ГЛАВА 1. ОБЪЕКТИВНЫЕ УСЛОВИЯ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ФАКТОРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
1.1 Содержание понятия государственного управления как разновидности социального управления
Деятельность, которая направлена на организацию, а также на регулирование множества разнообразных процессов в социуме, имеет название социального управления. При этом власть выступает как движущая сила. Именно с ее помощью происходит образование социальной сферы, а также регулируются взаимоотношения внутри описанной структуры. На сегодняшний момент социальное управление раскрывается в трех ипостасях: общественное управление; муниципальное управление; государственное управление .
Общественное управление относится к существованию и реализации действий различных объединений, формируемых на основе принципов, связанных с самоуправлением, а также, учитывая уставы. Регулирование в данной сфере является локально-правовым, дополняемым административным, которое определено в строгом соответствии с законом. Именно оно предусматривает для указанных объединений правила обязательной регистрации и осуществление контроля за их работой.
Муниципальное управление непосредственно связано с его публичной реализацией и максимальной приближенностью к народу. При этом важной гарантией выступает обеспечение защиты интересов, которые связаны с тем, что народ проживает на одной установленной территории.
Последний, но не по значению, вид социального управления – это государственное управление. Его можно охарактеризовать в качестве процесса, направленного на регулирование государственных вопросов, и осуществляемого специальными органами исполнительной (правоприменительной) власти, с опорой на власть судебную и законодательную.
В Федеральном законе от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации» термин «государственное управление» определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации .
Б.А. Райзберг отмечает, что понятие государственного управления в научной литературе принято рассматривать в широком и узком смысле. Государственное управление (в широком смысле) – это процесс, связанный с регулированием государственных дел, реализуемый органами власти, которые уполномочены на это законом. Государственное управление (в узком смысле) – это деятельность, осуществляемая определенной группой органов (субъектов и должностных лиц), которая характеризуется в качестве организующей, подзаконной и юридически властной. Во втором понятии речь идет о такой деятельности, которая связана с практическим исполнением различных задач и функций государства в процессе руководства административной, политической, культурной, социальной и экономической сферой.
Государственное управление выступает конкретным и самостоятельным видом деятельности, который имеет свою собственную специфику (функциональную и компетентную), что позволяет отличать его от других реализационных форм власти. Характеризуя государственное управление, стоит подчеркнуть, что существует такое понятие, как «отрасль государственного управления», которое означает отдельную сферу общественных отношений, объединенных общим объектом правового регулирования, например, транспортная сфера, промышленность, лесное хозяйство, строительство и т.д. Таким образом, государственное управление призвано охватить все стороны жизни общества, которые имеют значение для развития государства.
К числу свойств государственного управления относятся следующие: во-первых, наличие определяющего влияния субъекта управления, то есть государства, на характер осуществляемых им воздействий целенаправленного, организующего и регулирующего содержания. Несмотря на существование различных подходов в трактовке государства все специалисты сходятся в признании в нем мощной властной силы. Именно в наличии этой силы и состоит отличие государства от иных общественных институтов.
Как отмечает Х.Н. Гизатуллин, государство призвано осуществлять по отношению к обществу государственную власть, которую это общество признает в силу разнообразных причин, и в том числе в связи с наличием властной силы . Определенные разновидности власти существуют в рамках семьи, групп людей, коллективов, однако все эти виды власти несопоставимы с государственной властью, имеющей в своей основе легитимность, обеспечиваемую органами государственного управления, обладающими средствами принуждения.
Таким образом, государственная власть состоит не в намерениях, призывах, чувствах, а обеспечивается возможностью силового давления; во-вторых, распространенность государственного управления на все общество и более того за пределы этого общества на общества граждан иностранных государств, реализуемая посредством проведения государственной международной политики. При этом не следует понимать государственное управление как форму вмешательства во все стороны жизнедеятельности людей, такая ситуация характерна только для тоталитарных обществ, но и в этом случае она имеет определенные ограничения, обусловленные невозможностью установления всестороннего контроля за жизнью каждого человека.
Государство воплощает в себе исторически выработанные закономерности развития общества и управления им, определяющие направленность общественного развития на совершенствование системы государственного управления. Свобода личности в государстве достигается не в противовес ему, а с его помощью. Общество не должно стремиться к устранению государства из определенной сферы жизнедеятельности, а должно обеспечивать формирование общественного поведения, осуществляемого только в рамках закона.
