ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
1.1 Сущность экономической безопасности и ее место в муниципальном управлении
Экономическая безопасность в различных формах реализации на всех стадиях зарождения и развития человеческой цивилизации являлась первейшей объективной потребностью людей и представляла собой организационно-экономическую основу обеспечения потребностей в развития и укрепления их экономических, производственных, этнических, конфессиональных и иных отношений.
Усиление в современных условиях различных кризисных тенденций, внешнеэкономических ограничений (санкций), оказывающих влияние на недостаточно развитую национальную систему рыночных отношений, существенно повлиявших на снижение темпов экономического роста и производительности труда, резко обозначились внутриэкономические недостатки и противоречия, провоцирующие усиление влияния многочисленных рисков и угроз экономической безопасности человека, экономики, общества и государства.
В сложившихся условиях весьма своевременным представляется разработка и публикация Стратегии экономической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации №208 от 13.05.2017. В рамках избранной стратегии «определяются вызовы и угрозы экономической безопасности Российской Федерации, а также цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности» .
С настоящего момента данная стратегия становится основой и критерием обеспечения устойчивого развития российского государства, экономики и общества. Тем самым в сложившихся условиях многофакторного негативного внешнеэкономического и политического воздействия выработанная стратегия обеспечения экономической безопасности становится обязательным имманентно присущим элементом социально- экономического развития нации. В основе построения такой системы лежит осознание того, что с момента создания любого материально-вещественного или иного объекта возникает строгая обязанность и ответственность за обеспечение его экономической безопасности как от внешних, так и от внутренних рисков и
Характеристика подходов ученых к определению сущности понятия «экономическая безопасность» представлена в Таблице 1.
Таблица 1
Подходы ученых к определению сущности понятия «экономическая безопасность»
Автор Определение
Л.И. Абалкин Экономическая безопасность - совокупность условий и факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию
С.Ю. Глазьев, Загашвили В.С. Экономическая безопасность - качественное состояние совокупности основных факторов производства в сочетании со способностью государства осуществить экономическую стратегию, соблюдая национальные интересы, в условиях глобальной конкуренции
В.К. Сенчагов Экономическая безопасность – состояние объекта в системе его связей с точки зрения способности к выживанию и развитию в условиях внутренних и внешних угроз, а также действия непредсказуемых и трудно прогнозируемых факторов и не только защищенность национальных интересов, но и способность институтов власти создавать механизмы реализации и защиты национальных интересов развития отечественной экономики, поддержания социально-политической стабильности общества.
В. Л. Тамбовцев Экономической безопасностью следует называть такое состояние субъекта экономики, которое означает, что вероятность нежелательного изменения каких-нибудь качеств субъекта, параметров при- надлежащего ему имущества и затрагивающей его внешней среды невелика (меньше определенного предела)
Е. А. Олейников и др. Экономическая безопасность – это состояние и тенденцию развития защищенности жизненно важных интересов социума и его структур от внутренних и внешних угроз
Проведя анализ различных определений, приходим к выводу, что экономическая безопасность - уровень жизнеспособности, устойчивости всех отраслей экономики страны, который выражает состояние экономических отношений между производителями и потребителями. Это важная экономическая категория непосредственно влияет на уровень благосостояния и качество жизни населения, на покупательную способность населения, на миграцию, на конкурентные возможности экономических субъектов, объем налогов, собираемых в регионе, на уровень занятости населения.
Развитие муниципального образования в условиях высокой степени экономической эффективности освоения бюджетных средств ? важная задача, которая требует значительных усилий со стороны органов управления муниципальных образований. Данная задача может быть решена посредством экономически эффективного управления экономической безопасностью.
