ГЛАВА. 1 СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МЕЛКОГО ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА
1.1. История развития уголовной ответственности за мелкое взяточничество в российском законодательстве
В Российской Федерации основной из самых глобальных и до сих пор не разрешённых проблем является борьба с коррупцией, которая препятствует социально-экономическому развитию не только нашей страны, но и всего мира. Ведь ни для кого не секрет, что данная проблема находит свое отражение в различным уголках земли. Вопрос только в том, как различные страны справляются с данной проблемой.
Но прежде чем приступить к анализу отдельных составов преступления коррупционной направленности, стоит обратиться к историческому аспекту анализируемой проблемы, поскольку это позволит нам разобраться и прийти к выводу как проявляла себя коррупция в отдельные периоды времени.
Данные преступлений, как и преступления бытовой коррупции, такие как взяточничество, были актуальны на всех этапах становления российского государства, но именно в XV в. взяточничество начало приобретать огромные масштабы.
Объясняется это тем, что деятельность государства так или иначе свя-зана с выполнением различных социальных функций, вследствие чего граж-данину (поданному) необходимо вступить с чиновником или с иным пред-ставителем государственного института – церкви, суда, нотариата, и т.д., с военными и гражданскими властями в определенные и многоразовые отно-шения. В обязанности вышеперечисленных категории лиц входит выполне-ние функций государства согласно букве закона, но на практике все обстоит таким образом, что чиновник располагает возможностью – действовать ли ему согласно закону, или же затягивать выполнение возложенных на него функций. Кроме того в его власти пойти на прямое нарушение закона в интересах другого лица.
На Руси была широко распространён так называемый институт корм-ления, истоки которого уходят в традиции общества в период становления государственности. Взять хотя бы должность судьи, который осуществлял свою деятельность не за счет государства, а за счет посула, поминок (подар-ков) от населения. Подношения просителей в значительной, а часто в реша-ющей мере формировали доходы чиновника. И такого рода практика суще-ствовала тысячелетиями.
Обе эти стратегии взяточничества нашли свое отражение в букве зако-на. В уголовном законодательстве царской России взяточничество имело 2 формы: мздоимство и лихоимство. Под лихоимством в тот период времени понималась взятка за совершение преступления в сфере служебной деятель-ности либо за совершение служебного проступка. Если же действия входили в круг обязанностей должностного лица, тогда его действия трактовались как мздоимство. Если говорить иными словами, то в случае, если должностное лицо совершает определенные действия отношении взяткодателя только после получения взятки – это мздоимство, а если такое должностное лицо намерено искажает сведения в интересах взяткодателя – лихоимец. .
И вовсе не удивительно, что при таком укладе дел чиновничий аппарат, а с ним и население, прибегали к злоупотреблению своего положения.
Впервые же законодательное закрепление ограничения коррупционной деятельности было отражено в Судебнике 1550 года и Судной грамоте 1561 года, которую ввел в действие Иван IV Васильевич Грозный. Именно на основании данных нормативных документах мздоимство признавалось уголовным преступлением, за которое было предусмотрено наказание в виде временного или бессрочного тюремного заключения, а также смертной казни.
Дальнейшее развития законодательства в сфере взяточничество при-шлось на начало XVII века и восстания 30–40-х годов XVII века. В период правления Алексея Михайловича Романова произошел практически един-ственный бунт, носящий антикоррупционный характер. Так в 1648 г. над главой Земского приказа Плещеевым и главы Пушкарского приказа Траханиотовым состоялся суд за совершение данными лицами действий коррупционной направленности.
Данные события положили начало ужесточению ответственности за дачу взятки, взяточничество приобрело карательный характер. В уложении 1649 г. впервые были выделены отдельные категории преступлений: долж-ностные и против прав и жизни частных лиц. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного от-ношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды.
Но, конечно же, единоразовые расправы над коррупционерами не способны были искоренить взяточничество, складывающуюся на Руси веками - чиновники продолжали брать взятки, жители государства русского их давать.
Такое положение сохранялось вплоть до прихода к власти Петра I, который славится своими реформаторскими идеями. В его планы также входило покончить с коррупцией раз и навсегда. В своих идеях он ориентировался на Европу, где хоть и присутствовала коррупция, но не в таких масштабах, а самое главное – данное деяние было наказуемым. Однако рост государственного аппарата и количества чиновничьих должностей при Петре I лишь способствовал дальнейшему развитию коррупции. Несмотря на то, что при Петре появилась фискальная служба, фискалам в силу их рода деятельности предстояло бороться с коррупцией, однако в действительности, как это ни парадоксально, они сами быстро превратились в одну из самых коррумпированных структур Российской империи.
