ОСНОВЫ АРКТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ КАНАДЫ
1. 1. Историческая основа арктического присутствия Канады
Арктическое присутствие Канады является частью ее истории. Автор выделяет собственную периодизацию, которая отражает основные этапы освоения Арктики исследуемой страной.
1. «Доарктиеский период» (временная линия до XVI века). Особенность периода - хозяйственное освоение Арктики коренными народами, сумевшими сделать этот суровый регион зоной своего постоянного проживания, вписаться в его экологический баланс.
2. «Период поиска новых, арктических земель» (промежуток с конца XVI века до XIX века). Ознаменовался великими открытиями путешественников, новыми арктическими территориями; одновременно происходит Европейское и Гудзоновское освоение канадского Севера и Арктики. Именно XIX век охарактеризовался концом господства Компании Гудзонова залива и приобретением Канадой северных территорий.
3. «Период осознанного интереса к Арктике» (временная линия XX века). Постепенное установление канадского суверенитета в Арктике и способствование дальнейшему развитию региона.
4. «Заключительный этап канадского присутствия в Арктике». Конец XX века – начало XIX века. Отношение к Арктике меняется вместе с политической ситуацией, однако не перестает быть ключевым предметом внешней политики.
Что касается первого периода, то до 1500 г. на территории современного канадского Севера проживали только коренные народы (инуиты и Первые нации (индейцы)), которые на протяжении нескольких тысячелетий вели традиционный образ жизни без вмешательства европейцев. Процесс расселения индейцев в Северной и Южной Америке и освоение ими новых земель растянулся на многие тысячелетия.
С 1500 по 1870 гг. на Север Канады в поисках новых земель и Северо-Западного прохода – кратчайшего пути из Европы в Азию – отправлялись экспедиции М. Фробишера, А. Маккензи, Г. Гудзона, М. Вэймута, Дж. Росса, Пэрри, Дж. Дэвиса, Дж. Франклина, Дж. Ричардсона, Дж. Бэка и др. Европейцы обратили внимание на север Канады еще в конце XV в. В 1497 г. Дж. Кабот достиг северной оконечности о. Ньюфаундленд. Затем в 1578 г. Мартин Фробишер открыл южное и юго-восточное побережье о. Баффинова Земля. Отдельно стоит упомянуть открытие Гудзонова залива, с которым связывают имена Джона Дэвиса (1587 г.), Мартина Вэймута (1602 г.) и, конечно, Генри Гудзона (1610–1611 гг.) . Одну из важных ролей в освоении канадского Севера сыграла Компания Гудзонова залива, которая была создана в 1670 г. Ей была дана монополия на скупку пушнины в бассейнах всех рек, впадающих в залив. Кроме того, эта торговая компания была своего рода «правительством» и «хозяином» огромной территории, называвшейся Землей Руперта.
По временной линии с 1770 по 1821 гг. С. Херн, А. Макензи и Дж. Франклин открыли новые территории и достигли арктического побережья. В этот период фактически был утвержден суверенитет Великобритании над северными территориями и северным Квебеком. Интересно, что тогда эти путешественники искали новые земли по заказу не Британии, а Компании Гудзонова залива, которая хотела расширить территории своего влияния для дальнейшей торговли пушниной с местным населением. Александр Макензи сделал два больших открытия. Первым стало открытие в 1789 г. р. Макензи, которая привела его к морю Бофорта; вторым – исследование долины р. Макензи и провозглашение этих территорий собственностью британской Короны. Впоследствии здесь была создана северная Британская Колумбия. Экспедиции Джона Франклина также внесли огромный вклад в исследование Арктики и подтвердили британское присутствие в регионе. В ходе двух экспедиций с 1819 по 1821 гг. и с 1825 по 1827 гг. он картографировал практически все западное арктическое побережье. Затем его экспедиция 1845 г. бесследно исчезла. Это трагическое событие повлекло за собой череду новых экспедиций, которые были отправлены на поиски Франклина и его команды. В результате этого были составлены подробные карты Арктического Архипелага.