Таким образом, в правовом демократическом государстве распространенность государственного управления в той или иной сфере человеческой жизнедеятельности обусловлена необходимостью и уровнем его законодательного регулирования, закрепляющего определенные нормы и правила поведения. При этом на различных этапах исторического развития общества содержание и характер, а также глубина проникновения государства в регулировании общественной жизнедеятельности подлежит изменению.
В осуществлении государственного управления принимает участие множество индивидов, государственных органов и иных структур, системное управление которыми обеспечивает согласованность их действий и эффективность достигаемых результатов. Кроме того, государственное управление и его осуществления связано со значительными затратами различных видов ресурсов, использование которых будет неэффективным в условиях несистемности государственного управления .
Таким образом, свойство системности является принципиально значимым для государственного управления. Все вышесказанное позволяет определить государственное управление как воздействие государственных органов практического, организующего и регулирующего характера на жизнедеятельность общества и его отдельных представителей с целью сохранения, упорядочения и преобразования на основе властной силы.
1.2 Объективные условия и субъективные факторы государственного управления
В качестве управления принято рассматривать функцию, которую выполняют организованные системы разного характера. Она направлена на то, чтобы обеспечивать сохранность, поддерживать рабочий режим, и реализовывать программные цели, которые входят в состав тех самых систем. Под объектами деятельности, связанной с управлением, понимают людей, процессы и явления. Субъектами могут выступать коллективные формирования или отдельно взятый человек.
А.В. Тихонов, М.Х. Таболин отмечали, что государственное управление опирается на ряд основ, или факторов, которые в свою очередь, в зависимости от сущности могут быть подразделены на объективные и субъективные факторы . Так, в числе объективных условий государственного управления могут быть названы:
1) природно-географические условия. Народ, будучи неотъемлемой составляющей любого государства, всегда имеет собственную территорию проживания и распространения собственного этноса. При этом отдельные аспекты социальной жизнедеятельности, в том числе в производственной сфере, продиктованы теми природными ресурсами, которые имеются в распоряжении народа именно в силу географического расположения, в том числе: климат, полезные свойства почвы, полезные ископаемые, рельеф местности и пр.
2) естественно-общественные условия, представляющие собой результат длительного взаимодействия человека и природы. К числу факторов внутри данной группы могут быть отнесены типы городского устройства и архитектурные решения, технологии земледелия, особенности процедуры осуществления общественно-полезного труда, традиции и обычаи и т.д.
3) культурно-историческое наследие, выступающее неотъемлемой частью истории государства и общества;
4) производственная база, как совокупность существующих в государстве технологией, специализаций и материальных ресурсов, использование которых составляет основу жизнедеятельности общества;
5) система экономических отношений. Ценность данного фактора государственного управления состоит в том, что посредством него соединяются воедино названный выше фактор производственной базы, с существующим человеческим потенциалом, в результате чего обеспечивается необходимое производство материальных благ и услуг, необходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека.
В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова указывали на то, что субъективный фактор государственного управления, обусловлены тем, что в конечном итоге, процесс государственного управления реализуется в деятельности людей. Иными словами, любое государственно-властное решение формируется и воплощается в жизнь человеком, в связи с чем, это решение несет субъективный фактор, олицетворяя собой определенное слияние мыслительного и практического процессов .
Субъективный фактор обладает чрезвычайно широкой степенью охвата структурных элементов государственного управления, поскольку обнаруживается в деятельности абсолютно каждого должностного лица, каждого органа государственной власти. В этой связи, зачастую имеет место межличностный конфликт внутри системы государственного управления, обусловленный различием уровней развития человеческого потенциала. Субъективный фактор, в отличие от некоторых объективных проявлений в государственном управлении, подвержен постоянным изменениям и преобразованиям.
Подводя итоги главы, можно говорить о том, что государственное управление представляет собой один из видов социального управления, имеющего свои характерные особенности. Существуют как субъективные, так и объективные факторы государственного управления, каждый из которых оказывает на него определенное воздействие. Представляется целесообразным проанализировать современным методы управления, используемые в нашем государстве.
