1 Должностное преступление как юридический феномен: теоретико-правовой анализ
1.1 История развития уголовной ответственности за должностные преступления: отечественный и зарубежный опыт
Для уяснения внутреннего смысла и содержания злоупотребления должностными полномочиями необходимо обратиться к истории и проследить основные этапы развития данного состава преступления, а также развитие законодательства о преступлениях, совершаемыми должностными лицами в связи с исполнением ими своих обязанностей.
Наиболее подробное понимание «должностного преступления» появилось в Соборном Уложении 1649 года Российское законодательство Х-ХХ вв : В 9-ти томах /Под ред. О.И. Чистякова. Т.1. - М., 1984. - С.63., являвшегося «первым общим сводом законов русской земли». В главах 7, 10, 12 подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления. К ответственности за взятку по Уложению привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, а также «в городеях воеводы и дияки и всякие приказные люди» за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления - губные старосты Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.З. Акты Земских соборов. - М.: Юрид. лит., 1985. - С. 83..
Генеральный регламент коллегии Петра I в главе 50 содержал более подробный перечень видов злоупотребления властью, а также устанавливал ответственность за корыстное или из других намерений бездействие власти: «кто по дружбе или вражде или из взяток или других намерений что пренебрежет, которое ему чинить надлежало» Цит. по: Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. Т. 1. - M.-Л, 1945. - С. 213..
В период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 08 апреля 1782 года. Статья 271 этого Устава преступления по должности уже разделяло на злоупотребление должности, неисполнение должности, упущение должности. При этом содержание этих видов преступлений не раскрывалось .
В XIX веке основными уголовными законами Российского государства были «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 года и «Свод законов Российской империи» 1832 года том 15. Свод законов должностные преступления выделил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был посвящен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном оной бездействии», который находился после разделов, предусматривающих ответственность за преступления против веры, государственных преступлении и преступлении против правительства.
Ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом Уложения 1903 года «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности содержались и в других частях Уложения.
Впервые термин «злоупотребление властью» появился в Уголовном Уложении 1903 года в статьях Общей части как обстоятельство, усиливающее наказуемость различных форм должностного посягательства. Между тем, Уголовное Уложение 1903 года, так же, как и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, не содержало определения понятия «злоупотребление служебным положением» и отдельной статьи, предусматривающую ответственность за должностное злоупотребление.
Впервые в российском уголовном законодательстве были определены признаки специального субъекта преступлений против государственной и общественной службы. Во-первых, закон указал на то, что лицо должно быть признано представителем власти - «лицо, несущее обязанности по службе государственной или общественной», где представитель власти - это лицо, предписания которого являются обязательными для граждан, учреждений, предприятий или организаций.
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 года из статьи 112 УК РСФСР 1926 года было исключено указание на дисциплинарное взыскание за злоупотребление властью. Ранее такие деяния, совершенные без отягчающих обстоятельств, не считались преступными. Закон от 28 мая 1928 года признал все эти деяния легкими преступлениями, однако содержал такую оговорку: если служебное упущение или проступок по степени серьезности не требует применения мер наказания, то возможно считать его не преступлением, а проступком, влекущим ответственность в порядке подчиненности (часть 2 статьи 112 УК РСФСР)
Статья 170 УК РСФР 1960 года предусматривала уголовную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, то есть умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам, либо охраняемым законом правам и интересам граждан. Такое злоупотребление наказывалось лишением свободы на срок до трех лет, или исправительными работами на срок до двух лет, или увольнением от должности.
Злоупотребление властью или служебным положением, если оно вызвало тяжкие последствия, наказывалось лишением свободы на срок до восьми лет.
Анализируя уголовное законодательство России дореволюционного и советского периода (начиная с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года и заканчивая УК РСФСР 1960 года) я пришел к выводу, что критерии криминализации должностного злоупотребления напрямую зависели от изменений социально политических и экономических условий жизни общества. Именно по мере развития общества должностные злоупотребления, сопровождавшиеся последствиями в виде «нарушения правильной работы учреждения или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан» (статья 105 УК РСФСР 1922 года) и т. д., вызывали у государства потребность в их уголовной наказуемости. При этом на процесс криминализации действий должностных лиц, злоупотребляющих своим служебным положением, серьезное воздействие оказывали такие, относительно самостоятельные надстроечные категории, как господствующая идеология, наука, состояние общественного правосознания и т. д.
