Глава 1. Теоретические основы контроля, проводимого до и после выпуска товаров в отношении уплаты таможенных платежей
1.1. Понятие и сущность таможенного контроля
Нормативное регулирование порядка проведения таможенного контроля определяется разделом 6 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза и главой 42 Федерального закона от 3.08.2018 г. № 289?ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 N 289-ФЗ.
В широком смысле таможенный контроль представляет собой вид государственного контроля, который осуществляется исключительно органами таможенной службы.
Таможенный контроль — это одно из средств реализации таможенной политики Российской Федерации, которое представляет собой совокупность мер, осуществляемых органами таможенной службы в целях обеспечения соблюдения всеми участниками таможенно-правовых отношений требований норм таможенного законодательства. Его основной целью является идентификация с помощью всевозможного рода проверок соответствия проводимых участниками таможенно-правовых отношений операций и действий в области таможенного дела требованиям норм таможенного законодательства и выявление на базе этого таможенных правонарушений, т. е. нарушений таможенных правил.
Значение таможенного контроля в механизме государственного регулирования внешнеэкономической деятельности обусловливается стандартом 6.1 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции)»: «Все товары, включая транспортные средства, поступающие на или убывающие с таможенной территории, независимо от того, облагаются ли они пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю». «Таким образом, объектом таможенного контроля является любой товар, который перемещается через таможенную границу ЕАЭС.
Общие условия таможенного контроля тесно связаны с правовыми таможенными принципами, однако, не поглощаются ими всецело. Кроме того, они имеют меньший уровень общности, что объясняется тем, что они стоят на ступень ниже относительно принципов таможенного права, так как они регулируют действия органов таможенной службы, а не конкурирующих норм.
На основе анализа положений отдельных глав Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 N 289-ФЗ. были выявлены следующие классификационные группы общих условий таможенного контроля (рис. 1.1.)
Рис. 1.1. Группы общих условий таможенного контроля
Указанный перечень общих условий таможенного контроля не является доскональным и исчерпывающим.
Традиционно выделяют следующую группу принципов таможенного контроля (рис. 1.2.).
Рис.1.2. Классические принципы таможенного контроля
Основополагающим в деятельности таможенных органов необходимо признать принцип законности. Принцип законности следует считать фундаментальным, т.к. соблюдение законодательства является обязательным условием деятельности таможенных органов. Должностные лица таможенных органов при проведении таможенного контроля должны осуществлять все необходимые мероприятия для обеспечения соблюдения законодательства ЕАЭС. Однако и деятельность должностных лиц таможенных органов также основывается на обязательности выполнения требований, выдвигаемых к таможенным органам для обеспечения законности.
Требование соблюдения законности относится ко всем участникам таможенных правоотношений: таможенным органам; физическим лицам, следующим через границу; участникам ВЭД; лицам, осуществляющим специальную деятельность в таможенной сфере; а также представителям иных государственных органов, осуществляющим контролирующие и иные действия в рамках своих правомочий и вступающим в таможенные правоотношения.
При этом формальное исполнение установленных порядков действий является значительным фактором, обеспечивающим требование закона.
Следует принять во внимание и то, что к таможенному законодательству выдвигается требование соответствия законодательству ТС в рамках ЕврАзЭС и национальному законодательству государств – участников ТС.
Анализ значимости таможенного контроля в законодательстве ТК ЕАЭС и законодательствах государств – участников ЕАЭС позволяет сделать следующие выводы (рис. 1.3.).
Рис.1.3. Анализ значимости таможенного контроля по ТК ЕАЭС
При организации таможенного контроля важно понимание его предназначения и места в иных формах государственного контроля.
Кроме того, таможенные органы в пределах своей компетенции осуществляют и иные виды государственного контроля. К таким видам государственного контроля следует отнести: налоговый контроль, экспортный контроль, валютный контроль, экологический контроль.