Исследование проблем управления экономической безопасностью муниципальных образований уже много лет находится в центре внимания ученых. Основными проблемами формирования системы муниципального управления учеными называются:
• обеспечение рационального разграничения полномочий между уровнями государственной власти, в том числе это касается бюджетных отношений и отношений собственности;
• совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
• создание эффективной кадровой политики муниципального управления;
• реализация политики преодоления рисков, включающей исследование причин возникновения рисков, оценку потерь и организацию работ по снижению опасности;
• обеспечение единства базовых подсистем экономической безопасности местного самоуправления: экономики, населения и природы. Внутреннее единство этих подсистем, по их мнению, нацеливает муниципальное образование на «удовлетворение потребностей населения и хозяйствующих субъектов». Композиция согласованности этих подсистем обеспечивает экономическую безопасность государственной власти на муниципальном уровне;
• разработка системы пороговых значений экономической безопасности муниципального образования. Система сбалансированных показателей позволяет руководству муниципального образования сделать выводы о «реальной степени угрозы экономической безопасности»;
• обеспечение эффективного взаимодействия государства и предпринимательства в регулировании проблем экономической политики муниципального образования .
По нашему мнению, при исследовании реального социально- экономического состояния и развития муниципального образования (города, поселка, деревни) под организацией системы экономической безопасности следует понимать формирование законодательных, организационно- правовых, социально-политических, и иных условий обеспечения стабильности экономии и социума муниципального образования с учетом наличия материально-вещественной основы социально-экономического развития, создания рабочих мест, стабильного производства необходимых товаров, работ и услуг, реализации финансовой, страховой и иных систем обеспечения жизнедеятельности и жизнеобеспечения граждан, способствующих предотвращению рисков и угроз их экономической безопасности.
Система экономической безопасности муниципального образования – это, прежде всего, сформированный эффективный механизм реализации необходимости саморазвития и самореализации экономики муниципального образования и проживающих в нем граждан на основе выверенной системы противодействия разрушительным рискам и угрозам, что нацелено на формирование нового качества жизнедеятельности и жизнеобеспечения жителей.
При этом следует иметь четкое представление о том, что система экономической безопасности не должна рассматриваться как достижение безопасности состояния при отсутствии рисков и угроз. Скорее наоборот, она должна строиться в предвидении их постоянного увеличения в условиях неизбежного усложнения мирохозяйственных связей, межстрановых, в том числе, пограничных отношений, усложнения политических, конфессиональных, национально-этнических, социально-культурных и иных противоречий, негативной основой которых является усиление мировых кризисных тенденций, истощение разведанных природных ресурсов и т.д.
В противовес этому, под формированием системы экономической безопасности следует рассматривать создание выверенных инструментов и рациональных экономических механизмов распознавания, предотвращения и устранения рисков и угроз социально-экономическому развитию регионов и муниципальных образований.
Наряду с этим региональную и муниципальную экономическую безопасность нельзя рассматривать изолированно от целостной системы национальной экономической безопасности российского государства. И, вместе с тем, она должна строиться и развиваться с учетом особенностей местоположения региона, наличия и использования местных природных ресурсов, состояния потенциала производственных предприятий с учетом создания условий для разработки и использования местных технологических процессных и продуктовых инноваций, с учетом подготовки квалифицированных кадров в общей структуре социального (человеческого) потенциала трудоспособного населения.
Субъектами обеспечения региональной и муниципальной экономической безопасности должны оставаться государственные и региональные органы власти и управления, наряду с органами муниципального само- управления, работающие в тесном взаимодействии со специализированными, в том числе, правозащитными организациями, а также специальными подразделения производственных, инфраструктурных, предпринимательских и иных хозяйственных структур, обеспечивающих стабильность производства, местной экономики и социума.
Объектами обеспечения региональной (муниципальной) экономической безопасности являются практически всех элементы воспроизводства регионального валового внутреннего продукта (ВВП), отражающиеся в совокупной стоимости произведенной продукции, товаров и услуг, а также все виды ресурсов используемых на основе различных форм собственности, включая все структурные подсистемы жизнедеятельности и жизнеобеспечение граждан, как главного трудового и интеллектуального потенциала воспроизводства и социально-экономического развития муниципального образования. Кроме того, особыми объектами экономической безопасности на региональном и муниципальном уровне являются также местные системы финансово-инвестиционного, страхового, социально-бытового культурно- го и иных видов обеспечения, с учетом кругооборота расходов и доходов по всем видам товаров, работ и услуг. Особое значение в этом перечне в эпоху развития мирового рынка инноваций на основе ускорения научно-технического прогресса приобретают формируемые технологические, процессные и продуктовые инновации, созданные в регионе.
