Глава I. Принципы современного правового государства и значение административного судопроизводства.
§ 1. Правовое государство: понятие, основные черты и принципы.
Концепция правового государства изменялась в процессе своего исторического развития, конкретные исторические условия существования общества обуславливали различия во взглядах мыслителей, исследовавших эту проблему.
Термин «правовое государство» произошел от немецкого Rechtsstaat, обозначившем в конце ХVIII в. доктрину, согласно которой в государстве должно обеспечиваться верховенство конституции страны и подчиненность ей действий государства.
Понятие «rechtstaat» - правовое государство появилось в первой трети XIX в. в трудах немецких юристов К. Т. Велькера, Р. фон Моля, Р. Г. Гнайста, И. Х. Фрайхера фон Артина. Однако до сих пор какого-то единого общепризнанного в мировой научной доктрине понятия правового государства не сформировано.
В дореволюционной России исследования правового государства велись такими учеными, как А. С. Алексеев, В. М. Гессен, Н. М. Коркунов, А. Ф. Кистяковский, С. А. Котляревский, П. И. Новгородцев, Н. И. Палиенко, причем чаще всего в научной доктрине того времени правовое и конституционное государство в значительной мере отождествлялись.
В советские времена концепция правового государства была отвергнута, вместо нее была предложена теория так называемой «социалистической законности». Но после крушения СССР концепция правового государства вновь была воспринята отечественной юриспруденцией в качестве основы для создания демократической государственности.
В научной литературе были выделены несколько подходов характеризующих правовое государство:
По мнению большинства научных исследователей, правовое государство связано с подчиненностью власти праву. Так, по мнению В. А. Туманова и В. Е. Чиркина, «правовое государство - это демократическое государство, организация и деятельность которого, всех его органов, должностных лиц основаны на праве и связаны с ним» . Более развернутое определение дано профессором Е. И. Козловой, которая указывает, что «главное в идее правового государства - связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства, подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола государства, его органов» .
В понимании правового государства больший упор делается на защиту прав и свобод граждан. Так, профессор В. А. Виноградов определяет правовое государство как государство, осуществляющее государственную власть только на основе конституции и законов, которые формально и материально соответствуют конституции и имеют целью защиту человека, свободы, справедливости и юридической безопасности, а также гарантируют юридическую возможность оспаривания в соответствующем суде правовых актов или действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан . Сходное определение предлагает и О. В. Самсонова, утверждая, что правовое государство - это организация публичной власти, которая создает условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью права государственной власти с целью недопущения злоупотреблений .
Некоторые конституционалисты, давая определение правовому государству, выделяют в основном организационно-правовые аспекты функционирования только государственной власти. Профессор Н. М. Добрынин, например, так определяет правовое государство - «государство с конституционным режимом правления, реальным разделением властей, обладающее развитой и эффективной правовой системой, и действенным механизмом общественного контроля» .
Четвертый подход, который можно условно именовать синтетическим, пытается объединить позиции приверженцев подхода к правовому государству как защите прав граждан и институционального (организационного) подхода. По мнению защитников указанной точки зрения, правовое государство - это демократическое государство, где обеспечивается господство права, верховенство закона, равенство всех перед законом и независимым судом, где признаются и гарантируются права и свободы человека и где в основу организации государственной власти положен принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти .
В юридической науке существует и подход, согласно которому понятие правового государства считается тавтологией или вовсе ненаучной теорией. Если государство правовое по природе, тогда правовое государство - «масло масляное», если государство не является по природе правовым, тогда правовое государство - это утопия . Защитники указанного подхода считают, что сам термин правовое государство означает «справедливое государство». Так, профессор В. П. Реутов отмечает, что «идея правового государства зарождалась как идея справедливого государства, деятельность которого должна быть организована на гуманных законах, строго соблюдаемых людьми» . Так, с точки зрения известного немецкого юриста Е. Шмидта-Асмана, «правовым в формальном смысле является такое государство, которое признает в качестве непременных своих особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением» .
Каково же наше понимание сущности правового государства? Конечно, ошибочно представление о правовом государстве как о связанности правом. В таком понимании и гитлеровское государство является тоже правовым, так как те же ограничения прав еврейского населения Германии проводились на законодательной основе, согласно правовым актам, принятым Рейхстагом о чистоте германской крови.