ГЛАВА 2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ В СИСТЕМЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Правовые и организационные основы программно-целевого метода в Российской Федерации
Программно-целевой метод государственного управления имеет свои сложности и специфику, заключающиеся в необходимости системного сопряжения программ, которые реализуются разными органами власти. В общем масштабе одновременно с этим обязательно должны прослеживаться сквозные цели и связи, межведомственное сотрудничество и эффективный ресурсный обмен между всеми взаимодействующими элементами системы управления.
Для унифицирования процессов и минимизированием потерь, связанных с неоптимальным распределением ресурса необходима единое правовое поле для реализации программ.
Правовое регулирование стратегического планирования в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 172-ФЗ), другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Начало «российскому подходу» к программно-целевому управлению положил Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее- Федеральный закон № 115-ФЗ), который предусматривает осуществление национального программирования в двух формах: федеральных целевых программ, утверждаемых правительством и программы социально- экономического развития Российской Федерации. Последняя была ближе скорее к индикативному плану, чем к национальной программе. Третья форма национального программирования конца XX в. – принятие Правительством РФ стратегических документов по отдельным проблемам, однако научная обоснованность, качество и результативность всех перечисленных программных документов были недостаточны, была скорее имитация деятельности, чем реальное национальное программирование.
В 2001 г. Правительством РФ было признано нецелесообразным реализация более 170 целевых программ и принято решение сократить их до 50. Остались наиболее важные государственные программы, связанные с решением комплексных социальных проблем. С 2006 г. по инициативе Президента РФ в практику государственного стратегического регулирования России вошел новый инструмент – национальные проекты социальной направленности (в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса). К 2010 г. в России невероятными темпами растет количество федеральных и региональных программ, однако, несмотря на их обилие, никакого механизма программного управления за эти годы создано не было: ответственность за их реализацию упорно возлагалась на органы, явно для этого не приспособленные .
В настоящее время в Российской Федерации разрабатываются и реализуются федеральные, межгосударственные, программы субъектов РФ, региональные и местные целевые программы. Основным документом, регулирующим организацию и реализацию стратегического управления, является Федеральный закон № 172-ФЗ.
Федеральный закон № 172-ФЗ имеет четкую структурирует и систематизирует компетенции государственных органов в рамках стратегического управления и планирования. В отличие от предшествующего Федерального закона № 115-ФЗ, Федеральный закон № 172-ФЗ содержит более подробные и детализированные положения о формировании и реализации стратегических планов.
Среди главных преимуществ закона следует отметить то, что в нем процесс стратегического планирования представлен в виде комплекса действий в рамках последовательно исполняемых задач по целеполаганию, прогнозированию и планированию. Закон упорядочивает все существующие документы стратегического планирования не только по уровням разработки (федеральный, региональный, местное самоуправление), но и в зависимости от их функциональной нагрузки.
Структура данного документа представляет собой пятнадцать глав, состоящий из срока семи статей. Семь глав посвящены описанию стратегических документов различного функционального назначения и уровня утверждения, система которых представлена в таблице 1. При этом отдельные главы посвящены таким вопросам как: полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере стратегического планирования; система стратегического планирования; стратегическое планирование на уровне муниципального образования; реализация документов стратегического планирования; мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования; ответственность за нарушение закона и прочих правовых актов в сфере стратегического планирования.
Таблица 1
Система документов стратегического планирования в Российской Федерации.
Название группы документов стратегического планирования Федеральный уровень Уровень субъекта РФ
Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания • Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации
• Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации
• Документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации
• Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
Таблица 1
Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу на федеральном уровне • Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации
• Стратегия пространственного развития Российской Федерации
• Стратегии социально-экономического развития макрорегионов • План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
• Государственные программы субъекта Российской Федерации
• Схема территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования субъекта Российской Федерации
Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования • Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации
• Стратегический прогноз Российской Федерации
• Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период
• Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период
• Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период • Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период
• Бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период
• Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период
Таблица 1
Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования • Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации
• Государственные программы Российской Федерации
• Государственная программа вооружения
• Схемы территориального планирования Российской Федерации
• План деятельности федерального органа исполнительной власти • План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
• Государственные программы субъекта Российской Федерации
• Схема территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования субъекта Российской Федерации
Говоря об организационных основах программно-целевого метода в Российской Федерации хотелось бы подчеркнуть тот факт, что на основании отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации формируются мероприятия государственных программ Российской Федерации с необходимым ресурсным обеспечением, в том числе определенным в соответствии с бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период.