Проведя анализ нескольких категорий, можно сделать вывод о том, что муниципальная экономическая безопасность – это уровень жизнеспособности, устойчивости всех отраслей экономики населённой территории, возглавленной органами местного самоуправления, который выражает состояние экономических отношений между производителями и потребителями в данной экономической зоне, обеспечивающий его социально-экономическое развитие
1.2 Роль бюджета, его функции в контексте обеспечения экономической безопасности
В современном обществе бюджет – это ключевое звено государственных финансов. Посредством бюджета в руках государства аккумулируется значительная часть созданного в стране ВВП, распределяемого и перераспределяемого для решения тактических и стратегических задач по обеспечению стабильных темпов экономического роста, инновационному развитию и регулированию пропорций общественного производства.
Посредством распределения бюджетных средств государство регулирует хозяйственную жизнь страны, тем самым целенаправленно усиливая или сдерживая темпы роста производства, ускоряя или снижая рост капиталов и частных сбережений, изменяя структуру спроса и предложения, регулируя социальное обеспечение членов общества.
Рассмотрев наиболее значимые точки зрения отечественных и зарубежных авторов, изучающих экономическую сущность бюджета, выделены несколько подходов (таблица 2).
Таблица 2
Современные подходы к определению понятия «бюджет»
Источник Определение
1 2
Бюджет – роспись доходов и расходов, представленная в форме таблицы
Словарь современных экономических терминов «сумка, мешок (от нормандского bougette – рюкзак) эволюционировало до определения “портфель, содержащий счета государственных доходов и расходов” от английского budget – кожаный мешок)»
Словарь современных экономических терминов «таблица, в одной части которой указаны денежные доходы, а в другой – расходы за тот же период времени. Так что бюджет – это роспись, смета денежных расходов и доходов, составляемая для того, чтобы заранее знать источники доходов и направления расходов денег и достичь соответствия, баланс»
Бюджет – система отношений
Э. В. Рогатенюк, И. М. Пожарицкая «является формой существования реальных, объективно обусловленных парораспределительных отношений, выполняющих специфическое назначение – удовлетворение потребностей общества в целом и его административно-территориальных единиц в финансовых ресурсах»
Б. М. Сабанти «представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму и выражающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций»
С. И. Юрий «является экономической категорией и отображает денежные отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу создания централизованного фонда
Продолжение таблицы 2
1 2
денежных средств государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни населения и удовлетворения других общественных потребностей»
Бюджет – централизованный фонд денежных средств
Бюджетный кодекс РФ «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»
Г. Б. Поляк «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»
В. В. Ковалев «централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти (государственной, местной)»
В. А. Федосов представляет собой «универсальную форму образования и расходования денежных средств (общественных фондов) для финансового обеспечения задач и функций государства, регулирования секторов экономики и социальной сферы»
Бюджет – финансовый план
И. А. Бланк «оперативный финансовый план краткосрочного периода, разрабатываемый обычно в рамках до одного года, отражающий расходы и поступления финансовых средств в процессе осуществления конкретных видов хозяйственной деятельности»
Дж. Бримсон «количественное выражение плановых показателей предприятия на определенный период. Под количественным выражением плана понимается определенный набор цифр, задающих организации конкретные параметры производственно-хозяйственной деятельности»
В. Б. Ивашкевич «количественное и стоимостное выражение планов деятельности и развития организации, координирующее и конкретизирующее в цифрах проекты руководителей»
А. Д. Шеремет «совокупность взаимосвязанных планов, представленных в виде финансовых и/или натуральных показателей, для предприятия в целом или его подразделения на определенный период времени»
Финансово-кредитный энциклопедический словарь «одна из форм планирования в государстве, которая представляет собой бюджетный процесс, позволяющий согласовать деятельность государственных органов внутри государства и подчинить их общей стратегической цели»
Бюджет – звено бюджетной системы
Л. А. Дробозина «главное звено бюджетной системы, выражает экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации как закон»
Е. О. Шобухова «главное звено бюджетной системы государства, представляющее собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»
Рассматривая бюджет как экономическую категорию, Э. В. Рогатенюк и И. М. Пожарицкая подчеркивают объективность возникающих при его формировании отношений, обусловленных наличием института государства, а Б. М. Сабанти подчеркивает их императивный (от лат. «imperativus» – повелительный) характер. По его мнению, бюджет является орудием вмешательства государства в экономику, поскольку «концентрация огромной части национального дохода в руках государства позволяет последнему осуществлять стимулирование развития наиболее перспективных отраслей экономики, финансировать программы по энергетическому развитию, поддерживать на достаточно высоком уровне темпы научно- технического прогресса, в том числе и через финансирование науки».
