Глава 1. Предпосылки создания, история формирования и правовая природа Европейского банковского союза.
1.1. Эволюция правового регулирования рынка банковских услуг в ЕC и основные этапы его развития
Мировой финансовый кризис и последовавший за ним кризис суверенных долгов выявили существенные пробелы в институциональной структуре Евросоюза, отражающие незавершенность формирования в его рамках экономического и валютного союза (ЭВС, или EMU — The Economic and Monetary Union). Нельзя, однако, сказать, что противоречия интеграции возникли лишь в связи с кризисом: еще в ходе создания ЕС, как отмечают многие исследователи, исторически возобладал функциональный подход в ущерб институциональному. Функциональная интеграция превалировала над институциональным разделением суверенитета между «центром» и странами-членами, и введение евро на третьем этапе формирования ЭВС стало закономерным продолжением этой тенденции .
Необходимо отметить, что первоначально финансовый сектор в силу его стратегического значения для суверенитета государства не входил в планы европейской интеграции. Отказ от определенной части полномочий в области финансового регулирования мог повлечь за собой ограничение суверенитета стран-участниц . По этой причине на ранних этапах европейской интеграции не было принципиальной задачи создать единый рынок финансовых услуг. В частности, Римский договор 1957 года не предусматривал создание финансового рынка, как части общего рынка , а свобода движения капитала вошла в число ключевых свобод внутреннего рынка после вступления в силу Единого европейского акта в 1987 году.
Эволюцию рынка финансовых услуг в европейском союзе можно разделить на несколько этапов.
Первым этапом является принятие Директивы Совета ЕС (73/183/ЕЕС от 28 июня 1973 г.) «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций .
Хотя указанная Директива не предусматривала гармонизацию национального законодательства государств-членов в соответствии с какими-либо едиными стандартами в сфере регулирования деятельности кредитных учреждений, а, напротив, гарантировала предоставление национального режима всем кредитным организациям, действующим на территории того или иного государства-члена, она играла чрезвычайно важную роль. Значение этой Директивы в развитии правового регулирования деятельности кредитных учреждений на территории ЕС состоит в том, что она отменила существовавшие ранее ограничения на свободу учреждения в финансовой сфере и, следовательно, на оказание банковских услуг. Таким образом, именно указанная Директива легла в основу развития правового регулирования банковской деятельности на территории нынешнего Европейского союза.
Директива 1973 г. интересна тем, что ее положения касались не только банков, но и целого ряда иных кредитных организаций, например, союзов взаимного кредитования, страховых компаний и финансовых посредников (круг субъектов был ограничен списком, содержавшимся в приложении к Директиве). Вскоре после издания Директива 1973 г. в основном потеряла актуальность.
Следующим, не менее важным, актом вторичного права в рамках первого этапа является Директива № 77/780/ЕЭС (от 12 декабря 1977 года) «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных учреждений» .
Вплоть до принятия в 1989 г. Второй банковской директивы ЕЭС Директива 1977 г. была основным и единственным специализированным источником банковского права ЕС. Из числа основных положений Директивы следует особо выделить следующие, имеющие принципиальное значение для регулирования банковской деятельности в ЕС:
• общее определение кредитной организации (credit institution), как предприятия (undertaking), деятельность которого заключается в привлечении депозитов (вкладов) и иных средств на основе платности и предоставлении кредитов от своего имени и за свой счет;
• Директива сформулировала общие стандарты лицензирования банковской деятельности;
• введение общих стандартов лицензирования банковской деятельности для всех государств — членов ЕЭС;
• введение принципа сотрудничества органов банковского надзора государств-членов;
• создание при Комиссии ЕЭС Консультативного комитета органов банковского надзора государств — членов ЕЭС;
• ввела такое понятие, как «обособленное подразделение кредитной организации», и, следовательно, возможность для открытия филиалов кредитных организаций «третьих стран» (по соглашению с государством-членом ЕЭС);
• возможность обжалования в суде решений государств-членов по обеспечению координации законодательства, правил и административных положений в соответствии с Директивой.
Директивы 1973 и 1977 гг. оказали долговременное влияние на развитие европейской банковской системы и повлекли следующие важнейшие последствия :
• создание единых правил реагирования банковской деятельности в государствах, где до 1977 г. таковых не существовало (Великобритания) и существенное реформирование правил банковского регулирования ряда европейских государств (Нидерланды, Люксембург, Дания);
• создание основ системы сотрудничества органов банковского надзора государств - участников ЕЭС;
• установление основ общей политики в области правового регулирования банковской деятельности по отношению к третьим государствам;
• установление общего определения кредитной организации, затрудняющего дискриминацию по отношению к тем или другим видам кредитных организаций;
• преодоление очередного препятствия на пути к экономическому и валютному союзу.