Анализируя нормы американского уголовного законодательства, регулирующие ответственность за отдельные виды экономических преступлений (в том числе служебных преступлений управленческого персонала коммерческих и иных организаций), основное внимание необходимо сосредоточить на правовом регулировании тех отношений, которые складываются при совершении деяний, причиняющих наиболее значительный ущерб, и которые оказывают существенное влияние на общую картину экономической преступности. К числу таких видов преступлений ученые-криминологи США относят: взяточничество, мошеннические махинации «белых воротничков» (в том числе преступления, совершаемые ими с использованием служебного положения), налоговые преступления, нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и др. Для нас наибольший интерес представляют, прежде всего, первые две группы преступлений.
Наиболее подробно в американском законодательстве изложены нормы, регулирующие ответственность за взяточничество в сфере деятельности публичной администрации.
УК штата Техас также содержит статью об ответственности за коммерческий подкуп. Она располагается в подглаве D («Иные виды обманной практики») главы 32 («Мошенничество») раздела 7 («Посягательства против собственности») Особенной части названного источника. Часть первая ст. 32.43 («Коммерческий подкуп») устанавливает ответственность субъекта, получающего незаконное вознаграждение: Лицо, являющееся поверенным, совершает посягательство, если без надлежащего согласия выгодоприобретателя намеренно или осознанно просит, принимает или соглашается принять любое благо от другого лица по соглашению или осознавая, что такое благо окажет влияние на поведение поверенного по отношению к делам выгодоприобретателя, а часть вторая предусматривает ответственность субъекта, передающего предмет подкупа: Лицо совершает посягательство, если оно предлагает, предоставляет или соглашается предоставить любое благо, принятие которого составляет посягательство, предусмотренное частью первой настоящей статьи.
Как видим, технико-юридическая конструкция данной нормы напоминает ст. 204 УК РФ, в которой так же, как и в УК штата Техас, преступления, предусматривающие ответственность за дачу и за получение коммерческого подкупа, объединены в одной норме.
Однако, в отличие от законодательных установлений российского УК, определяющих ответственность за взяточничество и подкуп, в которых содержится указание на то, что может выступать в качестве предмета данных преступлений, в нормах американского уголовного законодательства не дается определения предмета коммерческой взятки. По сложившейся в США практике предметом коммерческого подкупа (взятки) могут выступать деньги, имущество, услуги и «что-нибудь, имеющее ценность». Для того чтобы подкуп был признан незаконным, не обязательно установление наличия денежной стоимости предмета подкупа. Здесь является важным, что этот предмет ценен для того, кому он передается, и взятка может повлиять на его поведение.
В современной Англии основными источниками права, в том числе уголовного, являются статуты (парламентское законодательство) и судебные прецеденты. Отсутствие в этой стране уголовного кодекса является специфической особенностью уголовного права, вытекающей из всего хода исторического развития английского права.
Основными источниками права, содержащими нормы об экономических преступлениях (в том числе совершаемых в коммерческих и иных организациях), являются статуты.
В уголовном законодательстве Англии, так же, как и в ряде других зарубежных стран, различаются должностные преступления публичных служащих и деяния, совершаемые служащими коммерческих и иных организаций. Нормы о должностных преступлениях приведены в «Собрании законов Англии». Особое место в этом источнике занимают деяния, совершаемые посредством подкупа. В главе о должностных преступлениях содержатся такие составы, как взяточничество, продажа должностей, обструкция должностных лиц и др.
Особенностью английского уголовного законодательства является то, что действия лиц, передающих незаконное вознаграждение при взяточничестве, а также лиц, принимающих предмет подкупа, квалифицируются по одной и той же статье уголовного закона, устанавливающей одинаковое наказание как для дающего, так и подкупаемого лица. Следует также отметить, что при назначении наказания за данное преступление может применяться дополнительное наказание - запрет занимать публичные должности в будущем. Причем при повторном совершении такого должностного преступления этот запрет становится пожизненным и не может быть отменен погашением судимости или истечением сроков давности.
В настоящее время в английском уголовном праве применяются две доктрины, в соответствии с которыми компании могут быть привлечены к уголовной ответственности: доктрина «опосредованной» ответственности (vicarious liability) и доктрина идентификации (doctrine of identification).
История кодификации голландского уголовного законодательства ведет свой отсчет с 1875 г. и связывается с вводом французских войск в эту страну. Процесс кодификации был завершен через десять лет, и с 1 сентября 1886 г. Голландский Уголовный кодекс вступил в силу.
Преступления, совершаемые служащими коммерческих и иных организаций, в том числе лицами, выполняющими в них управленческие функции, не обособляются в каких-либо структурных образованиях Особенной части Кодекса. Вместе с тем упоминание о преступлениях, которые условно можно отнести к исследуемым деяниям, в нем все же присутствует.