Подлинное правовое государство - это отнюдь не подчинение государства праву, не связанность государства собственными законами, а прежде всего такое построение государственных институтов, их формирование, взаимодействие и реализации ими государственных функций, которое основано на критериях справедливости и равенства, подконтрольное и зависимое от институтов гражданского общества. Как абсолютно правильно отмечает Ф. М. Раянов, «сущность конституционализма и правового государства прежде всего сводится к реальному функционированию выработанных многолетней историей человечества демократических институтов. Если государство формируется (учреждается) государствообразующим (гражданским) обществом, то есть выборным путем, контролируется институтами гражданского общества, нарушители конституционных положений из числа государственных служащих, включая самые высокие уровни, привлекаются к соответствующей ответственности, то мы имеем правовое государство» .
Второй аспект в идее правового государства, причем не менее важный - это эффективная реализация гражданином своих личных прав и свобод, наличие различных механизмов защиты этих прав и свобод, а равно и существование общественных институтов, которые способны осуществлять контроль за деятельностью государства и его должностных лиц (независимые СМИ, политические партии, общественные организации, профсоюзы).
Правовое государство существует там, где самостоятельно действуют институты гражданского общества, которые формируются гражданами страны без участия и давления государства. В правовом государстве стержневая идея - это высшая ценность прав человека, защита автономии человека, его достоинства. Государство - лишь институт, который существует для удовлетворения и защиты естественных прав человека, а любые государственные интересы всегда производны от ценности охраны естественного права отдельной личности.
Есть и третий аспект в идее правового государства, который часто и необоснованно упускается из виду. Это осознание гражданами ценности права как ведущего социального регулятора, активное пользование своими субъективными правами, а не архаичными практиками (самосуд, обращение для решения споров к мафиозным организациям). Граждане должны четко понимать, что любое нарушение их прав как со стороны других граждан, так и со стороны государства или коммерческих организаций должно не оставаться без реакции. То есть гражданин должен знать свои права, нормы закона и уметь их применять, а не отвергать право и закон. К сожалению, именно незнание своих прав и неверие в способность защитить свои права с помощью обращения в суд и породило тот правовой нигилизм, который свойствен российскому обывателю.
Если попытаться все же сформулировать определение правового государства, то можно сделать это следующим образом: правовое государство - это организация публичной власти, формируемая обществом на основе принципов свободных выборов, разделения власти, независимости судебной власти в целях реализации и защиты прав и свобод каждого гражданина, подконтрольная институтам гражданского общества.
По мнению Д. Н. Миронова, к признакам российского правового государства следует относить:
1) верховенство Конституции Российской Федерации;
2) правовое обеспечение служения государства общему благу;
3) правовые гарантии самостоятельности общества;
4) гарантирование прав и свобод человека и гражданина .
С. М. Шахрай и А. А. Клишас в числе признаков правового государства называют:
1) верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;
2) связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, установленные им);
3) признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;
4) разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие, с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;
5) свобода экономических, политических и идеологических отношений;
6) высокий уровень правовой культуры населения.
Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение закона соответствовало интересам каждого члена общества .
В. А. Виноградов вместо категории признаков правового государства выделяет его принципы, а точнее «субпринципы»: верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, и др.
Можно и дальше приводить иные признаки правового государства, выделенные как теоретиками права, так и конституционалистами. Поэтому позволим себе предложить читателям перечень признаков концепции правового государства:
1) формирование органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе свободных, несфальсифицированных выборов, подконтрольных обществу, с минимальным использованием процедур, заменяющих прямые выборы населением и с установлением предельных сроков нахождения у власти одних и тех же лиц;
2) закрепление в конституции «реальных» механизмов разделения власти (правительство, ответственное перед парламентом, невозможность роспуска Думы, ограничение полномочий главы государства), формирование высших органов власти, не относящихся к исполнительной власти (счетная палата, суды, прокуратура, центральный банк) без участия президента;
3) гарантированность реализации прав и свобод личности - как политических, так и экономических и, социальных. Недопустимость ограничений прав и свобод на основе оценочных критериев и судебного правоприменения ради охраны неких «публичных» интересов;
4) гарантированность свободы выражения мнений, воплощенная в наличии свободы слова, свободы проводить различные публичные мероприятия и свободы объединения в общественные ассоциации (в том числе и политические партии);
5) законодательное установление реальных механизмов полноценного возмещения государством вреда, причиненного гражданину вследствие незаконного осуждения, причинения имущественного и неимущественного вреда, судебной волокиты, изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд;
6) наличие стабильной системы законодательства и четкого неполитизированного правоприменения. Верховенство конституции и правовых законов и устранение из правового поля «неправовых» законов, нарушающих принципы справедливости и равенства всех перед законом;
7) существование справедливого и независимого суда, который способен защитить индивидуальные права даже в ущерб интересам государства;
8) обеспечение реального народовластия посредством активного и последовательного использования различных механизмов прямой демократии - референдум, правотворческая инициатива, публичные слушания, сходы и т.д.