В 1988 г. было завершено формирование общего рынка в рамках ЕЭС. Директивой Совета № 88/361/ЕЕС от 24 июня 1988 г. «О применении ст. 68 Римского договора » были отменены последние ограничения на свободное движение капитала в ЕЭС. Подобное развитие событий значительно ускорило принятие новой банковской директивы, которая появилась в 1989 г.
Началом второго этапа можно назвать принятие важнейшего акта вторичного права, сыгравшего важнейшую роль в правовом регулировании деятельности кредитных учреждений на территории ЕС, Директива № 89/646/ЕЭС от 15 декабря 1989 года «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных учреждений и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС» (Вторая банковская директива) .
Эта Директива знаменует собой закрепление основных характеристик процесса формирования в ЕЭС единого рынка банковских услуг, поскольку именно она ввела стандартные правила осуществления банковского надзора на территории ЕЭС, действующие во всех государствах-членах. Директива закрепила также принцип признания банковских лицензий на всей территории ЕЭС, что позволило кредитным учреждениям, получившим лицензию на осуществление своей деятельности в одном государстве, осуществлять данную деятельность (согласно лицензии) на территории другого государства-члена без получения каких-либо дополнительных разрешений. Здесь следует также отметить, что, согласно указанной Директиве, контроль над банковской деятельностью должен осуществляться надзорными органами того государства, где данное кредитное учреждение было зарегистрировано.
Помимо директивы 77/780/ЕЕС в рамках текущего этапа были приняты:
• Директива Совета 89/647/ЕЭС от 18 декабря 1989 г. о коэффициенте платежеспособности кредитных организаций ;
• Директива Совета 92/30/ЕЭС от 6 апреля 1992 г. о консолидированном надзоре за деятельностью кредитных учреждений ;
• Директива Совета 92/121/ЕЭС от 21 декабря 1992 г. о мониторинге и контроле за крупными рисками кредитных организаций ;
• Директива 94/19/ЕС от 30 мая 1994 г. о системах страхования вкладов .
Началом очередного этапа развития финансового законодательства европейского союза можно считать принятие "Плана действий в сфере финансовых услуг" (ПДСФУ) в мае 1999 года . Основной причиной разработки ПДСФУ являлась необходимость получения преимуществ от использования единой валюты для стимулирования европейского финансового рынка. ПДСФУ содержал более 40 пунктов, направленных на создание и «внедрение в практику более совершенной правовой базы функционирования европейских финансовых рынков» .
В рамках данного этапа также были приняты: Директива 2000/12/ЕС от 20 марта 2000 г. об учреждении и ведении деятельности кредитных учреждений и Директива 2001/24/ЕС от 4 апреля 2001 г. о реорганизации и ликвидации кредитных учреждений .
По истечении срока реализации Плана действий в сфере финансовых услуг 1 декабря 2005 г. был представлен новый программный документ – Белая книга по политике финансовых услуг на 2005-2010 гг. Белая книга обозначила основные цели политики Комиссии в сфере финансовых услуг на период до конца 2010 г.:
1) укрепление интегрированного, открытого, конкурентоспособного, эффективного финансового рынка ЕС;
2) устранение существующих экономических препятствий для оказания финансовых услуг и свободного обращения капитала на территории ЕС;
3) внедрение, применение и постоянная оценка существующего законодательства, а также разработка проектов нормативных актов;
4) усиление сотрудничества и взаимодействия надзорных органов ЕС.
Реализация задач, содержавшихся в Белой книге, потребовала принятие Директивы 2006/48/ЕС от 14 июня 2006 г. об учреждении и ведении деятельности кредитных учреждений . Заменив аналогичную директиву 2000 г., данный акт развил и дополнил ее положения. В частности, было дополнено понятие «кредитное учреждение» (организация, осуществляющая оборот электронных средств, также получила статус кредитного учреждения), уточнен процесс получения и отзыва лицензии, порядок лицензирования филиалов кредитных учреждений из государств-членов ЕС и из третьих государств, дополнены положения относительно банковского надзора, а также урегулированы некоторые другие вопросы.
В момент наиболее острой фазы финансового и экономического кризиса 2008-2009 гг. стало очевидно, что действующая структура не подходит для урегулирования масштабных банковских кризисов. Обсуждения необходимости проведения реформы правового регулирования финансового сектора ЕС возобновились с новой силой. Европейские законодатели предлагали два направления ее проведения — гармонизация норм и изменение организационно-правовой структуры европейского надзора за финансовыми рынками. Проект реформы был разработан рабочей группой под председательством Жака де Ларозьера и изложен в специальном докладе группы от 25 февраля 2009 года. В данном докладе предлагались следующие изменения.
