1. Теоретические аспекты управления социально-экономическим развитием муниципального образования
1.1. Сущность социально-экономического развития муниципальных образований
В отношении муниципальных образований понятие «развитие» вызывает много дискуссий. Стороны, обсуждающие это понятие, наполняют его разным содержанием, осложняя этим дискуссии. Главным аспектом расхождений в отношении понятия «развитие» являются три принципиальных вопроса:
– современная интерпретация понятия «развитие»;
– понятие «развитие» в муниципальном образовании;
– субъект комплексного социально - экономического развития муници-пального образования;
– современная интерпретация понятия «развития».
В настоящем разделе поднимаемый вопрос, связан с раскрытием основ-ных принципов, определяющих понятие «развитие». «Развитие - закономерное изменение материи и сознания, их универсальные свойства. Развитие бывает или интенсивным, т.е. возникновением качественно новых форм, или экстенсивным, проявление и увеличение уже имеющегося». Данную трактовку даёт краткая философская энциклопедия [26]. Развитие бывает экзогенным, т.е. неподлинным, ненастоящим, определяющим окружающим миром. Или эндогенным - настоящим развитием, источник которого находится внутри развивающегося.
Применение понятия «развитие» к муниципальным образованиям может быть рассмотрено в виде ряда подходов. Из них два следующих представляют наибольший интерес. Развитие муниципального образования это:
Выход на новый качественный уровень через органы местной админи-страции.
Возрастание количественных показателей уже имеющихся форм организации жизнеобеспечения большей частью на основании решений органов государственной власти.
В первом случае процесс развития - это процесс в большей степени определяемый волей субъекта, находящегося внутри объекта развития. Во-втором случае понятие развития содержит процесс изменений, в большей степени под действием внешних сил. И в первом, и во-втором случаях определяет некоторые закономерные процессы изменения, однако в первом подходе в значительной степени предполагается проявление, чьей-либо воли. Во-втором случае процесс развивается преимущественно под действием внешних обстоятельств. В связи с этим, оба подхода к развитию муниципального образования предполагают наличие звена, которое связано с объектом развития, и в силу своей природы может быть изменено. Внешнее и внутреннее влияние на объективный процесс развития необходимо понимать как часть соответствующего влияния на реализацию того или иного сценария развития [8].
Таким образом, можно утверждать, что современные экономические условия и состояния законодательства требуют от нас принять содержание по-нятия «развитие» таким, как оно, представлено в первом подходе. Следовательно, второй подход выражает ситуацию недавнего прошлого. Когда условия развития муниципальных образований задавались преимущественно извне.
В связи с этим, местное самоуправление это источник развития муници-пальных образований в правильной интерпретации понятия «развития». Итак, развитие в правильной трактовке связано с местным самоуправлением, то есть развитие и в соответствии с законодательством, и по существу – это функции местного администрации.
Интерпретация понятия «развитие муниципального образования». Дан-ный вопрос связан с пониманием «глубины» комплексного социально - эконо-мического развития и масштабов. Относительно того, что причислять к объектам развития, и каковы их масштабы сторонники целевого подхода расходятся во мнении. По этому вопросу мнения можно свести к трем основным ветвям[7].
Под комплексным социально- экономическим развитием понимается развитее инфраструктуры муниципального образования, в этом и заключается первая позиция. К представителям данного направления относятся те, кто под комплексным социально - экономическим развитием понимает развитие не только инфраструктуры муниципального образования, но и хозяйственной деятельности органов местного администрации посредством управления муниципальной собственностью и ведениям хозяйственной деятельности.
На основании того, что развитие муниципального образования как це-лостной социально - экономической системы представителями этого направления не считается главной задачей, эти позиции считаются объединенными. Ведение хозяйственной деятельности органами местного самоуправления не может обеспечить все направления жизни деятельности города, как бы широко ни ставился вопрос.