С учетом функций таможенных органов, специализирующихся на осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля всевозможных товаров через таможенную границу, которая в значительной степени совпадает с государственной границей, эти органы наделяются определенными правами осуществления соответствующего администрирования за фактическим перемещением вышеуказанных товаров, предметов и видов флоры и фауны, а также контроля за таким перемещением. Следовательно, таможенные органы наделены правом осуществления таких видов государственного контроля как валютный контроль, экспортный контроль, радиационный контроль.
В ряде направлений таможенный контроль сформирован с учетом наделения таможенных органов полномочиями для осуществления операций, необходимых для осуществления соответствующего государственного контроля. Примером такого контроля может служить фактический досмотр экспортных грузов с передачей сведений в налоговые органы для принятия ими решения о возврате НДС.
Указанные особенности деятельности таможенных органов являются значимыми и определяющими факторами организации и осуществления таможенного контроля, их необходимо учитывать при формировании основополагающих начал таможенного контроля.
Следующее важное положение в формировании таможенного контроля – принципиальные основы взаимодействия таможенных органов с иными государственными органами исполнительной власти. Постоянное соприкосновение таможенных органов с пограничными службами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизии, Армении и Российской Федерации, осуществляющих погранично-паспортный контроль на государственных границах, приводит к необходимости их тесного взаимодействия.
Важно отметить, что не менее значимым фактором, определяющим необходимость данного взаимодействия, является защита населения и территории от возможного заражения (вирусами, бактериями, а также иными способами), которая обеспечивается путем осуществления мер санитарно-карантинного, ветеринарного и фитоконтроля. Указанным видам государственного контроля подвергаются лица, прибывающие из-за границы РФ, а также живые животные, посевной материал и транспортные средства, ввозимые на территорию РФ. При этом соблюдение соответствующего взаимодействия обеспечивается последовательностью деятельностью государственных служащих.
Также следует учитывать и необходимость проведения мероприятий предполетного контроля для безопасности воздушных полетов, проводимых в аэропортах, открытых для международных сообщений, как обязательного самостоятельного вида контроля, осуществляемого органами МВД и службами безопасности аэропортов.
Все вышеперечисленные мероприятия проводятся специализированными государственными органами, входящими в структуру исполнительной власти. Осуществление того или иного вида государственного контроля нуждается в соответствующем администрировании. Порядок проведения соответствующего контроля предписывает последовательность проведения различных видов контроля, сроки их проведения и степень возможного взаимозамещения и дополнения во избежание дублирования проверочных мероприятий. Такой порядок обеспечивается должным взаимодействием между государственными органами, уполномоченными для осуществления различных видов контроля, администраций портов, аэропортов, железнодорожных вокзалов, автомобильных и пешеходных пунктов пропуска через государственную границу и организаций, оказывающих пассажирские или грузовые перевозки.
Однако применение принципа взаимодействия не ограничивается только в пунктах пропуска через государственную границу. Необходимость проведения иных видов государственного контроля возникает в деятельности внутренних таможенных органов, осуществляющих свою деятельность вне пунктов пропуска. Таможенным органам могут быть предъявлены грузы, подлежащие ветеринарному и фитосанитарному контролям, контролю Государственной хлебной инспекции (злаковые культуры) или Государственному пробирному надзору (изделия из драгоценных металлов и камней, сырья для изготовления этих товаров). Необходимость осуществления соответствующего вида государственного контроля является обязательным условием для выпуска таких товаров в той или иной таможенной процедуре. Поэтому таможенные органы, во-первых, обязаны обеспечить проведение такого контроля, обеспечив доступ должностных лиц этих органов и служб, и, во-вторых, продолжить проведение таможенных операций после завершения такого контроля с учетом полученных результатов, свидетельствующих о возможности использования товара по назначению.
Следует учитывать, и такие ситуации, когда затрагиваются интересы того или иного ведомства, входящего в структуру исполнительной власти, напрямую не участвующего в пропуске через государственную границу РФ. Например, если при осуществлении таможенного контроля должностными лицами выявлены признаки преступления/ правонарушения или обнаружены предметы, ценности, разыскиваемые следственными органами, таможенные органы обязаны информировать о данном факте соответствующие органы или службы и передать имеющиеся в их распоряжении материалы, относящиеся к указанному событию в сроки, установленные национальным законодательством государства – участника ЕАЭС, на территории которого данное событие зафиксировано. Одновременно и иные органы исполнительной власти при наличии материалов и/или сведений, влияющих на качество таможенного контроля, обязаны передать материалы в таможенные органы и/или произвести соответствующее их информирование.