Еще одно событие, которое необходимо отметить отдельно, – это Англо-Русское соглашение 1825 г. о разделении границы между Британской и Русской Америкой []. В этом соглашении не было разногласий, потому что ни Англия, ни Россия не имели претензий по разграничению границы. Таким образом, Российская Империя получила территории на арктическом побережье, а Великобритания – внутреннюю часть этой территории. Приобретение Канадой северных территорий, освоенных ранее Великобританией и Компанией Гудзонова залива, состоялось лишь в 1870 – 1880-е гг.
В 1870 г. Великобритания положила конец господству Компании Гудзонова залива и приписала Канаде следующие территории: Землю Руперта, Северо-Западные территории и Арктический Архипелаг. Парадоксально, но Великобритании не удалось сразу передать Канаде арктические острова. С 1875 по 1880 гг. между Ведомством иностранных дел Великобритании, губернатором Канадского Доминиона и канадским правительством велась активная переписка по вопросу суверенитета над арктическими островами. Предложенный Соединенным Королевством трансфер территорий был осложнен тем, что никто не знал границ передаваемых земель, и канадское правительство не торопилось принять трансфер. Проблема демаркации границ была решена обозначением северных пределов британских владений, куда входили «самые отдаленные северные районы Североамериканского континента и острова, лежащие в пределах этого пространства» . Что касается канадского правительства, то здесь дело обстояло сложнее. В 1877 г. лорд Карнарвон, секретарь британского Ведомства иностранных дел, писал губернатору Канады следующее: «Из недавних сообщений, которые появились в газетах, я заметил, что внимание граждан Соединенных Штатов к этим территориям продолжает расти, и что уже были отправлены частные экспедиции для исследования определенной части этих территорий, и я уверен, что если бы на то была воля канадского народа, эти территории были бы включены в состав Доминиона… По этой причине я должен просить, чтобы вы подтолкнули своих министров снова рассмотреть вопрос о включении этих территорий в состав Доминиона…» . Наконец, в 1880 г. законом от имени короля и Тайного совета Великобритания передала Канаде Арктический Архипелаг.
Через пятнадцать лет после передачи территорий Канаде в 1895 г. создаются временные округа Унгавы, Юкона, Макензи и Франклина (последний также называют Арктическим Архипелагом). Впоследствии некоторые события и явления – такие как «золотая лихорадка» в Клондайке в 1898 г., деятельность некоторых иностранных исследователей-путешественников (О. Свердруп (1898–1902), Р. Амудсен (1903–1906) и Р. Э. Пири (1908–1909)), а также присутствие американских китобоев в Гудзоновом заливе и море Бофорта – побудили канадское правительство предпринять меры для сохранения господства в Арктике. После вышеперечисленных событий правительство Канады предприняло следующие меры, которые бы способствовали установлению канадского суверенитета в Арктике и дальнейшему развитию региона:
1) В результате «золотой лихорадки» 1898 г. в Клондайке от Северо-Западных территорий была отделена территория Юкон. Также были изданы законы, учреждавшие провинции Альберта и Саскачеван, и законы о расширении Манитобы, Онтарио и Квебека;
2) В 1903 г. на Север была отправлена Королевская северо-западная конная полиция;
3) В 1905 г. был издан закон «О Северо-Западных территориях»;
4) В конце XIX – начале XX вв. были снаряжены экспедиции А.П. Лоу, Дж. Д. Муди и Ж.-Э. Бернье. Путешественники сделали ключевые научные открытия, в результате чего были составлены карты и было определено, где будут находиться первые базы геологических экспедиций;
5) В 1922–1927 гг. были созданы поселения инуитов на островах Арктического Архипелага, которые должны были находиться под охраной полицейских постов («патрули овцебыков»).
Одним из эффективных способов утверждения канадского суверенитета на Севере и в Арктике стали исследовательские экспедиции канадских путешественников. Причиной их снаряжения стало открытие в Арктике новых островов, которое было сделано экспедицией Отто Свердрупа. В 1900–1901 гг. он картографировал три острова, общей площадью 150 тыс. кв. км: АксельХейберг, Аксель-Рингнес, Элмер-Рингнес. В 1902 г. Свердруп сделал официальное сообщение о вступлении во владение этими землями именем короля.