Система Европейских надзорных органов (The European Supervisory Authorities, ESAs) стала преемником Комитета Европейских органов банковского надзора (Committee of European Banking Supervisors) и других секторных финансовых надзорных органов. По отдельным вопросам данные органы получили право принимать обязательные для национальных надзорных органов и финансово-кредитных организаций решения.
Второе нововведение в рамках данного доклада – учреждение Европейского совета по системным рискам (ESRB), который должен отвечать за мониторинг и оценку угроз финансовой стабильности, происходящих от макроэкономических влияний и от изменений в финансовой системе в целом. В связи с этим ESRB ответственен за раннее предупреждение о возникновении рисков системного характера и подготовку рекомендаций по их снижению.
Третьим нововведением на данном этапе развития правового регулирования финансовых рынков ЕС стал «Единый свод правил оказания финансовых услуг». В 2004 году Томмазо Падоа-Скиоппа выступил за «упорядоченную, унифицированную и гибкую нормативно-правовую базу по всему ЕС. Он назвал это единым сводом правил, ссылаясь на правила, применимые в секторе финансовых услуг. Корни Единого свода правил можно также найти в событиях, предшествовавших речи Падоа-Скиоппы, и, более конкретно, в процессе Ламфалусси, который начался в области ценных бумаг. Единый свод правил является основой банковского союза и регулирования финансового сектора в ЕС в целом. Он состоит из правовых актов, которые должны соблюдать все финансовые учреждения (включая около 8 300 банков) в ЕС.
Финансово-экономический кризис 2008–2010 гг. оказал огромное влияние на экономику и государственные финансы большинства стран ЕС. Налоговые доходы сократились из-за спада, а социальные расходы, напротив, увеличились из-за роста безработицы. До кризиса, в 2007 г., состояние государственных бюджетов стран ЕС было в целом благополучным. Спасение финансовой системы дорого обошлось европейским странам, бюджетные дефициты и долги стремительно нарастали. Пик экономического спада пришелся на 2009 г., когда ВВП сократился во всех странах зоны евро. Наиболее высокий уровень государственного долга относительно ВВП отмечался у Греции (159,1%), Италии (119,6%), Португалии (110,1%) и Ирландии (104,9%) . «В этих условиях правительство Греции в апреле 2010 г. обратилось к руководству Евросоюза с просьбой предоставить стабилизационный кредит, необходимый для покрытия государственного долга и рефинансирования банковского сектора страны. Таким образом, Греция стала первой европейской страной, официально попросившей финансовую помощь для преодоления системного экономического кризиса. Позднее в Брюссель с аналогичной просьбой выделить финансовую поддержку обратились Португалия и Ирландия» . В июне 2012 года кризис суверенного долга в еврозоне достиг своего пика. Рост уровня процентных ставок по государственным облигациям Италии и Испании вызывал сомнения в стабильности евро, что ставило под вопрос устойчивость Экономического и валютного союза. Ключевым моментом в урегулировании кризиса суверенного долга в ЕС стал саммит еврозоны 2012 года. В заявлении по итогам саммита говорилось о проведении прямой рекапитализации банков через ЕСМ и передаче полномочий по надзору за банками зоны евро на наднациональный уровень. Данное заявление глав государств и правительств зоны евро от 29 июня 2012 года можно рассматривать как момент зарождению Европейского банковского союза, поскольку оно включало два конкретных политических обязательства, одним из которых являлось создание Единого надзорного механизма посредством централизации надзора за банковским сектором государств-членов еврозоны и передача надзорных полномочий ЕЦБ.
Все главные решения Брюссельского саммита ЕС нашли отражение в предложенном Евросоюзом на рассмотрение документе, получившем название «На пути к более эффективному экономическому и монетарному союзу», в котором изложены основные положения десятилетнего плана экономических реформ. Особое внимание уделено вопросу превращения еврозоны в политический, банковский и бюджетный союз. Для этого в качестве приоритетного направления развития финансовой политики рассматривалось усиление централизованного контроля финансов стран, что в первую очередь предполагало ежегодное определение допустимого уровня размера долга и дефицита бюджета. В целях укрепления банковского союза планировалось создание общеевропейских гарантий по депозитам, выпуск в среднесрочной перспективе евробондов и использование средств из стабилизационных фондов для рекапитализации банков. Предполагалось, что углубление финансовой интеграции должно привести к созданию банковского союза с единым банковским регулятором и универсальной схемой страхования вкладов .