Уголовный кодекс Австрии (официальное название этого документа - Федеральный закон о деяниях, находящихся под угрозой наказания, назначаемого судом) был принят 23 января 1974 г. и вступил в силу 1 января 1975 г. Понятие руководящего должностного лица сформулировано в ч. 2 § 309 УК Австрии. Таковым признается служащий предприятия, оказывающий значительное влияние на ведение предприятием дел: руководитель предприятия, член правления или наблюдательного совета и доверенное лицо, не обладающее правами служащего.
Особенностью австрийского УК является то, что за схожие по своей сути преступления по службе чиновники и руководящие должностные лица привлекаются к уголовной ответственности по различным статьям, предусмотренным разделом XXII «Преступные нарушения должностных обязанностей и связанные с ними деяния». Так, если чиновники, требующие, принимающие или дающие обещание принимать подарки, подвергаются уголовному наказанию на основании положений, закрепленных в § 304 УК Австрии, то руководящие должностные лица общественного учреждения за совершение аналогичного деяния привлекаются к ответственности в соответствии с § 305. При этом если в первом случае совершение изложенных в диспозиции нормы действий за исполнение чиновником обязанностей, противоречащих службе, влечет более строгое наказание по сравнению с исполнением полномочий, входящих в его компетенцию, то в § 305 наказание в зависимости от данных обстоятельств не различается. Таким образом, руководящие должностные лица находятся в более привилегированном положении, чем чиновники.
Результатом анализа различных правовых памятников русского уголовного права, стал вывод о том, что на протяжении долгого времени проблема в отношении ответственности за совершение должностных преступлений не имела своего четкого законодательного решения. Развитие отечественного законодательства шло в основном путем издания сепаратных указов, которые вносили хаос и неурядицу в судебную практику.
Уголовное законодательство претерпело существенные изменения в период правления Петра I, который всеми возможными методами и средствами пытался навести порядок в делах государственной службы, применяя самые строгие меры к чиновникам, нарушающим закон. Тем не менее, даже введение института фискалов при Государственном Совете не дало ожидаемых изменений в деятельности государственных органов.
В связи с политическими и социально-экономическими изменениями в начале XX века, произошедшими в государстве, возникла необходимость формирования и обновления законодательства. В это время в стране издавались акты, которые в период становления Советской республики не имели своей четкой систематичности.
1.2 Понятие и виды должностных преступлений
Должностные преступления - преступления, посягающие на нормальную деятельность государственного или муниципального аппарата, если налицо сочетание двух признаков: виновный является должностным лицом, а совершенные им общественно опасные действия (бездействие) связаны с его служебным положением. Понятие должностного лица, как субъекта большинства предусмотренных в главе 30 УК РФ преступление дано в примечании 1 к статье 285: должностными признаются лица, постоянно, или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Данная формулировка позволяет выделить три блока признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:
– характер выполняемых лицом функций (полномочий и обязанностей);
– правовое основание наделения его этими функциями;
– принадлежность (характеристика) тех органов, учреждений, в которых трудится лицо.
При этом определяющим является характер выполняемых должностным лицом функций. Указание в законе на характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает возможность расширительного толкования субъекта этой группы преступлений. Этот признак позволяет отличить его от иных лиц, хотя и занятых на работе в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и т. д., но выполняющих иные, технические функции.
Содержание функции власти, а следовательно, и характер действий представителя власти, определяется задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Например, представитель власти – работник полиции осуществляет свои функции власти в сфере охраны общественного порядка, собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий, а также предупреждение и пресечение преступлений и других антиобщественных действий, быстрого и полного раскрытия преступлений, всемерного содействия устранению причин, порождающих преступление и иные правонарушения. Вся его деятельность строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его административном подчинении. Это – неопределенно широкий круг лиц, в отношения с которыми представитель власти вступает в силу предоставленных ему и строго регламентированных полномочий для осуществления конкретных задач.
Полномочия некоторых представителей власти, хотя и распространяются на неопределенный круг лиц, но имеют силу в определенных ведомственных границах. Так, сотрудники налоговой полиции, таможенных органов выступают как представители власти лишь в рамках отношений, возникающих при выполнении возложенных на них задач; судебные приставы действуют как представители власти, когда исполняют решения суда по различного рода взысканиям.
Деятельность представителя власти выражается в основанных на законе распоряжениях или действиях, имеющих юридическое значение, в отношении отдельных граждан, должностных лиц учреждений, организаций и предприятий независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти – работник полиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан.
Законные распоряжения представителя власти, обусловленные предоставленными ему полномочиями, обязательны для исполнения. Обязательность исполнения законных распоряжений представителя власти обеспечивается авторитетом государственного органа власти, от имени которого он действует. В предусмотренных законом случаях деятельность представителя власти может быть подкреплена принудительным воздействием. Например, в целях защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, работники милиции имеют право в исключительных случаях в качестве крайней меры применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Такое же право предоставлено, например, и сотрудникам таможенных органов, судебным приставам.