Проблема утверждения канадского суверенитета в Арктическом Архипелаге была решена по итогам успешно проведенных переговоров Канады с Норвегией. С 1930 г. заместитель государственного секретаря Канады по внешним связям О.Д. Скелтон вел долгие переговоры с Отто Свердрупом и норвежским правительством. Целью этих переговоров было получение отказа О. Свердрупа от прав на исследованные им арктические территории. В итоге, Свердруп получил 67 тыс. долл. за свои карты, записи и исследования, сделанные во время экспедиции «Фрама», а Норвегия отказалась от претензий на земли, обозначенные на этих картах. Так, к 1930-м гг. притязания иностранных государств на Архипелаг прекратились; по крайней мере, Норвегия признала законность канадского суверенитета на арктических территориях.
Таким образом, период до 1930-х гг. можно охарактеризовать как этап ознакомления европейцев, а затем и канадцев с неизведанными и во многом непонятными для них территориями. Европейское освоение канадского Севера и Арктики, начавшееся в XVI в., ознаменовалось великими открытиями путешественников. Основными движущими силами стремления европейцев к исследованию новых земель были поиски северного пути – Северо-Западного прохода, который бы соединил Европу с Азией. А основными целями канадского правительства в начале XX в. были утверждение суверенитета над северными территориями и определение их границ. Надо отметить, что канадцам удалось сохранить Арктику в том виде, в котором они ее получили от Великобритании и даже приумножить количество исследованных территорий. Некоторые действия высшего руководства страны можно считать наивными, но, несмотря ни на что, это дало свои результаты.
Начало «холодной войны» ознаменовалось для канадского правительства и политиков особым вниманием к арктическому вопросу. В этот период защиту канадских интересов в Арктике осуществляли пять тысяч рейнджеров в двухстах населенных пунктах. Более того, в 1953 и 1955 гг. для освоения пустынной Арктики на два удаленных острова полицией было перевезено 92 инуита из поселения Инукжуак без права возвращения. В целом, можно заключить, что вследствие удаленности, холодного климата и отсутствия транспортных путей в ХХ в. канадский суверенитет над Арктикой не подвергался сомнению.
Консервативные премьер-министры Дж. Дифенбейкер и Б. Малруни были ярыми сторонниками арктического суверенитета. Именно во время их правления правительство Канады получило широкую общественную поддержку арктической политики. На новый уровень арктический вопрос вывел в 1958 г. консерватор Дж. Дифенбейкер, сформулировавший «Северное видение» («NorthernVision»), который утверждал, что единая Канада должна контролировать свое экономическое и политическое будущее: «Дж. Макдональд открыл Запад. Он видел Канаду с Востока на Запад. Я вижу новую Канаду – Канаду Севера. […] Новое видение! Новая надежда! Новая душа Канады» . Его заслуга заключалась в формулировании новых принципов и целей освоения природных ресурсов через открытие Канадского Севера, для чего необходимо было улучшить там транспортное сообщение и коммуникации, развить структуры государственной и местной власти, осуществить строительство дорог.
К концу 1960-х гг. канадское правительство начало испытывать обеспокоенность, вызванную недостатком ресурсов, в первую очередь, энергетических на мировом рынке, и стремилось переориентировать свое внимание на освоение арктических природных богатств. Усилия канадских политиков не прошли незамеченными со стороны ближайшего соседа – США. Так, в 1969 г. американский танкер «Manhattan'svoyage» без уведомления и запроса на разрешение вошел в Северо-Западный морской проход. Канадские лидеры почувствовали необходимость юридического оформления своего суверенитета. На волне национального подъема предпринимались попытки сформулировать арктическую политику под лозунгом «новый фронтир». Это вызвало критику в адрес канадских политиков, использующих Арктику для внутренних политических целей без учета реальных возможностей страны на международном уровне, со стороны США.
Следующим ярким представителем канадских политических элит, чья арктическая политика вызвала международные трения, стал в 1983 г. П. Трюдо. Согласно докладу ЦРУ П. Трюдо с успехом использовал образ северной идентичности как историческую составляющую канадского национального сознания: «Арктический суверенитет всегда использовался для различения канадской идентичности от американской» .
Состоявшийся в 1985 г. проход по арктическим водам американского танкера «PolarSea» вызвал к жизни смелые планы консервативного правительства Б. Малруни построить новый ледокол, а также приобрести атомные подводные лодки – впрочем, этим планам не суждено было воплотиться в жизнь.