Требование должного взаимодействия установлено рядом нормативно-правовых документов ЕАЭС и национальным законодательством государств – участников ЕАЭС (ст. 318 ТК ЕАЭС и главой 53 Федерального закона от 03.08.2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 N 289-ФЗ»).
Принципиальные основы, устанавливающие требования взаимодействия таможенных органов, с целью повышения эффективности при организации таможенного контроля предписывают необходимость учета возможного взаимодействия с иными участниками таможенных правоотношений:
• участниками ВЭД;
• лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела;
иными лицами, деятельность которых может быть связана с осуществлением внешней торговли или перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу;
• профессиональными объединениями (ассоциациями) вышеуказанных категорий лиц.
Необходимость форм сотрудничества с вышеуказанными лицами вызвана следующими обстоятельствами (рис. 1.4.):
Рис. 1.4. Факторы сотрудничества между участниками таможенных правоотношений
Именно открытый диалог таможенных органов с деловыми кругами в сфере таможенных правоотношений позволяет выявить слабые места, в целом, в системе пропуска товаров и транспортных средств через таможенную границу и, в частности, в системе таможенного контроля.
Применение требования должного взаимодействия не ограничивается структурами, указанными выше, необходимо учитывать реалии участия РФ в ЕАЭС и потребность международных контактов с таможенными службами иных иностранных государств.
Такое взаимодействие национальных таможенных органов в рамках ЕАЭС закреплено в понятии взаимная административная помощь. Как уже отмечалось, создание ЕАЭС, формирование единого таможенного законодательства, координация действий по реализации таможенной политики подчеркивает то, что государства передали часть своего суверенитета в пользу международного объединения – союза. Однако осуществление властных полномочий при осуществлении таможенного контроля осталось в ведении национальных систем таможенных органов. При таком положении дел на практике с учетом единства таможенной территории и, соответственно, отсутствия внутренних таможенных барьеров возникают ситуации, требующие проведения проверочных мероприятий в интересах одной из служб на территории других пусть и союзных государств, но суверенных в части исключительности проведения контрольных мероприятий на своей территории.
Существующая система взаимоотношений в рамках ЕАЭС позволяет таможенным органам поручить одной из сторон проведение определенных таможенных операций для осуществления всех мероприятий по таможенному контролю. Наиболее часто взаимная административная помощь применяется при проведении контроля за перемещением товаров, находящихся под таможенным контролем, по территории ЕАЭС и включает (рис. 1.5.):
Рис. 1.5. Виды взаимной административной помощи внутри ФТС
Следующим аспектом, влияющим на формирование таможенного контроля, предлагаем рассмотреть международное сотрудничество таможенных органов. Специфика таможенных правоотношений выражается в возможности товарообмена между лицами разных государств и, следовательно, при осуществлении таможенного контроля у должностных лиц таможенных органов могут возникать ситуации, при которых важным аргументом для принятия решений по существу контроля являются сведения о товаре и/или транспортных средствах, заявленные в стране отправления и/или странах транзита.
Естественно, при осуществлении контролируемых поставок необходимость такого взаимодействия не вызывает никаких сомнений. Именно должное взаимодействие таможенных органов разных стран обеспечивает реализацию мер по пресечению наркотрафиков при осуществлении таможенного контроля.
Такая информация должна быть получена в рамках международного сотрудничества таможенных органов ЕАЭС в целом и национальных таможенных структур в частности. Такое взаимодействие обеспечивается постоянно действующими комитетами Всемирной таможенной организации, имеющей контакты на постоянной основе, и двухсторонними договорами о сотрудничестве между таможенными службами двух конкретных государств.