Характеризуя бюджет как общественный денежный фонд, Г. Б. Поляк, В. В. Ковалев и В. А. Федосов акцентируют внимание на его роли в урегулировании финансовых отношений между секторами экономики и социальной сферой. При этом подчеркивается, что характерными чертами бюджета как централизованного фонда денежных средств являются значительные размеры, маневренность средств и наличие резервных фондов.
И. А. Бланк и Дж. Бримсон указывают на объективную необходимость разработки бюджета, характеризуют его количественные выражения, акцентируют внимание на необходимости централизации денежных средств преимущественно в фондовой форме. Л. А. Дробозина и Е. О. Шобухова подчеркивают важность бюджета как главного звена финансовой системы государства, предназначенного для финансового обеспечения реализаций функций государства и органов местного самоуправления.
Исходя из цели данного исследования, предлагается под бюджетом понимать главное звено бюджетной системы страны, выражающее экономические (денежные) отношения, опосредующие процесс формирования и использования централизованного фонда денежных средств как финансового обеспечения реализации функций государства на всех уровнях управления, принимающего форму закона.
Сущность бюджета как экономической категории проявляется в его функциях (от лат. «functio» – исполнение, осуществление) – внешнем проявлении его свойств в определенной системе отношений. Подытоживая результаты исследования (табл. 3), отметим неоднозначность трактовки содержания функций бюджета, выделения их числа и иерархии, что объясняется многоаспектностью данного понятия.
Таблица 3
Функции бюджета, выделяемые учеными-экономистами
Автор / источник Функции бюджета
Распреде- лительная Фискаль ная Контроль ная Регули- рующая Стимули рующая Социаль- ная Информа- ционная
И. А Бланк + + + + + +
Л. А. Дробозина + + + + +
В. Б. Ивашкевич + + + + + +
В. В. Ковалев + + + + +
Г. Б. Поляк + + + + +
В. А. Федосов + + + + + +
А. Д. Шеремет + + + + + +
Е. О. Шобухова + + + + +
С. И. Юрий + +
Так, практически все авторы в качестве приоритетной выделяют распределительную функцию бюджета. Второй по значимости является контрольная функция, логически вытекающая из распределительной. Содержание этих функций трактуется всеми авторами в одном русле.
Что касается регулирующей и стимулирующей функций, то зачастую некоторые авторы разграничивают их по содержанию. По нашему мнению, это одна функция: аккумулируя налоговые доходы и перераспределяя расходы в пользу стратегически важных и социально-значимых проектов, государство поддерживает пропорциональность и обеспечивает эффективность развития социально-экономической системы.
Фискальную функцию в качестве самостоятельной выделяют не все авторы. Так, Л. А. Дробозина, Е. О. Шобухова и С. И. Юрий утверждают, что принудительный характер сбора налогов обеспечивает реальную возможность перераспределения части стоимости национального дохода в пользу наименее обеспеченных социальных слоев общества. То есть фискальная функция как бы находится внутри распределительной, не отделима от нее.
Ряд авторов выделяют особую функцию бюджета – социальную, подразумевая под ней аккумуляцию средств и использование их на осуществление различных социальных программ. Социальная направленность бюджета является приоритетом бюджетной политики России, несмотря на внешние вызовы и угрозы.