Петр I приходит к выводу, что недостаточно введение уголовной ответственности только за получение взятки, для ее противодействия необходима ответственность. Указом от 23 августа 1713 года Петр I наряду вводит такую норму. Указ гласил: «В целях предотвращения подобных явлений велю лицу как давшему деньги, так и получившему, сослать на каторгу в Азов со своими женами и детьми, и объявить во все города, села и волости, кто совершит данное преступление впредь, приговорить к смертной казни». .
Но введением норм за дачу и получение взятки Петр I не прекратил политику ужесточения ответственности в сфере коррупции. Появляется еще один Указ уже от 24 декабря 1714 года, который ужесточает наказание за злоупотребление своей службе должностными лицами органов государ-ственной власти и управления. Наряду с этим указ вводил уголовную ответ-ственность за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе, и также ответственность за недонесение о совершение таких пре-ступлений. В данном Указе было сказано следующее: «В наше время возросло число преступлений, связанных с приписками, а также за составление фиктивных договоров. Многие изобличены. Многие лица, признанные виновными, в целях своего оправдания, считают, что такие действия считаются незаконными. Но они забывают о том, что все, что наносит вред и убыток государству, является преступлением. Во избежание подобного впредь лицам, занимающим должность во главе управления или собирающем с населения денежные средства, запрещается составлять фиктивные договоры, брать взятки или совершать подобного рода действия. Иначе же виновные будут жестоко наказаны, опозорены, лишены имущества или казнены. Те же последствия ожидают лиц, оказывающих помощь в таких действиях, выступающих посредником, либо знал и не сообщил о преступлении. И нет оправдания даже тем, кто действовал под страхом наказания либо исполнял приказ начальства» .
Анализ Указа позволяет нам сделать вывод о том, что значительно расширялся руг субъектов, которых возможно было привлечь к такому роду преступлений. Это могли быть все лица, занимающие государственную службу. Помимо прочего Указом Петр I определил преступления коррупционной направленности к категории преступлений, направленных против интересов государства.
Было направлено огромное количество мер против коррупции в орга-нах государственной власти и управления: реформы в уголовном законода-тельстве, введение института фискалов, введение новых санкций, даже был введен новый порядок прохождения отдельных видов государственной службы, но ничто из этого не способствовало значительным изменениям. Даже вводимый в 1713 г. Нормативный акт, по которому лицу, заявившему на коррумпированного чиновника, доставалось все движимое и недвижимое имущество этого лица, а в случае если это сделает достойный гражданин, то ему доставался и чин лица, злоупотребляющего по должности, не стали пе-реломными в борьбе со взяточничеством .
Помимо ужесточения законодательства в сфере взяточничества, Петр I вводит фиксированную ежемесячную плату, понимая, что отсутствие зара-ботка у должностных лиц является основным фактором получения взятки. Но частые войны, проходившие в период того времени, не способствовали увеличение казны, а только ее разоряли, вследствие чего жалования не всегда вовремя и в точном размере выплачивались. Наряду с вышеперечисленным чиновникам пришлось снова вернуться к так называемому «кормлению».
Характеризуя правление Петра I в сфере борьбы со взяточничеством можно обратиться к цитате В.О. Ключевского: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров не бывалых прежде – разве только после» .
Настало время правления Екатерины Великой, которая была возмущена тем, что чиновники, давая присягу верности народу, с этого же народа брали деньги. «Сердце Наше содрогнулась» - писала Екатерина в своем Указе.
Понимая, что бороться надо не на словах, а на деле, она снова ввела фиксированное жалование, которое выплачивалось вовремя и было намного выше, чем при Петре I. Так, в 1763 году годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10-15 копеек.
Основной идеей Екатерины было не ужесточение ответственности за дачу и получение взятки, а заполнение вакансий людьми «достойными в знании и честными».
Но данные изменения не принесли существенных изменений. Так в 1766 г. по итогам проведенной ревизии Правительствующий Сенат привлек к ответственности за взяточничество 39 должностях лиц, что свидетельствовало о неэффективности принимаемых действий.
Екатерине пришлось смириться с таким исходом дел. Наряду с этим она пришла к решению не менять генерал-губернаторов, оставив их на ме-стах, аргументируя это тем, что они свое наворовали и набрали взяток, а вновь назначенный начнет все сначала .