Вторая сводится к тому, что под комплексным социально - экономиче-ским развитием муниципального образования в отношении поселений понимается «генеральный план капитального строительства» или «генеральный план застройки». Введение в Федеральном законе нового термина ставит вопрос о его соотношении другими терминами, в том числе и с приведенными выше.
Для обозначения качественно нового явления в жизни российских посе-лений введено понятие «комплексное социально - экономическое развитие му-ниципального образования» т.е. переход от государственного управления на местах к новому институту власти в государстве - местному самоуправлению. На наш взгляд, термины «генеральный план капитального строительства», «генеральный план застройки» и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними подразумевалось комплексное социально - экономическое развитие по двум основаниям:
– в условиях административной экономики генеральные планы государ-ственного строительства отражали интересы того ведомства, которое разраба-тывало эти планы;
– эти планы были планами строительства объектов материальной куль-туры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального образования.
Так как разработчики последних не рассматривали город ни комплексно, ни как целостную социально - экономическую систему, комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования не может быть сведено к привычным для нас терминам «генеральные планы»[18].
По поводу того, что «генеральные планы» не были планами социально - экономического развития поселения или что они не были комплексными, оппоненты могут выразить сомнения. Эти возражения потенциальных оппонентов рассмотрим более подробно. «Генеральный план застройки» и подобные ему понятия означали, как правило, застройку и планировку территории поселения жилыми зданиями и зданиями социально - бытового назначения и были в ходу до начала 90 -х. годов (да и сейчас ещё широко используются). Такой план был основой развития поселения на определённый (достаточно длительный - до 10 лет) период. Он разрабатывался проектными организациями и имел целью обеспечить определённые социальные стандарты, которые входили в строительные нормы и правила.
Как правило, заказчиками генеральных планов были министерства и ве-домства, промышленные, научно – технические или иные объекты, находившиеся на территории соответствующего поселения и являлись основным местом работы населения. Истинными «хозяевами» в поселении являлись они (эти министерства и ведомства). Не редко этих «хозяев» на территории поселения было несколько. Министерства как-то договаривались между собой по разделу сфер влияния. Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало все поселение. Однако нередко были случаи, когда коммунальное хозяйство поселения состояло из обслуживавших жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства самостоятельных хозяйств. Это порождало неразбериху, параллелизм и достаточно неэффективное использование достаточно неэффективное использование средств. Из-за отсутствия единого собственника и субъекта управления сложно было управлять этим хозяйством как единым целым объектом [3].
Генеральные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально - экономических систем. Планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, тем не менее интересы населения учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства. И в основном обеспечивало привлечение производственных кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильём).
Третья позиция заключается в том, что если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить вопросы развития муниципального образования, то понятие «комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования» должно относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к местному самоуправлению, развитие духовной жизни муниципального образования и др., то есть муниципальное образование понимается как це-лостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития.
Субъект комплексного социально - экономического развития муници-пального образования. Данный вопрос связан с определением субъекта, кото-рый должен выступить с инициативой социально - экономического развития муниципального образования. По этому поводу можно услышать разные точки зрения. Ни одна из сторон не отрицает, что муниципальное образование должно развиваться, однако в отношении того, кто должен выступить субъектом развития, стороны расходятся во взглядах, одни считают, что в их развитии прежде всего заинтересовано население и оно должно выступать в качестве основногосубъекта развития и определять судьбу муниципального образования, другие - развитие муниципальных образований - прерогатива государства [9].
Принципиальным в этом определении следует считать то, что в любом из приведённых выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом комплексное социально - экономическое развитие отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого имущественными и правовыми последствиями. Следовательно, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.
Такая постановка данного вопроса ставит муниципальное образование в совершенно иные условия. Они получили право определять собственную стратегию развития и разрабатывать и реализовывать собственные планы и проекты развития. Это представляет особые требования к органам местной власти, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу муниципального образования.
