Глава 1 Особенности правового положения муниципальных служащих в сфере труда
1.1 Распространение на муниципальных служащих трудового законодательства при прекращении трудовых отношений
Учитывая тот факт, что муниципальный служащий обладает особым статусом и муниципальным служащим является не всякий работник органа местного самоуправления, то и не все основания прекращения трудового договора, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – ТК РФ), могут быть применены по отношению к ним.
Поэтому, для того, чтобы рассмотреть основания прекращения трудового договора именно с муниципальными служащими необходимо начать с понятия «муниципальный служащий».
Так, муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета .
В соответствии со статьей 6 Федерального закона о муниципальной службе Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации .
Так, согласно статье 7 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
В статье 8 представлена классификация должностей муниципальной службы, которые подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Здесь необходимо отметить, что Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», упоминается термин «контракт», который заключается с определенной категорией муниципальных служащих – главой местной администрации .
Трудовой договор (контракт) с муниципальными служащими прекращается по основаниям трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе.
Прекращение трудового договора (контракт) означает разрыв трудовой связи, окончание трудовых отношений муниципального служащего и работодателя.
Кроме непосредственно самого понятия «прекращение трудового договора» трудовое законодательство использует и такие понятия как: «расторжение трудового договора» и «увольнение работника». Эти понятия различны по их содержанию.
Понятие «прекращение трудового договора» является более широким и охватывает все случаи окончания действия заключенного договора, в том числе смерть работника и другие обстоятельства, не зависящие от воли сторон этого договора.
Понятие «расторжение трудового договора» используется при случаях прекращения трудового договора по инициативе одной из его сторон - работника либо работодателя.
Понятие «увольнение работника» в основном идентично понятию «прекращение трудового договора». Им не охватываются только такие случаи прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, например, смерть работника или признание его судом умершим или безвестно отсутствующим.
Таким образом расторжение трудового договора с муниципальным служащим регулируется трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе.
Общие основания прекращения трудового договора с муниципальными служащими предусмотрены ч. 1 ст. 77 ТК РФ. В соответствии с ней в зависимости от обстоятельств, послуживших причиной для прекращения трудовых отношений, трудовой договор может быть прекращен:
1) соглашение сторон (ст. 78 ТК РФ);
2) истечение срока трудового договора (ст. 79 ТК РФ), за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения;
3) расторжение трудового договора по инициативе работника (ст. 80 ТК РФ);
4) расторжение трудового договора по инициативе работодателя (ст. 71 и 81 ТК РФ);
5) перевод работника по его просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переход на выборную работу (должность);
6) отказ работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, с изменением подведомственности (подчинённости) организации либо её реорганизацией (ст. 75 ТК РФ);
7) отказ работника от продолжения работы в связи с изменением определённых сторонами условий трудового договора (часть четвёртая ст. 74 ТК РФ);
8) отказ работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо отсутствие у работодателя соответствующей работы (части третья и четвёртая ст. 73 ТК РФ);
9) отказ работника от перевода на работу в другую местность вместе с работодателем (часть первая ст. 72.1 ТК РФ);
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон (ст. 83 ТК РФ);
11) нарушение установленных Трудовым Кодексом Российской Федерации или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы (ст. 84 ТК РФ) .
Трудовой договор может быть прекращен и по другим основания, предусмотренным Трудовым Кодексом и иными федеральными законами .
Помимо оснований, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, трудовой договор, заключенный на неопределенный срок с лицом, работающим по совместительству, может быть прекращен в случае приема на работу работника, для которого эта работа будет являться основной, о чем работодатель в письменной форме предупреждает указанное лицо не менее чем за две недели до прекращения трудового договора .
Общие основания прекращения трудового договора, предусмотренные ст. 77 ТК РФ, конкретизируются в других его статьях (например, правила прекращения трудового договора по инициативе работника - ст. 80; работодателя - ст. ст. 71, 81; по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, - ст. 83, в случае нарушения установленных ТК РФ или иным федеральным законом обязательных правил при заключении трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы, - ст. 84).
Прекращение трудового договора по любому основанию, предусмотренному законодательством, должно осуществляться с соблюдением порядка, установленного ТК РФ. Нарушение этого порядка может повлечь за собой признание увольнения незаконным со всеми вытекающими из этого последствиями (обязанность восстановить работника на прежней работе, выплатить ему заработную плату за время вынужденного прогула, компенсировать моральный вред и др.).