В конце XVIII – начале XIX вв. при правлении Павла I произошло резкое снижение курса ассигнационного рубля по отношению к серебряному. Материальное положение чиновников снова ухудшилось, что в очередной раз послужило поводом для получения взяток.
Следующий шаг в развитии уголовного законодательства, направлен-ного против взяточничества, приходится на правление Николая I.
Так, в 1845 г. Уложением о наказаниях уголовных и исправительных, были введены новые формы проявления коррупции, что тем самым говорит нам о том, что уголовное законодательство, регулирующее ответственность за взяточничество, продолжает развиваться и изменяться.
В пятом разделе Уложения была введена глава шестая, которая преду-сматривала ответственность за корыстные злоупотребления на службе, в том числе и взяточничество. Такая глава включала в свою структуру 13 статей и называлась «О мздоимстве и лихоимстве».
Так, например в ст. 401 при мздоимстве законодатель предусмотрел уголовную ответственность, наказание, за которое было предусмотрена уплата денежных средств на сумму, превышающую вдвое больше взятки принятой. Также, в этой же статье взятку разделили на две формы: взятка-подкуп и взятка-благодарность.
Был значительно расширен и список форм и способов дачи и получе-ния взятки. Данный перечень был включен в ст. 405 уложения и выглядел следующим образом:
1. Получение и дача взятки через посредников, в том числе и род-ственников.
2. Передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе.
3. Передача и получение заранее неоговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе.
4. Передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой-либо мнимо законной сделки.
Ко сему прочему этим законодатель не ограничился и конкретизировал формы вымогательства взятки:
1. Получение взятки путем угрозы;
2. Всякое требование должностным лицом подарков или не преду-смотренной законом платы, или ссуды, или каких-либо услуг, прибылей или иных выгод;
3. Всякие не установленные законом или в излишнем против опре-деленного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным;
4. Всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью-либо работу;
5. Вымогательство, сопряженное с истязанием или иным явным насилием над личностью.
За вымогательство были регламентированы такие виды наказания, как ссылка в отдаленные районы Сибири с лишением всех прав.
Наряду с уже ранее известными составами преступления, в данную главу уложения были включены абсолютно новые составы, ранее не извест-ные уголовному праву России:
– противозаконный сбор денег или чего-нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, то есть вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников (ст. 408);
– содействие мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки (ст. 409);
– дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины (ст. 411).
Следующий важный период в развитии уголовного законодательства в сфере взяточничества приходится уже на 1908 год, когда 18 мая 1908 года принимается отдельный Декрет СНК РСФСР «О взяточничестве». Данный Декрет играет важную роль, поскольку именно тогда закладывается фундамент для дальнейшего развития отечественного законодательства в борьбе с коррупционными преступлениями. В советском государстве именно данный декрет являлся первым нормативным актом, предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество. В тот период времени законодательство претерпело значительное развитие, а именно выделялись новые формы взяточничества, для более точного понимания норм давались толкования и разъяснения наиболее важных понятий. Декрет «О взяточничестве» впервые в истории ввел такое понятие как «должностное лицо», что имело очень существенное для квалификации преступных деяний значение.
Между тем еще одним немаловажным фактом было то, что преступле-ния, совершенные в сфере взяточничества стали относить к подсудности ре-волюционного трибунала. Это говорит о том, что данный вид преступления стали оценить с точки зрения его значительной повышенной опасности. За получение взятки, как следовало из декрета, наказывались «только долж-ностные лица, которые могли осуществить необходимые для взяткодателя действия, входящие в круг их непосредственных должностных обязанностей, либо содействующие в выполнении указанных действий по знакомству в соседнем ведомстве» .
Далее стоит рассмотреть такие немаловажные нормативные законода-тельные акты как Уголовные кодексы РСФСР 1922 и 1926 года, которые также предусматривали нормы борьбы со взяточничеством.
Так в ст. 114 УК РСФСР 1922 было предусмотрено, что к уголовной ответственности за дачу взятки привлекается должностное лицо. И что не маловажно, данная статься была размещена в главе «Должностные преступ-ления», а та в свою очередь следовала за главой «Государственные преступ-ления». Уже исход из этого можно сделать вывод о том, как именно относилось советское государство к должностным преступлениям в общем и к коррупции в частности.
