1. Понятие и виды государственного устройства.
Понятие государственного устройства
Одной из теоретических проблем в юридической науке является вопрос о понятии и содержании термина «форма политико-территориального устройства».
Необходимо отметить, что термин «государственное устройство» в обыденной жизни, а иногда и в политической литературе употребляется в широком значении для характеристики государственного строя страны, системы государственного управления. В российской науке о государстве многие авторы перестали использовать данный термин как неудовлетворительный для решения задач конституционно-правовых научных исследований и заменили его терминами «политико-территориальное устройство государства», «территориальная организация публичной власти». Однако в эти термины вкладывается различное содержание.
В новейшей отечественной литературе предложен термин «территориальная организация публичной власти» . Данный термин, конечно, имеет свои положительные стороны, но его различное понимание может повлечь за собой смешение государственной власти и местного самоуправления, трактовку федеративного государства как административно-территориального деления, однопорядковых по содержанию организационных форм публичной власти, хотя на деле это разные по своему содержанию власти.
Как правовой институт территориально-государственное устройство включает в себя: нормы, правовую и политическую практику, определяющие территорию и границы государства; нормы, правовую и политическую практику, связанные с размежеванием компетенции между государством и его составными частями; нормы, правовую и политическую практику о порядке взаимоотношений государства и его составных частей.
В литературе национально-государственное устройство определяется на уровне не понятия, а представления о нем. Когда пишут, что под «национально-государственным устройством» понимается структура государства, характеризующаяся наличием или отсутствием в его составе других государств или государственных образований, статус последних и государства в целом, разграничение между ними компетенции, основы их взаимоотношений, которые вскрывают не его сущность, а фиксируют лишь способ выражения и воплощения этой сущности» . А.И. Коваленко подвергает критике такое определение государственного устройства, как «государственное устройство - это обусловленная сущностью государства его территория или национально-территориальная организация, форма государственных связей между государством в целом и его частями, их правовое положение» . Постигнуть сущность национально-государственного (государственного) устройства - это значит понять ту форму общественных отношений, которая непосредственно определяет его. Причем сущность государства и сущность его устройства - разные вещи. Если бы государственное устройство было обусловлено сущностью государства, то у однотипных государств была бы тождественная форма. Но при наличии одной и той же сущности им нередко свойственна различная форма политико-территориального устройства. На основании изложенного А.И. Коваленко дает следующее определение: «...национально-государственное устройство, представленное в административно-территориальной или территориально-политической организации государства, способ существования его составных образований, форма общественных отношений» .
Некоторые ученые данный термин формулируют следующим образом: «...территориальное устройство или территориальная организация государства - система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью и территориальными составными частями, точнее говоря - их населением и действующими там органами публичной власти» . В.В. Маклаков отмечает, что территориальное устройство указывает на то, что существует несколько способов организации отношений между различными вертикальными территориальными эшелонами, центральной властью и нижестоящими уровнями управления, между центром и периферией. Другими словами, под территориальной организацией государства понимается его вертикальное строение и существующая система взаимоотношений между центром и составными частями государства .
Территориальная организация государства может пониматься двояко .
Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровнородственному принципу, государство является классовой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени.
Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними.
Ряд авторов понимают под формой государственного устройства территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями. Так, В.В. Лазарев понимает под термином «форма государственного устройства» административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между центральными и местными органами .
Термин «территориальная организация публичной власти» акцентирует внимание на связи территориальной организации не столько собственно с государством, сколько с осуществлением публичных функций, а последние реализуются не только государством. Таким образом, за ним стоит новое понятие, включающее не только отношение между государством и иными организациями, осуществляющими публичные функции .
Термин «политико-территориальное устройство» обычно рассматривается как замена прежнего термина «форма государственного устройства». Именно этот термин наиболее приемлем для решения задач конституционно-правовых научных исследований, так как более объемен. В форму политико-территориального устройства современных государств включается территориальная организация государственной власти, указывающая на характер взаимоотношений между государством как целым и его частями, между центральными и местными государственными органами, а также и их взаимоотношения между собой.
Виды государственного устройства
Форма политико-территориального устройства носит самостоятельный характер, во многом определяется существующими традициями, историческими особенностями возникновения и развития государства. То есть в одних и тех же формах правления могут быть различные формы политико-территориального устройства.
В современной юридической литературе обычно выделяют две основные формы политико-территориального устройства - унитарное государство и федеративное государство. В качестве особой формы политико-территориального устройства в настоящее время рассматривается и конфедерация. Среди основных форм политико-территориального устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной формой является унитарное государство. В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм политико-территориального устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки и черты. Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и других.
В рамках унитарного государства существуют переходные формы политико-территориального устройства, такие, как региональные государства, полуфедеративные государства и квазифедерации.
Более сложной и в то же время менее распространенной формой политико-территориального устройства в современном мире является федерация.
Одной из важнейших форм политико-территориального устройства, хотя и менее распространенной по сравнению с другими, является конфедерация.
Поскольку конфедерация во многих случаях может рассматриваться как «отражение федерализма», можно определить, что конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве . С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем федерация.
На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается во многих источниках. В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.
Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот .
В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто» международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе «чисто» национальной организацией.
Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию «сверхнациональной» организацией, «имеющей федеральный конец», или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который «не вписывается» в сложившиеся представления о национальной организации.
Конфедерацию с учетом принципов ее организации и перспектив развития можно условно относить к международным объединениям.
Международные объединения весьма распространены в современных условиях. Можно назвать следующие виды международных объединений: конфедерации, протектораты, унии, содружества, сообщества, ассоциации и союзы.
Исходя из изложенного, можно все существующие формы политико-территориального устройства подразделить на унитарные, федеративные и международные объединения государств. В рамках же унитарного государства существуют переходные формы политико-территориального устройства.
Развитие формы государственного устройства России
В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:
1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936);
2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года .
1) Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. В.И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 года бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в общепризнанном смысле этого слова.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы понимаем ее сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерация всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 года. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе гражданской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