В последнее время всё чаще можно встретить термин «устойчивое развитие» муниципальных образований, которое берет своё начало с международной конференции, проходившей в Рио - де - Жанейро в 1992 г. Как известно на этой конференции основное внимание было уделено вопросам экологии. Под «устойчивым развитием» следует понимать не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и формирование устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учётом потребностей и интересов будущих поколений. Под устойчивостью понимается возможность поселения сопротивляться внутренним и внешним негативным экономическим и политическим факторам [12].
Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019)«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований [1]. Однако само понятие «комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования» Федеральным законом не определено и какая - либо устоявшаяся интерпретация этого понятия неизвестна.
В настоящее время важно разобраться по существу и договориться о едином понимании этого понятия. Рассматриваемые точки зрения и существу-ющие законодательство дают основания дать следующее определение: Под комплексным социально - экономическим развитием муниципального образо-вания понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определённого уровня развития экономической и социальной (включая духовную) сфер на территории муниципального образования, с наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства и наименьшим ущербом для природных ресурсов.
1.2. Социально-экономические процессы как объект управления социально-экономическим развитием муниципального образования
Функционирование и формирование механизма реализации социально-экономической политики определяется объективными тенденциями и потреб-ностями общественного развития. Именно тенденции и потребности предопределяют структуру механизма использование и набор его компонентов. По своей сущности механизм реализации социально-экономической политики представляет собой сложную систему не институциональных и институциональных субъектов социально-экономической жизни, взаимодействие которых позволяет теоретически оформить и осмыслить интересы населения, органов государственной власти федерального и регионального уровней, хозяйствующих субъектов, организовать скоординированную предметно-практическую деятельность государственных органов, институтов гражданского общества и граждан по ее реализации на основе имеющейся нормативно-правовой базы и разработать социально-экономическую стратегию[19].
Механизм реализации социально-экономической политики имеет слож-ную структуру: государство в совокупности всех его органов, ориентированных на регулирование социально-экономических отношений; общественно-политические движения; политические партии; объект социально-экономической политики - социально-экономические процессы в обществе во всем их содержательном многообразии разнообразных формах проявления; субъект социально-экономической политики и другие институты гражданского общества; системы нормативно-правовых актов, регулирующие взаимодействие между субъектами и объектами социально-экономической политики; предметно-политическая деятельность по решению задач социально-экономической политики на различных стадиях; методы реализации социально-экономической политики. Эта структура при решении конкретных задач социально-экономической политики дополняется и другими элементами и является обобщенной.
При формировании социально-экономической политики неизбежно встает вопрос о приоритетах социально-экономической политики, т.е. социально-экономических задачах, которые признаются обществом как на данном этапе его развития в качестве наиболее настоятельных и неотложных, требующих первоочередного решения (краткосрочные или тактические приоритеты), так и на этапе долгосрочного развития (стратегические приоритеты). Принцип приоритетности в социально-экономическом развитии общества активно используется практически во всех странах мира, в том числе и высокоразвитых. Стратегические и тактические приоритеты определяются в ходе управления и организации экономических систем всех уровней. Под приоритетными направлениями понимаются такие направления социально-экономической политики, которые в наибольшей степени приближают к достижению поставленных долгосрочных и текущих целей социально-экономического развития субъекта Федерации.
Все приоритеты в обществе представляют собой ранжированную в про-странстве и времени взаимосвязанную совокупность, охватывающую собой все сферы жизнедеятельности. В основе механизма выбора и реализации приоритетов лежит анализ существующих потребностей общества, прогноз развития и степени их удовлетворения. Главным принципом отбора в качестве приоритетов должна быть их ориентация на вклад в достижение важнейших конечных социально-экономических целей развития региона[4].