Представитель власти как лицо, осуществляющее функции власти, в соответствии с законом является должностным лицом. В примечании к статье 318 УК РФ сказано: «Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».
К признанию некоторых лиц представителями власти следует подходить дифференцировано. Так, рядовой милиционер, осуществляя функции власти по отношению к отдельным гражданам, обладает правом отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение. В этом случае он – возможный субъект должностных преступлений. Во взаимоотношениях с другими сотрудниками различных подразделений милиции рядовые милиционеры не могут выступать как должностные лица, ибо в подобных случаях они не имеют право отдавать распоряжения или совершать действия, имеющие юридическое значение.
Требования о том, что только законные распоряжения или действия представителя власти подлежат исполнению, обязывает в каждом случае разрешения вопроса о наличии в его действиях признаков преступления или иного правонарушения, уяснить его компетенцию, обусловленные ею права и обязанности. Обычно эти вопросы регламентированы в законах и иных нормативных актах.
Организационно-распорядительные функции связаны с управлением. Лицо, выполняющее их, руководит деятельностью учреждения, организацией, предприятия, отдела, участка и т. д.(подбирает кадры, руководит действиями находящихся в его подчинении работников и т. п.). Выполнение организационно-распорядительных обязанностей неизменно связано с руководством деятельностью других людей.
Для административно-хозяйственных функций признак руководства деятельностью других людей не обязателен. На первое место здесь выступают контроль и распоряжение материальными ценностями, организация их отпуска, получение, ответственного хранения, реализация и т. п. В большинстве случаев должностные лица выполняют одновременно организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Отнесение к должностным лиц, выполняющих иные функции, лишает смысла установленную законом уголовную ответственность специально для должностных лиц и ведет к утрате специфики, присущей рассматриваемой группе.
Критерием, который позволяет выделить из всех лиц, работающих в органах государственной власти и управления, в органах местного самоуправления тех, кто может стать субъектами рассматриваемой группы преступлений, является совершение ими при выполнении должностных обязанностей действий, имеющих юридическое значение, то есть связанных с установлением, изменением, или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц. Чтобы такие действия явились основанием для признания лица должностным, они должны быть обусловлены служебной необходимостью и вытекать из функций представителя власти или организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций. Данное условие, наряду с выполнением указанных функций и совершением в связи с этим действий, имеющих юридическое значение, является обязательным для признания лица должностным
В то же время лица, хотя и имеющие отношение, например, к материальным ценностям. Но выполняющие чисто технические или производственные функции не признаются должностными. Именно поэтому заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).
Другие признаки должностного лица, указанные в законе, не являются определяющими. Для признания лица должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности назначено на должность или избрано, работает за плату или бесплатно.
Правовым основанием наделения лица соответствующими функциями является закон, устав, инструкция или иные нормативные правовые акты, приказ о назначении на должность в которых сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность. Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно. Игнорирование этого требования приводит к судебным ошибкам.
Машковская – директор ТОО «Фортуна» предложила представителю производственно объединения «Маяк» Пановой заключить договор на поставку объединению в 2004 году спецодежды, зная о том, что она является должностным лицом-руководителем группы материально – технического снабжения упомянутого объединения. По обоюдному согласию между собой, в случае заключения Договора, Машковская согласилась передавать Пановой денежные суммы в размере 5 % от суммы оплаты за поставленную продукцию .
В октябре 2003г. Панова, получив калькуляцию расценок на предлагаемую продукцию от ТОО «Фортуна» и проект договора, будучи корыстно заинтересованной в заключении данного договора представили его начальнику отдела материально-технического снабжения и убедила в целесообразности его подписания. После заключения договора Панова, используя свое должностное положение прилагала усилия к ускорению оплаты, убеждала начальника отдела визировать в первую очередь платежные документы на оплату ТОО «Фортуна» поставленной продукции. Кроме того, вопреки договору Панова обеспечивала предоплату в адрес этого поставщика. За указанные действия Машковская передала Пановой 10 января 2004г. денежную сумму в размере 6 000 р., первого февраля 2004г. 3250 р. и 5 апреля 2004г. –9250 р., а всего 18500 р.
Судебная коллегия по уголовным делам Челябинского областного суда 3 июня 1999г. приговор в отношении Машковской оставила без изменений. Панова в кассационном порядке приговор не обжаловала.
Президиум Челябинского областного суда судебные решения отменил, а дело направил на новое судебное рассмотрение, считая квалификацию действий Пановой и Машковской неправильной.
Зам генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановление Президиума областного суда и оставление без изменения приговора и кассационного определения
Судебная коллегия по уголовным делам ВС РФ 30.11.1999 г. протест удовлетворила, указав следующее.