§ 2. Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства.
Различные теоретические концепции, выражавшие идею и понятие правовой государственности, сформировались достаточно давно. Уже в древности начинаются поиски принципов, форм и конструкций для установления надлежащих взаимосвязей, взаимозависимостей и согласованного взаимодействия права и власти. В процессе углублявшихся представлений о праве и государстве сформировалась идея о разумности и справедливости такой политической формы общественной жизни людей.
Какие же принципиально новые свойства и черты предполагает преобразованное видение правового государства? Прежде всего, это касается соотношения, способа связи между государством и личностью.
В настоящее время понятие и идею правового государства можно рассматривать через два основных элемента: - гарантию прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека; - ограничение правом пределов государственной власти, правовую регламентацию механизма ее формирования и деятельности.
Юридическими гарантиями, обеспечивающими охрану и защиту, реального осуществления прав и свобод человека и гражданина в обществе и в государстве, выступают механизмы, нашедшие свое отражение в компетенции органов управления и должностных лиц, на которых законодательством возложена обязанность по соблюдению и защите прав человека.
Правовое государство в границах своей сущности одновременно полагает себя в виде необходимых условий для защиты и развития естественных прав и свобод индивида и в виде силы принуждения. Словом, правовое государство в качестве содержания своего действия предполагает естественно-правовые ценности, а в качестве способа их реализации -традиционно присущую ему силу принуждения.
Так, в Конституции РФ провозглашается правовое государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Достаточно ли этого конституционного акта для формирования правового государства? Нет. Для создания правового государства одновременно с законом необходимо формирование системы условий и предпосылок, обеспечивающих защиту прав и свобод человека. Если государство не реализует эту обязательную для него функцию, то, как следствие, нарушаются права и свободы.
Сущностью же современного правового государства является создание такого юридического порядка, в рамках которого государственная власть, государственные органы и должностные лица осуществляли бы принадлежащие им функции, полномочия и компетенцию только на основе соответствующих законов, соблюдая при этом права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.
Действие принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации, наряду с другими проблемами, ставит в центр жизнедеятельности общества проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области судебной защиты его прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
До принятия Гражданского процессуального кодекса РФ в правовой литературе на протяжении длительного времени велась дискуссия об исковом характере административной жалобы. Административная жалоба - форма требования просьбы о правовой защите субъективного права в области государственного управления. Говорить о полном отсутствии искового элемента в административной жалобе было бы не верно. Но исковой элемент здесь присутствует, и присутствует он как бы в неразвернутом виде.
По своей сути судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, как одно из направлений судебной власти, является административным судопроизводством, предусмотренным ст. 118 Конституции РФ.
Судопроизводство по жалобам на неправомерные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц фактически играет роль объективного государственного контроля, гарантирующего защиту прав и законных интересов гражданина. Причем данному контролю должна способствовать «формальная независимость органов административной юстиции от исполнительной власти».
Таким образом, административное судопроизводство включает в себя процессуальные механизмы, гарантирующие защиту прав и свобод граждан, что является необходимым условием становления и развития Российской Федерации как правового государства.
Итак, один из основных элементов идеи правового государства включает гарантию прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека, а также признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Правовое государство и права человека существуют и эффективно действуют воедино, так как объединяющим элементом между человеком и государством выступает право. А отношения между человеком и государством по поводу их взаимных прав и обязанностей всегда носят правовой характер.
Ограничение пределов государственной власти посредством права является также немаловажным элементом правового государства. Сущность правового государства заключается именно в правовой регламентации формирования полномочий его механизма и охране прав и свобод личности. Идея правового государства теряет основу и способ существования, а право автоматически превращается в инструмент политической борьбы, если происходит возвышение политики над правом.