Кроме этого, следует учитывать наличие представительств Федеральной таможенной службы России в ряде государств, что выводит международное сотрудничество в таможенной сфере на качественно новый уровень. Такие представительства ФТС России в настоящее время действуют в следующих странах: Республике Беларусь, Республике Абхазия, Республике Казахстан, Республике Таджикистан, Республике Корея, Республике Латвия, Республике Индия, Республике Турция, Республике Южная Осетия, Киргизской Республике, Королевстве Бельгия, КНР, Украине, Федеративной Республике Германия, Федеративной Республике Бразилия, Японии.
Переходя к основным формам таможенного контроля, следует подчеркнуть, что они перечислены в 322 ТК ЕАЭС к ним относится:
1. получение объяснений.
2. проверка таможенных, иных документов и (или) сведений;
3. таможенный осмотр;
4. таможенный досмотр;
5. личный таможенный досмотр;
6. таможенный осмотр помещений и территорий;
7. таможенная проверка.
Таким образом, таможенный контроль, являющийся одним из ключевых элементов таможенного законодательства, позволил идентифицировать и предупредить случаи нарушения установленных норм и правил, касающихся перевозки объектов таможенного контроля через границы ЕАЭС.
Основная задача проверочной деятельности — обеспечить достоверность заявленных декларантом сведений (о весе, стоимости, коде, стране происхождения товара и т. д.), влияющих на исчисление и уплату таможенных платежей. Решается эта задача с помощью выборочных проверок участников ВЭД, осуществляющих внешнеэкономические операции с максимальным риском нарушения таможенного законодательства. Таким образом, таможенный контроль после выпуска товаров проводится исключительно в отношении рисковых поставок. И основным принципом данной работы является выборочность.
Таможенная проверка как одна из действенных мер по минимизации рисков обеспечивает выявление, пресечение и предупреждение правонарушений и преступлений в области таможенного дела, создание условий для ускорения таможенного оформления добросовестных участников ВЭД и формирование честной конкуренции.
В классической литературе, посвященной таможенному регулированию, представлен ряд классификаций таможенного контроля. Мы также предложим свою классификацию с учетом общепризнанных вариантов (Приложение 1).
Таким образом, концепция усиления и развития таможенного контроля после выпуска товаров призвана создать реальный барьер на внутреннем рынке РФ на пути распространения контрафактных и контрабандных товаров, а также товаров, ввезенных на территорию РФ с нарушением таможенного законодательства.
В связи с образованием ЕАЭС возникает риск ввоза на территорию РФ товаров, происходящих из стран дальнего зарубежья, под видом товаров, происходящих из Республики Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Армения. Данное обстоятельство требует усиления контроля со стороны подразделений таможенной инспекции, осуществляющих проверку факта выпуска товаров на внутреннем рынке Российской Федерации.
В результате, таможенный контроль после выпуска товаров способствует ускорению процедур таможенного декларирования, поскольку после проведения проверочных мероприятий ряд незаконопослушных участников ВЭД уходит с рынка, что, во?первых, позитивно сказывается на процессах таможенного декларирования честных бизнесменов, а, во?вторых, помогает устранению недобросовестной конкуренции.
1.2. Нормативно – правовое регулирование порядка проведения таможенного контроля
Развитие интеграционных процессов в современных условиях обусловливает расширение внешнеэкономических связей государств как важнейшего фактора экономического роста, усиления взаимосвязи и взаимозависимости национальных хозяйств, формирования международных хозяйственных комплексов. При этом национальные экономики становятся более открытыми вследствие дальнейшего развития системы интернациональной кооперации и международного разделения труда.
Вместе с тем, несмотря на тенденцию к интеграции и, как следствие, необходимость либерализации внешнеэкономической деятельности (ВЭД), устранения административных, финансовых и иных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала, мировая экономика остается конгломератом хозяйств с различными уровнями развития и, соответственно, несовпадающими или противоречащими интересами. Поэтому важнейшей задачей каждого государства является осуществление государственного регулирования внешнеэкономической деятельности с целью создания защиты национального производства, стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, повышения ее конкурентоспособности.