Главной приоритетной целью социально-экономической политики субъекта Федерации (СЭПСФ) должно быть население региона, его здоровье, благосостояние, интеллектуальный потенциал, уровень образования и культуры. Все остальное - лишь средства для достижения данной цели. Важно всегда помнить очевидную истину, что не люди существуют для экономики, а экономика для людей. Об этом сказано и в Конституции Российской Федерации, где ст. 7 содержит положение о том, что «Российская Федерация - социальное государство» и оно имеет политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [32].В то же время многие субъекты Федерации, декларируя эту цель в своих программах, концепциях, планах в качестве приоритетной, не подкрепляют ее конкретными показателями, цифрами, индикаторами, обязательными сроками исполнения, которые могли бы характеризовать какую-либо динамику к достижению этой цели.
Здесь важную роль призван сыграть такой комплексный показатель, как «качество жизни населения». Этот показатель характеризует уровень обеспечения населения комплексом потребностей в целом и по его категориям. Об этом говорил и Л.И. Абалкин, отмечая, что «главным фактором общественного развития становится не научно-технический прогресс ..., а качество человека». В современных условиях приоритеты развития человека, качество человеческого потенциала являются основными факторами общественного прогресса в XXI в. В связи с этим вложения в науку, образование, культуру представляют собой первоначальные вложения в основной ресурс, которые в масштабах поколений представляются самыми эффективными, а не вычет из общественного блага, не вторичные издержки [11].
Традиционные показатели уровня развития социально-экономических систем, такие как валовой внутренний продукт (в субъектах Федерации валовой региональный продукт), объем производства сельскохозяйственной продукции , объем промышленного производства, объем инвестиций в основной капитал и тому подобные не являются точными и, что очень важно, достаточными критериями для оценки благосостояния страны или отдельных ее регионов. Валовой внутренний продукт как экономический показатель не отражает и учитывает изменений, происходящих в приоритетах социальных ценностей общества в целом, в предпочтениях отдельных людей и различных социальных. Именно эти факторы в настоящее время становятся все более и более важными. Даже интенсивные темпы валового экономического роста, порождающие общество изобилия товаров, не являются идеалом, стремление к которому в безусловном порядке обеспечивает социальную умиротворенность граждан и рост благосостояния.
Необходимо продвигать регулирующую деятельность и порвать с экономизмом, учитывать все составные элементы экономики, с тем, чтобы она служила счастью людей, а не только росту рентабельности, продуктивности и конкурентоспособности.
На смену чисто экономическим валовым показателям должен прийти новый, полный и сложный критерий - «качество жизни населения», компонентами которого является ряд социально-экономических факторов, в состав которых входит большое число различных социально-экономических индикаторов или показателей, в том числе и ранее используемые традиционные экономические показатели[17].
Качество жизни отражает удовлетворенность людей предоставленными им духовными и материальными благами, отражает комфортность, обеспечен-ность, удобство жизненных условий, безболезненность и продолжительность жизни, их приспособленность к современным требованиям. Проще говоря, качество жизни - это насколько хорошо живется людям. Данное интегральное понятие активно используется в международной практике, особенно при сопо-ставлениях уровней социального и экономического развития стран. Всемирным банком выпускается ежегодник, в котором в системе показателей для международных сопоставлений имеется группа показателей, характеризующая качество жизни (Qualityoflife).
В мировой практике в различных формах встречается система инте-гральных показателей, характеризующих качество жизни населения. Интересна система показателей, предложенная А.И. Кашириным, В.В. Трейрером, Ю.М. Швырковым (Таблица 1.1) [37].
Следовательно, используя данную систему интегральных показателей, характеризующих целевую функцию «качество жизни населения», процесс формирования социально-экономической политики может быть представлен в виде совокупности работ, которые следует выполнять в определенной последовательности. В целом этот процесс будет выглядеть следующим образом:
1. Устанавливается система показателей, характеризующих качество жизни населения муниципального образования.
2. Устанавливается фактическое значение показателей качества жизни муниципального образования.
3. Устанавливается уровень качества жизни дифференциальным методам и отклонения фактических значений от показателей, принятых за базу (значения социальных показателей, достигнутых в предшествующем периоде, общегосударственные, международные стандарты).