2.2 Использование иных норм права при расторжении трудового договора с муниципальными служащими
Так же, имеются и иные нормы права при расторжении трудового договора с муниципальными служащими. Например. прекращение трудового договора в связи достижением предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы
Муниципальным служащим предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы установлен в 65 лет (в независимости от пола). В то же время необходимо отметить, что по достижении указанного возраста однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год .
Данное основание прекращение трудового договора неоднократно было предметом рассмотрения высшими судебными инстанциями.
Так, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, касающимся введения законодателем требования о соблюдении возрастных критериев при замещении определенных должностей, заключается в следующем.
Раскрывая содержание принципа равенства, закрепленного в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данный принцип не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111, не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.
Из Федерального закона о муниципальной службе следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
Этот вывод вытекает из сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в определениях от 10 апреля 1997 года по жалобе гражданина П.И. Забродина, от 14 января 1999 года по запросу Брянской областной Думы и от 1 декабря 1999 года по запросу Советского районного суда города Томска о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О муниципальной службы в Российской Федерации».
Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 02 июля 2009 Иск о понуждении к включению периода работы в должности муниципальной службы в стаж для назначения доплаты к пенсии удовлетворен правомерно - истица в спорный период замещала должность муниципальной службы, поскольку Постановлением Главы Администрации был утвержден перечень органов управления администрации, в который входил Городской Дворец бракосочетания и истица в спорный период назначалась на должность директора городского Дворца бракосочетания постановлениями Главы Администрации.
Таким образом, предусмотренное положениями пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 02 марта 2007 №25-ФЗ (ред. от 03 мая 2011) «О муниципальной службы в Российской Федерации» в качестве основания прекращения муниципальной службы достижение муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.
Надо сказать, что, если ранее основания прекращения трудового договора с государственными служащими полностью совпадали с основаниями прекращения трудового договора с муниципальными служащими, то в настоящее время они заметно отличаются (уже хотя бы тем, что все основания прекращения служебного контракта с государственным служащим предусмотрены законодательством о государственной службе, а в отношении муниципальных служащих основания прекращения трудового договора предусмотрены как законодательством о муниципальной службе, так и законодательством о труде). Разница видна даже в терминологии – трудовой договор» и «служебный контракт».
1)В принятом Государственной Думой проекте Закона о муниципальной службе также предлагается вместо терминов «работодатель» и «представитель работодателя» использовать термины «наниматель» и «представитель нанимателя». Но нужно сказать, что авторы данного проекта пошли еще дальше, прямо отождествляя представителя нанимателя с работодателем. Так, согласно ст. 2 указанного законопроекта нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), в соответствии со структурой органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, определенной уставом муниципального образования.
Терминологическая подмена, произведенная в проекте Закона о муниципальной службе, порождает ряд достаточно серьезных последствий. Приведем конкретный пример: ст. 236 ТК РФ предусматривает материальную ответственность работодателя перед работником за задержку выплаты заработной платы. При нарушении работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от невыплаченных в срок сумм, за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно. Учитывая, что законопроект не содержит специальной нормы, указанные выше правила должны применяться и к муниципальному служащему. Исходя из буквального толкования Закона, представитель нанимателя, т.е. глава муниципального образования либо руководитель органа местного самоуправления, должен из собственных средств выплатить указанную денежную компенсацию.
Учитывая изложенное стоит согласиться с предложениями М. В. Преснякова и С. Е. Чанова, которые предлагают в Законе о муниципальной службе указать, что сторонами договора являются работодатель (муниципальное образование) и работник (муниципальный служащий). От имени же работодателя (муниципального образования) его полномочия может осуществлять представитель работодателя, которым мог бы быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя работодателя.
Прекращение трудового договора в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.
Законодательство о муниципальной службе в качестве одного из условия замещения муниципальной должности муниципальной службы требует наличие гражданства Российской Федерации.
Таким образом, лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, не может быть принято на муниципальную службу, а муниципальный служащий, прекративший гражданство Российской Федерации, подлежит увольнению с муниципальной службы.
Согласно Федеральному закону от 02 марта 2007 № 25-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018) «О муниципальной службе в Российской Федерации» выход из гражданства Российской Федерации, приобретение либо наличие гражданства другого государства (если доступ к муниципальной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями) является ограничением, связанным с муниципальной службой .
Порядок прекращения гражданства определен Федеральным законом № 62-ФЗ от 31 мая 2002г. (ред. от 27 декабря 2018г.) «О гражданстве Российской Федерации».
Согласно статьи 18 указанного Закона гражданство Российской Федерации прекращается:
а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации .
Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке .
Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения .
В соответствии со статьей 37 прекращается гражданство Российской Федерации со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, соответствующего решения .