Используя соответствующие властные полномочия (административные и финансовые механизмы), государство определяет стратегические направления экономического развития, а также порядок, правила, формы и условия осуществления экономической деятельности (для хозяйствующих субъектов создается определенный правовой режим ведения финансово-хозяйственной деятельности), с целью придания определенной направленности экономическим процессам, исходя из особенностей функционирования экономики и национальных интересов.
Следует отметить, что важнейшим элементом системы государственного управления внешнеэкономическими связями является механизм таможенного регулирования. Являясь по своей природе средством регулирования товарных потоков, указанный механизм также представляет собой действенный инструмент инвестиционной и валютной политики. Рациональное использование данного института позволяет обеспечить существенные преимущества и выгоды отраслям отечественной экономики.
Вместе с тем необходимо учитывать, что с увеличением объема внешнеторгового оборота, а также развитием иных видов внешнеэкономических связей неизбежен рост правонарушений в данной сфере, в связи с объективным стремлением заинтересованных лиц уклониться от прохождения таможенных и иных административных процедур и тем самым «облегчить таможенное бремя». Следовательно, эффективность функционирования механизма таможенного регулирования предопределяется во многом результативностью правоприменительной и контрольной деятельности органов государственной власти, осуществляющих непосредственную реализацию механизма таможенного регулирования.
В данном контексте становится очевидной значимость деятельности Федеральной таможенной службы РФ, которая является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями (Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 N 459 «О Федеральной таможенной службе»).
Характер и содержание деятельности таможенных органов во многом определяются именно таможенным контролем, ключевым институтом таможенного дела. По данному поводу Л.Н. Марков писал, что таможенные правоотношения представляют собой комплекс отношений публично-правового характера (властеотношений) между таможенными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами (перевозчиками; отправителями или получателями международных грузов; гражданами, пересекающими таможенную границу; лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела и др.) - с другой. В данных отношениях присутствует общий момент - таможенный контроль.
Значение таможенного контроля в механизме государственного регулирования ВЭД базируется на стандарте 6.1 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции): «Все товары, включая транспортные средства, поступающие на или убывающие с таможенной территории, независимо от того, облагаются ли они пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю».
Осуществляя контроль за перемещением товаров и транспортных через таможенную границу, таможенные органы РФ обеспечивают не только значительные поступления в федеральный бюджет, но также реализацию механизмов, предназначенных для воздействия на инвестиционную привлекательность национальной экономики, курс национальной валюты и ряд других финансово-экономических показателей. Именно поэтому таможенный контроль во многих работах рассматривается как составная часть системы экономической безопасности, а защита экономических интересов государства признается в качестве приоритетной задачи таможенных органов.
Вместе с тем таможенные органы осуществляют контроль за соблюдением мер как экономического, так и неэкономического характера. Под последними следует понимать запреты и ограничения на перемещение через таможенную границу отдельных видов товаров в соответствии с национальным законодательством, а также международными соглашениями. Это связано с тем, что при перемещении через таможенную границу не исключено попадание на территорию государства товаров (наркотические и психотропные вещества, различные производственные отходы и др.), присутствие которых нежелательно по различным соображениям (государственной безопасности, охраны общественного порядка, экономической или экологической безопасности и др.), либо вывоз каких-либо товаров (культурные ценности, оружие и др.) не соответствует или явно противоречит интересам проводимой государством политики.
Таким образом, возникновение, изменение и прекращение правоотношений в области таможенного дела так или иначе связано с осуществлением контрольных действий со стороны должностных лиц таможенных органов, поскольку данные правоотношения формируются в сфере повышенной государственной заинтересованности. Образно говоря, таможенный контроль сопровождает все таможенные процедуры и таможенные операции.
В настоящий момент правовая база РФ, регламентирующая общественные отношения в области таможенного дела, основа на следующих правовых документах:
• Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27.11.2010 N 311-ФЗ;
• Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.08.2018 N 289-ФЗ;
• Таможенный кодекс Евразийского экономического союза;
• Решения комиссии ЕАЭС.