Кризис суверенного долга помог европейским политикам понять недостатки текущей политики в финансовой сфере, а так же необходимость передачи полномочий по надзору на наднациональный уровень. Это и привело к заявлению по результатам саммита стран еврозоны в июне 2012 года. Текущее заявление и по сей день считается моментом зарождения Европейского банковского союза.
1.2. Понятие и правовая основа Европейского банковского союза.
Экономический и финансовый кризис 2008-2009 гг. с момента своего возникновения имел глобальный характер. Зародившись в Соединенных штатах в 2007-2008 гг., на начальном этапе он затронул только один из секторов финансовой системы США – рынок ипотечного кредитования, однако, с учетом высокой взаимозависимости финансовых систем различных государств, достаточно быстро распространился по всему миру. Большинство экспертов заявляли о наличии существенных недоработок в правовом регулировании, в механизмах надзора за банковской деятельностью и в руководствах по действию при возникновении проблемных ситуаций. К вышеперечисленному необходимо добавить неэффективное управление рисками финансовыми посредниками, несвоевременный анализ показателей в финансовом секторе, отсутствие четкого представления о текущей ситуации и быстрого реагирования на возникающие вызовы. Операторы фондового рынка, национальные регуляторы и экономисты в большинстве своем не были готовы к случившемуся. События развивались стремительно и осложнялись множеством факторов. Кризис ликвидности и неплатежеспособности значительно ухудшил положение крупнейших банков во многих государствах. Доступных механизмов анализа и действий в кризисных ситуациях было недостаточно. Концепция саморегулирования рынка с минимальным вмешательством государства показала свою несостоятельность.
Разразившийся кризис достаточно быстро приобрел системный характер и стал самым масштабным в истории. Господствовавшие теории и воззрения оказались не в состоянии помочь и объяснить сложившуюся ситуацию. Мировой финансовый и экономический кризис 2008-2009 гг. подтолкнул к переосмыслению существующей действительности. В то время как друг за другом банкротились крупнейшие банки, законодателю предстояло решить ряд сложнейших задач. Решения необходимо было принимать в кратчайшие сроки – теорию немедленно переводить в практику для того, чтобы предотвратить разрушение финансовой системы и устранить угрозу дальнейшего распространения кризисных явлений. Оценка эффективности мер, принятых для сокращения причиненного банковской системе ущерба, может быть разной, однако нельзя отрицать, что в случае наступления кризиса такого масштаба возникает вопрос – стоит ли государству помогать неконкурентоспособным банкам за счет средств налогоплательщиков или оставить их на произвол судьбы? Правительства и надзорные органы могли выбрать только первый вариант решения этого вопроса – направлять деньги налогоплательщиков для поддержки банков и тем самым смягчить разрушительный эффект от массового банкротства. Однако в сложившейся ситуации оказанные меры экстренной финансовой поддержки не имели должного эффекта, финансовый и банковский кризис продолжал по инерции набирать обороты. Его последствия проявились в реальном секторе экономики и положили начало долгой и продолжительной рецессии, охарактеризовавшейся высоким уровнем безработицы и социальными потрясениями в экономически неокрепших государствах. Властям ряда европейских государств пришлось изменить подход к возникшей проблеме в связи с наступлением второй волны кризиса летом 2011 года, когда явным образом проявилась тесная взаимосвязь суверенных и банковских рисков . Кризис суверенного долга в европейских государствах, вызванный дефицитом государственного бюджета и высоким уровнем государственного долга, привел к фрагментации европейского рынка банковских услуг и к увеличению разницы в условиях доступа национальных банковских систем на финансовые рынки. Ряд государств и банков были вынуждены обратиться за внешней поддержкой, условия предоставления которой были достаточно жесткими. После завершения наиболее острой фазы кризиса и стабилизации ситуации на финансовых рынках настал момент для проведения глубокого анализа и разработки стратегии дальнейшего развития. Основной задачей международного сообщества стало разрешение вопроса о том, какие структурные реформы необходимо провести для предотвращения развития подобной ситуации в будущем. Стоит отметить, что основы и принципы правового регулирования банковской деятельности в Европе формировались на протяжении длительного времени и радикально изменить их в максимально короткие сроки не представляется возможным, поскольку согласование норм и правил на наднациональном уровне достаточно длительный процесс. Тем не менее, основной подход к правовому регулированию рынка банковских услуг в ЕС постепенно изменился от гармонизации национальных норм и правил в этой области к более жесткому методу правового сближения – унификации и переходу к единой общеевропейской системе банковского надзора и управления в кризисной ситуации. Такие изменения стали основой формирования Европейского банковского союза.