Согласно статье 114 УК РСФСР 1922 года, получение взятки лично или через посредника должностным лицом, не только находящимся на государственной, но и на общественной службе, неважно в какой форме в связи с выполнением, либо невыполнением в интересах взяткодателя определенного действия, которое входило в состав служебных обязанностей должностного лица наказывалось лишением свободы сроком до 5 лет, а также конфискацией имущества или без нее. Квалифицированные составы взяточничества устанавливали уголовную ответственность должностного лица за получение взятки при обнаружении следующих квалифицирующих признаков: особые полномочия получателя взятки, нарушение взяточником служебных обязанностей, вымогательство взятки, шантаж. Указанные действия наказывались лишением свободы в колонии строго режима сроком от 3 лет и до применения высшей меры наказания. Конфискация имущества в таких случаях была обязательной .
Что касается Уголовного кодекса РСФСР 1926 года, то в нем присут-ствовала ст. 117, которая также устанавливала уголовную ответственность за получение взятки должностным лицом. Ответственность по данной статье наступала в случае получения взятки лично либо через посредника, взятка могла иметь как материальное, так и нематериальное выражение и должностное лицо должно было совершить заранее оговорённое действие в виду своего должностного положения. Что касается последнего, то Судебная коллегия Верховного Суда СССР дала следующее толкование того, что должны были понимать под «действием, которое должностное лицо могло совершить в ввиду своего положения». Согласно предоставленной трактовке, под этим понималось такое действие, которое даже не входило в функции должностного лица, но в силу своего занимаемого служебного положения действия такого лица могут привести к результату, которого и добивается взяткодатель.
Часть вторая статьи 117 УК РСФСР 1926 года предусматривала такие квалифицирующие признаки, как:
1. Ответственное положение должностного лица;
2. Непогашенная судимость за совершение аналогичного преступления;
3. Вымогательство взятки.
За совершение указанных действий предусматривалось лишение сво-боды с изоляцией от общества в виде строго режима сроком не менее двух лет, максимальный размер санкции предусматривал расстрел с конфискацией имущества.
Если сравнить УК РСФСР 1922 года, то в ст. 117 УК РСФСР 1926 года преследование стало возможным и в случае провокации взятки с целью дальнейшего изобличения взяткополучателя .
В УК РСФСР 1960 года существовало три самостоятельных состава, регулирующих уголовную ответственность за преступления, совершенные в сфере взяточничества: получение взятки, дача взятки, посредничество во взяточничестве (ст.ст.173 - 174.1).
Согласно ст. 173 УК РСФСР получение взятки включало в себя полу-чение взятки:
- лично должностным лицом
- через посредников взятки в любой форме
Данные действия совершаются должностным лицом в интересах взят-кодателя определенных действий, которое это должностное лицо могло или должно осуществить в силу своего служебного положения.
Квалифицирующими признаками служили: предварительны сговор, группа лиц, совершение данного вида преступления неоднократно, а также сопряженное с вымогательством. Чуть позже данные перечень был дополнен «получение взятки в крупном размере».
К особо квалифицирующим признакам законодатель отнес: действие, совершенное должностным лицом, которое занимало «важное или ответ-ственное положение»; ранее судимым за взяточничество; в особо крупном размере.
Как следовало из Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве», предметом взятки служили:
- деньги;
- ценные бумаги;
- любое имущество;
- иные формы материальной выгоды (например, получение услуг бес-платно, частичная оплата выполненных работ для взяткодателя и т.д.)
Проанализировав историю развития уголовного законодательства в сфере взяточничества, можно сделать вывод о том, что высокий уровень коррупционных проявлений в нашей стране уходит глубоко корнями в древнюю Русь, где получение взятки стало основным источником дохода для должностных лиц того времени.
На протяжении продолжительного времени уголовное законодатель-ство против коррупции претерпевало изменения, ответственность за нее то ужесточалась, то смягчалась, были приняты множественные попытки борьбы с ней, но, исходя из нашего современного опыта, проблема взяточничества все еще остро стоит в нашей стране.
1.2. Зарубежный опыт установления ответственности за мелкое взяточниче-ство
Согласно глобальному социологическому исследованию, проведенно-му международной организацией по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру Transparency International из 180 стран, включенных в данный рейтинг, в 2018 году Российская Федерация занимает 138 место. Россия потеряла в рейтинге три позиции по сравнению с предыдущим годом, разделяя место с такими странами как Гвинея, Иран, Ливан, Мексика и Папуа — Новая Гвинея.