Особое внимание информационной функции бюджета уделяют в своих работах И. А. Бланк, Л. А. Дробозина и А. Д. Шеремет. По их мнению, важность данной функции проявляется в необходимости обеспечения прозрачности и гласности бюджетного процесса и повышении финансовой грамотности населения. Обобщив результаты исследования, нами предлагается в составе функций бюджета выделять первичные (базовые) и вторичные (производные) (Табл. 4).
Таблица 4
Функции и роль бюджета
Функции Содержание функций бюджета Роль бюджета
1 2 3
Первичные (базовые) функции
Фискальная Образование государственных денежных фондов и создание материальных условий для функционирования государства Аккумулирование денежных средств для создания финансовой базы государства
Распределительная Формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням органов власти государственного и местного управления Формирование фондов денежных средств на уровне государства, региона, муниципалитета
Контрольная Предполагает возможность и обязательность органов государственного и местного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств Формирование финансовой базы для функционирования органов государства и местного самоуправления
Вторичные (производные) функции
Регулирующая Налоговые доходы и бюджетные расходы выступают в качестве Равномерное распределение финансовых ресурсов между
Продолжение таблицы 4
1 2 3
инструмента регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышая эффективность производства капитальными и текущими расходами бюджета
Социальная Аккумуляция средств в бюджете и использование их на осуществление социальных программ, направленных на развитие здравоохранения, культуры, образования, поддержку малоимущих Обеспечение конституционных гарантий через бюджет государства
Информационная Обеспечивает граждан государства информацией о процессе планирования, исполнения и контроле за использованием финансовых ресурсов государства. Определение перспектив дальнейшего развития государства.
В мировой практике бюджеты государств разрабатываются, утверждаются и исполняются для достижения определенных целей – стратегических ориентиров, достижение которых необходимо в перспективе. Цели и мотивы бюджета определяющим образом влияют на выбор источников и методов финансирования, определяют размеры и направления бюджетных ассигнований, влияют на характер бюджетного контроля.
Однако также, как и по отношению к функциям бюджета, среди ученых-экономистов нет единства мнений по поводу выполняемых им целей и задач (табл. 5).
Таблица 5
Цели бюджета, выделяемые учеными-экономистами
Автор / источник Функции бюджета
Конституционная Правовая Контрольная Регулирующая Фискальная
И. А Бланк + + +
Л. А. Дробозина + + + + +
В. Б. Ивашкевич + + + + +
В. В. Ковалев + + +
Г. Б. Поляк + + +
В. А. Федосов + + + + +
А. Д. Шеремет + + + + +
Е. О. Шобухова + + + + +
Правовая, регулирующая и контрольная цели бюджета выделены во всех рассмотренных нами работах, фискальная и конституционная – не во всех. Кроме этого, правовая и конституционная функции часто приравниваются по содержанию и рассматриваются как идентичные.
Стратегической (генеральной) целью бюджета является обеспечение устойчивости бюджетной системы страны и безусловное исполнение принятых государством обязательств наиболее эффективным способом. Структурирование стратегической цели позволяет выделить ряд подцелей и конкретизирующих их задач (табл. 6).
Таблица 6
Цели и задачи бюджета
Цели Содержание целей Задачи, конкретизирующие цели
1 2 3
Первичные цели
Конституционная Обеспечение устойчивости бюджетной системы РФ и безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом Совершенствование нормативно- правового регулирования бюджета
Правовая Законодательное разграничение бюджетных полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления в вопросах всего цикла бюджетного процесса Разработка и реализация норм и порядков бюджетного права
Контрольная Контроль за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на социально-экономическое развитие на любом уровне бюджетной системы Повышение эффективности оказания государственных услуг
Вторичные (производные) цели
Фискальная Бездефицитность бюджетов любого уровня бюджетной системы за счет изменения налоговой системы, регулирования поступлений доходов в бюджеты от налоговых и неналоговых источников доходов Распределение и перераспределение в бюджет и во внебюджетные фонды части создаваемого национального продукта, достаточного для выполнения соответствующими уровнями управления возлагаемых на них функций
Продолжение таблицы 6
1 2 3
