Российской Федерацией предме-тов совместного ведения. КоАП РФ относит к ведению Российской Федерации те юриди-ческие средства, которые позволяют сохранить целостность системы законодательства об административных правонарушениях, необходимую субординацию и координацию нор-мативных правовых актов.1 Ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ относит к ведению Российской Федера-ции общие понятия законодательства, те положения, которые составляют общую часть настоящего Кодекса. Предметная область установления Российской Федерацией админи-стративной ответственности характеризуется двумя критериями.
Во-первых, административная ответственность устанавливается по вопросам, имеющим федеральное значение. Во-вторых, административная ответственность уста-навливается за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Второе положение свя-зано с полномочиями Российской Федерации в сфере совместного ведения и их админи-стративно-правовой защитой.2 И, наконец, к ведению Российской Федерации относится установление порядка, процесса привлечения к административной ответственности. Данные положения позволяют КоАП РФ быть не только актом прямого действия, но и модельным нормативным актом, в рамках и на основе которого могут приниматься зако-ны субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. ст. 1.3 КоАП РФ закрепляет, что к ведению Российской Федерации относится установление пе-речня видов административных наказаний и правил их применения. Данное положение означает, что законодательство субъектов Российской Федерации не может предусматри-вать иных видов наказаний, не указанных в главе 3 КоАП РФ. Стоит учесть и то, что п. 3 ст. 3.2 КоАП РФ указывает на виды наказаний, которые могут устанавливаться на уровне регионального законодательства. Такой перечень наказаний не велик и в настоящее время устанавливаются такие виды наказаний как предупреждение и административный штраф, что и находит отражение в ст. 3 Закона «Об административной ответственности за со-вершение правонарушений на территории Алтайского края»1. Более того данный закон устанавливает границы размера административного штрафа, т.е. административный штраф не может быть менее трехсот рублей и не может превышать: налагаемого на граж-дан – пять тысяч рублей, на должностных лиц – пятьдесят тысяч рублей, на юридических лиц – одного миллиона рублей.
Условием легитимности региональных законов является их издание в соответствии с КоАП РФ и в пределах компетенции субъектов Российской Федерации. Содержание ре-гиональных законов и их структура обусловлены предметами ведения субъектов Россий-ской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в об-ласти законодательства об административных правонарушениях относится:
1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нор-мативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых ак-тов органов местного самоуправления;
2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ;
4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъек-тов Российской Федерации;
6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Россий-ской Федерации;
7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в со-ответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Устанавливая административную ответственность, субъекты Российской Федерации реа-лизуют предоставленные им п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции 17 Российской Федерации право на нормативное регулирование относящихся к совместному ведению их и феде-рального центра вопросов в области административного и административно-процессуального законодательства и исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ), в том числе по вопросам местного самоуправления. Принятие соответствующих законов призвано обеспечить неотвратимость администра-тивной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение зако-нов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.1 С учетом этих требований сформиро-вано региональное законодательство об административных правонарушениях.
Содержание комплексных региональных законов строится по схеме Кодекса Рос-сийской Федерации об административных правонарушениях:
1) общие положения;
2) особенная часть;
3) компетенционные нормы о подведомственности дел об административных пра-вонарушениях;
4) заключительные (переходные) положения.
В общих положениях раскрывается предмет регулирования, основные понятия, ис-пользуемые в законе, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, порядок зачисления административных штрафов.
Особенная часть включает виды составов административных правонарушений, сгруппированные по родовому объекту посягательства, и санкции за их совершение. Компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонару-шениях раскрывают полномочия должностных лиц по составлению протоколов об адми-нистративных правонарушениях и полномочия мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, преду-смотренных законом субъекта Российской Федерации.
Заключительные (переходные) положения определяют порядок вступления закона в силу данного, перечень утрачивающих силу нормативных правовых актов и изменения, вносимые в действующее законодательство субъекта Российской Федерации в связи с принятием данного закона.
Указанные выше составляющие законов субъектов Российской Федерации об ад-министративных правонарушениях, раскрывающие их содержание, предопределяют структуру данных законов. Эти составляющие именуются разделами, которые включают главы, а главы в свою очередь состоят из статей.1
Рассмотрев источники правового регулирования административной ответственно-сти на федеральном и региональном уровнях можно сделать вывод, что данные источни-ки образуют систему законодательства об административных правонарушениях, при-званных регулировать круг общественных отношений, связанных с привлечением к ад-министративной ответственности и назначении административного наказания.
1.3 Принципы административной ответственности
Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ряд принципов ад-министративной ответственности. Принципыэ - те основополагающие положения, руко-водство которыми является основой для применения норм законодательства об админи-стративной ответственности.
Первый принцип, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ, по своей сути, представляет собой продолжение общеправового принципа формально юридического равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции РФ. КоАП РФ установлено, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физи-ческие лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат администра-тивной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об админи-стративном правонарушении и привлечения к административной ответственности долж-ностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее положение означает, что действующим законодательством установлены спе-циальные процедуры привлечения к различным видам ответственности отдельных субъ-ектов права, что связано с существованием системы сдержек и противовесов, обеспечи-вающей равновесие ветвей государственной власти.1
Так, ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата ГосударственнойзДумы Федерального Собрания Россий-ской Федерации» предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть:
1) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагае-мой в судебном порядке;
2) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
3) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это преду-смотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