Индекс восприятия коррупции в России составляет 28 баллов из 100, когда как минимальное значение указывает на минимальный уровень вос-приятие коррупции. Согласно данному рейтингу лидирующие позиции занимают такие страны как Дания, Новая Зеландия, Финляндия, Сингапур, Швеция и Швейцария.
О проблеме противодействия коррупции говорится и в исследованиях зарубежных авторов. Например, А. Посадас в своей работе «Противодей-ствие коррупции по международному праву» отмечает, что «последние де-сять лет свидетельствуют о возрастающем стремлении бороться с коррупци-ей по международному праву. Множество международных организаций по-следовательно вкладывают ресурсы в этот вопрос. Эти группы включают определенные органы ООН, Европейского Союза, ОЭСР и Международного Банка Реконструкции и Развития, также известного как Всемирная Банковская Группа. Кроме того, сюда вовлечены некоторые неправительственные организации, такие как Трансперенси Интернешнл и Международная Торговая Палата» .
Борьба с коррупцией является глобальной проблемой, присущей мно-гим странам нашей планеты. В различных странах существует свой подход, способы и методы борьбы с коррупцией. И для более полного понимания проблемы коррупции стоит обратиться к законодательству зарубежных стран.
Так, например, по законодательству Монголии, Уголовный кодекс регламентирует уголовную ответственность за дачу и получение взятки дву-мя статьями – 22.4 и 22.5 УК Монголии. Размер санкций варьируется в зависимости от субъекта совершения преступления – наиболее суровая предусмотрена для влиятельных политических деятелей. Также по монгольскому законодательству к уголовной ответственности возможно привлечь юридическое лицо, если преступление было совершено от его имени в его интересах. Помимо прочего в законодательстве Монголии не предусмотрена ответственность за посредничество во взяточничестве и за мелкое взяточничество .
Согласно законодательству Республики Польша, уголовная ответ-ственность за взяточничество регламентирована ст. 228 Уголовного кодекса Республики Польша . Так уголовная ответственность предусмотрена не только за получение взятки, но и за обещание ее принять либо за требование ее предоставить.
Ответственность взяткодателя предусмотрена в УК РП в ст. 229 гл. XXIX «Преступления против деятельности государственных учреждений, а также органов территориального самоуправления». Согласно § 1 ст. 229 УК РП «тот, кто предоставляет или обещает предоставить имущественную или личную выгоду лицу, выполняющему публичную функцию, в связи с выполнением этой функции, подлежит наказанию лишением свободы на срок от 6 месяцев до 8 лет».
Квалифицированными видами дачи взятки признаются: а) склонение лица, выполняющего публичную функцию, к нарушению предписаний зако-на либо предоставление выгоды такому лицу за нарушение предписаний за-кона (§ 3); б) предоставление или обещание предоставления имущественной выгоды значительной ценности (§ 4); в) предоставление или обещание предоставления имущественной или личной выгоды лицу, выполняющему публичную функцию в иностранном государстве или международной орга-низации (§ 5). Максимальный размер наказания за дачу взятки при особо отягчающих обстоятельствах установлен в виде лишения
свободы на срок до 12 лет .
Законодательство Англии регулировало уголовную ответственность на основе 3 законов: Акт о взяточничестве в публичных юридических лицах 1889 г., Акт о предупреждении коррупции 1906, Акт о предупреждении коррупции 1916 гг. действующие и в настоящее время с некоторыми изменениями. Если речь заходит о совершении преступления, связанные с выборами в парламент либо местные органы власти, то применяется Акт о народном представительстве 1983 г .
Несмотря на то, что законы о противодействии коррупции издаются в последнее время практически каждые несколько лет, общее понятие о даче взятке должностному лицу было разработано общим правом Великобритании на основании прецедента 1809 и 1914 годов. Как следует из указанных прецедентов, взяточничество выражается в том, что некое лицо дает должностному лицу взятку, чтобы склонить получателя взятки к действиям, направленным против служебных обязанностей либо для того, что бы получить благосклонность должностного лица, а должностное лицо по своей воле принимает взятку с указанной целью. Согласно традиции, дела о взяточничестве подлежат рассмотрению судом присяжных. Указанное преступное деяние подлежит наказанию в виде лишения свободы сроком до двух лет и штрафом исходя из усмотрения суда .
8 апреля 2010 года в Великобритании был принят закон о взяточничестве (The UK Bribery Act 2010 ).