Таблица 1.1 - Система интегральных показателей, характеризующих целевую функцию «качество жизни населения»
№
п/п Аспекты понятия «качество жизни населения» Интегральные понятия, характеризующие выделенные аспекты
1 Благосостояние Доходы, деловая активность
2 Здоровье Продолжительность жизни, заболеваемость, травматизм, вредные пристрастия (алкоголизм, наркомания, табакокурение, проституция и др.), занятие физкульту-рой и спортом, достаточное и рациональное питание, организация отдыха и ле-чение
3 Образование Дошкольное образование, общее среднее образование, среднее и высшее, специ-альное образование, повышение квалификации персонала, общая образователь-ная программа для населения, развитие способностей одаренных личностей
4 Жилищные условия Обеспеченность жильем, качество жилья, благоустройство и инфраструктура территории жилого фонда
5 Духовная жизнь и культура Развитие религиозного и духовного самосознания населения, пропаганда мо-рально-нравственных ценностей религии, развитие литературы и искусств, книжное дело, театр и прочие зрелищные заведения, художественная самодея-тельность и народные промыслы
6 Обеспеченность товарами и услуга-ми Номенклатура предоставляемых товаров и услуг, в том числе местными произ-водителями и по импорту; качество товаров и услуг, цены
7 Социальное обеспе-чение Пенсии, пособия, помощь малоимущим и инвалидам
8 Экология Контроль за состоянием и защита окружающей среды, утилизация отходов, вос-становительные природоохранные мероприятия
9 Безопасность Преступность, безопасность на производстве, безопасность транспортных средств, безопасность на дорогах, безопасность жилищ, защита от терроризма, защита от стихийных бедствий и др.
10 Права человека Соблюдение конституционных прав человека
4. Выявляются причины положительных и отрицательных отклонений фактических значений показателей качества жизни муниципального образова-ния от показателей, принятых за базу.
5. Определяются резервы (возможности) улучшения показателей каче-ства жизни за счет использования положительных факторов и устранения вы-явленных негативных причин.
6. Устанавливаются возможности улучшения качества жизни населения муниципального образования за счет бюджетных средств.
7. Устанавливаются возможности улучшения качества жизни населения муниципального образования за счет внебюджетных средств.
8. Выявляются возможности улучшения качества жизни населения за счет привлеченных заемных средств.
9. Определяются целевые значения показателей качества жизни населе-ния с учетом всех реальных ограничений и возможностей.
10. Определяется общий размер материальных и финансовых средств, необходимых для достижения целевых значений показателей качества жизни населения муниципального образования
11. Формируются условия, благоприятные для достижения целевых значений показателей качества жизни населения. Производится правовая (законодательная) кадровая, информационная, техническая подготовка практической реализации разработанной социально-экономической политики.
12. На заключительном этапе проверяется готовность к реализации раз-работанной социально-экономической политики муниципального образования, принимаются решения о ее практической реализации.
Формирование социально-экономической политики затрагивает интере-сы практически всех предприятий и граждан региона, определяет будущее его развития. Это слишком важный вопрос, чтобы доверять его исключительно чиновникам. Определение перспектив социально-экономического развития и формирование приоритетных направлений социально-экономической политики должно иметь надежное научное обоснование. Это предполагает вовлечение в этот процесс авторитетных научно-исследовательских и экспертных институтов, научного сообщества, а также населения и общественно-политических организаций. Нужно помнить и о том, что необходима также четкая правовая регламентация данного процесса [19].
1.3. Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования
Прежде, чем говорить о социально-экономическом развитии муници-пального образования, следует определить компетенцию органов местного са-моуправления в данной сфере. В общем случае объем компетенции, обязанно-стей и прав и местного самоуправления определяется действующим законода-тельством, инициативой органов местного самоуправления и обычным правом (сложившейся традицией).