Следовательно, пока не будет принято соответствующее решение, уволить работника по данному основанию нельзя.
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» обязывает муниципального служащего сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства .
Нужно сказать, что названное основание прекращения трудовых отношений имеет место и в законодательстве о государственной гражданской службе. Так, согласно ст. 41 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» , служебный контракт с гражданским служащим расторгается со дня выхода из гражданства РФ либо приобретения гражданства иного государства. Однако в отношении муниципальных служащих законодатель пошел еще дальше: трудовой договор с муниципальным служащим подлежит прекращению и в случае получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Ранее оформление гражданином документов для выезда на постоянное жительство в другие государства являлось, пожалуй, только основанием для прекращения допуска к государственной тайне. Возникают серьезные сомнения в обоснованности и целесообразности установления таких жестких правил в отношении муниципальных служащих.
Учитывая вышеизложенное можно увидеть «пробел» в законодательстве: трудовое законодательство в ст. 81 ТК РФ устанавливает основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя. При этом, разумеется, законодатель закрепляет право, но не обязанность работодателя расторгнуть трудовой договор ("трудовой договор может быть расторгнут работодателем"). Сходную формулу содержит и проект Закона о муниципальной службе. Согласно ст. 21 законопроекта, помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случаях:
1. Достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
2. Прекращения гражданства Российской Федерации;
3. Несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.
Другими словами, принятие решения об увольнении в данном случае выносится на усмотрение представителя нанимателя, который в данном случае действительно обладает всеми полномочиями работодателя. Между тем, согласно ст. 13 того же законопроекта, при несоблюдении ограничений, связанных с муниципальной службой, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. А в соответствии со ст. 16 правом поступления на муниципальную службу обладают только граждане Российской Федерации.
Решение с помощью которого решится данная проблема: в п.1 статьи 19 Федерального Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» изменить словосочетание «может быть» на «должен быть». Звучать п. 1 ст. 19 будет так: «Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим должен быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае…».
Таким образом статья будет носить императивный характер, а не диспозитивный, следовательно будут решены нисхождения в ст. 13 и 16 закона о муниципальной службе.
Отдельно следует сказать об увольнении дисквалифицированных муниципальных служащих. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009, далее - Закон о муниципальной службе) на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Законом о муниципальной службе . Аналогичные правила содержались и в старом Федеральном законе от 08 января 1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» . Соответственно, увольнение муниципальных служащих, подвергнутых административному наказанию в виде дисквалификации, на практике никогда не вызывало проблем: они увольнялись по п. 8 ч. 1 ст. 83 ТК РФ с соблюдением всех установленных этой статьёй правил . Тем не менее законодатель, очевидно, посчитал необходимым максимально усложнить жизнь сотрудникам кадровых служб органов местного самоуправления, дополнив ч. 1 ст. 19 «Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим» Закона о муниципальной службе п. 4: применение административного наказания в виде дисквалификации . Бессмысленность дополнения тем более очевидна, что по своему смыслу ст. 19 содержит дополнительные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим: «помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации». Все это в очередной раз свидетельствует о низком качестве законотворческой деятельности в сфере государственной и муниципальной службы.
Таким образом, была создана правовая коллизия, так как теперь руководитель органа местного самоуправления в случае дисквалификации подчиненного ему муниципального служащего окажется перед выбором: на какую статью ему ссылаться в случае увольнения - на п. 8 ч. 1 ст. 83 ТК РФ или на п. 4 ч. 1 ст. 19 Федерального закона о муниципальной службе? Представляется, что в данном случае рассматриваемая коллизия должна быть решена в пользу второго варианта, так как указанная норма является специальной и к тому же введена в законодательство позже.
В то же время при дисквалификации муниципальных служащих, в отличие от государственных гражданских, применению подлежит установленное ст. 83 ТК РФ правило о прекращении трудового договора, только если невозможно перевести работника на другую имеющуюся у работодателя работу. Это вытекает из того факта, что муниципальные служащие работают на основе трудового договора и автономная система увольнений для них, в отличие от государственных гражданских, не сформирована. Указанному не противоречит и факт дополнения ч. 1 ст. 19 п. 4, так как в целом ст. 19 устанавливает не обязательные, а лишь возможные случаи расторжения трудовых договоров с муниципальными служащими («трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя)»). Соответственно, исходя из содержания ч. 1 ст. 19 Федерального закона о муниципальной службе, при дисквалификации муниципальный служащий может быть переведен на другую работу, а может быть и уволен, если такой перевод невозможен.