Правом ограничивается возможность управляющего воздействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на личность и общество, а также возможность ущемления ими законных прав и интересов граждан. Право, в некотором смысле, есть препятствие для возможного произвола со стороны государственной власти.
§ 3. Цели и задачи административного судопроизводства.
Традиционно основной задачей административного судопроизводства является защита прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. «Административная юстиция как организационно-правовой механизм, встроенный в систему правового государства, призвана обеспечить подчинение публичной администрации закону и правосудию. Ее миссия – гарантировать частным лицам, что любой незаконный акт администрации, нарушающий их права, может быть признан судом недействующим» .
Эта основополагающая задача вытекает из целей и задач административной юстиции, направленной на пресечение злоупотреблений со стороны публичной администрации. «Верно определить задачи административного судопроизводства – значит создать в первую очередь у граждан уверенность в своей правовой защищенности.
Прежде всего, необходимо разграничивать цели и задачи административного судопроизводства. Во многих законодательных актах цели и задачи указываются вместе, без терминологического разделения. Однако это не тождественные понятия. По толковому словарю, цель – это предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить. Задача – то, что требует исполнения, разрешения; сложный вопрос, проблема, требующие исследования и разрешения . Очевидно, что цель – это образ того явления, состояния, которое необходимо достичь; это то, к чему следует стремиться. Достижению этой цели способствуют задачи, которые олицетворяют собой определенные этапы в ее достижении. На практике в большинстве нормативных актов цели и задачи объединяются в одну статью и не разграничиваются.
В Кодексе административного судопроизводства в ст. 3 указываются лишь задачи административного судопроизводства, о его целях не говорится ни в этой, ни в последующих статьях. Законопроект закрепляет пять основных целей административного судопроизводства:
1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений;
5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Аналогичные задачи административного судопроизводства выделяли многие авторы . Если оценивать в целом перечисленные задачи, то все они дополняют друг друга, вместе образуют единое понимание сущности административного судопроизводства. Здесь затрагиваются защита прав и доступность правосудия, его своевременность, а также указывается на необходимость предупреждения и пресечения нарушений в публичной сфере.
Однако, на наш взгляд, в Кодексе следовало бы включить и цели административного судопроизводства. Такая точка зрения объясняется тем, что должна быть определенная конечная цель, ради достижения которой строится и функционирует административное судопроизводство. Таковой, по нашему мнению, является защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Ради достижения этой главной для административного судопроизводства цели формируются задачи, призванные обеспечить надлежащее осуществление правосудия, а также поддержание законности в публичной сфере.
Следует заметить, что в первом проекте Кодекса 2006 г., который так и не был принят, цели и задачи административного судопроизводства разграничивались, и целью признавалась «защита прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителей, а также общественных и государственных интересов от неправомерных решений и действий (бездействия) административных ответчиков» (ст.3) .
На наш взгляд, в действующем законодательстве следует закрепить еще одну, не менее важную задачу, на реализацию которой было бы направлено административное судопроизводство. Она вытекает из ст. 53 Конституции РФ, предусматривающей право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Положения данной статьи конкретизируются в ст.16 и 1069 ГК РФ .
С одной стороны, мы не можем ставить одной из задач административного судопроизводства возмещение вреда, поскольку такая формулировка противоречит общим принципам правосудия. Ведь не каждое административное дело заканчивается признанием акта недействующим, часто требования заявителя не удовлетворяются, и в этом случае получается, что задачи административного судопроизводства не были выполнены.
С другой стороны, это конституционное право граждан на возмещение вреда в случае нарушения органами государственной власти их прав и законных интересов, которое должно быть гарантировано. «Если в результате незаконного акта исполнительной власти гражданину причинен имущественный вред, вероятнее всего, данный гражданин будет заинтересован не только в признании акта незаконным, но и в оперативном и полном возмещении ущерба в рамках этого же дела. Недопустима ситуация, когда для компенсации потребуется обращаться в суды дважды, что может привести к существенному затягиванию решения вопроса о взыскании материальной компенсации» .
В связи с этим одной из задач административного судопроизводства в судах общей юрисдикции следует признать обеспечение восстановления нарушенных прав граждан.
В то же время, как правильно отмечает О.Н. Бабаева, «задачи административного судопроизводства совпадают с общими задачами правосудия – разрешение спора о праве, восстановление субъективных прав и свобод граждан, привлечение виновного к административной ответственности и вынесение административного наказания, укрепление законности в государстве» .