В 1997 г. был опубликован доклад постоянной комиссии по иностранным делам и международной торговле «Канада и циркумполярный мир: отвечая на вызовы сотрудничества в ХХI в.» . В 1999 г. как символ признания интересов коренных народов Севера правительством Канады была создана территория Нунавут. Вместе с тем росло осознание необходимости кооперации и в циркумполярном масштабе.
Либеральные премьер-министры Ж. Кретьен и П. Мартин вновь привлекли интерес к арктическим вопросам в двух документах «Северное измерение внешней политики Канады – 2000» и Заявление о внешней политике – 2005: роль гордости и влияния в мире» . Северное измерение стало новой реальностью в связи с изменением климата и растущим международным интересом к освоению Арктики. Арктика была признана одним из трех мировых географических регионов, требующих особого внимания. Документы установили связь между безопасностью и суверенитетом, а также необходимость военных мер защиты канадских интересов в Арктике. В отличие от консерваторов либералы не ставили жесткую силу во главу угла и ориентировались на сотрудничество и выработку многосторонних решений на международном уровне.
Новый период в отношении канадских политических элит к арктическому вопросу связывают с именем консервативного политика С. Харпера, избранного премьер-министром в 2006 г. Уже в декабре 2005 г. оборонная стратегия консервативной партии «Канада прежде всего» («CanadaFirst») на федеральных выборах включала политику арктического суверенитета. Консерваторы критиковали либеральное правительство за отсутствие постоянного внимания к арктическому вопросу. Консервативные планы включали усиление военного присутствия в Арктике, создание системы слежения за прохождением судов, постройку ледоколов, сооружение глубоководных портов, создание поисково-спасательных воздушных подразделений, центров военной подготовки и центров поддержки канадских рейнджеров. Несмотря на широко продекларированные намерения по выделению финансирования на эти цели, данные планы также не были реализованы. Тем не менее, они явственно показали место арктического суверенитета в самом центре политической повестки консервативного кабинета. Более того, арктическая повестка стала ключевым моментом предвыборной кампании консерваторов. Несмотря на то что в целом арктическая программа С. Харпера разительно отличалась от предыдущих, она также содержала и сходные с ними моменты – в частности, в историческом и культурном аспектах. Неизменным оставалось то, что Север – это неотъемлемая часть канадского коллективного сознания и точка приложения для национальных интересов.
В 2007 г. С. Харпер заявлял: «Канада стоит перед выбором, когда речь заходит о защите нашего суверенитета в Арктике. Мы либо используем ее, либо теряем. Ибо канадская Арктика является центральным понятием для нашей национальной идентичности как северной нации. Это часть нашей истории. И представляет собой огромный потенциал для нашего будущего» . С. Харпер предпринимал регулярные официальные поездки на Север страны. Вместе с тем стало очевидно, что Арктика существует лишь в поле политической риторики, в то время как реального финансирования не выделяется. От его политических предшественников С. Харпера отличали: односторонняя арктическая инициатива; наступательный характер военных инициатив; прямая увязка с внешнеполитическим курсом Канады на практике; утверждение Канады в роли арктической державы; попытка увязать внутриполитические решения с международной циркумполярной инициативой; иная приоритизация трех основных составляющих (безопасность, развитие и экология).
В дальнейшем политика С. Харпера в отношении Арктики претерпела изменения. В 2013–2015 гг. Канада председательствовала в Арктическом Совете. В этот период наметился сдвиг от вопросов военной безопасности в сторону гуманитарного подхода – в частности в сфере экономики. Было выдвинуто предложение о создании Арктического экономического совета. В русле неоконсерватизма с элементами социального консерватизма правительство С. Харпера встало на позиции прагматизма, фокусируя внимание на конкретных геополитических регионах, пытаясь отойти от ориентированной на многостороннее партнерство позиции традиционной средней державы, и диктовать свою волю как сильной арктической державы.
Политику С. Харпера в тот период можно охарактеризовать как неоконтинентализм. США уже не рассматривались как угроза суверенитету, а лишь как континентальный гегемон. Несмотря на то, что С. Харпер публично высказывал несогласие с американской стороной по вопросу Северо-Западного морского прохода, главной угрозой в арктическом регионе, с его точки зрения, становится Россия. В 2000 г. премьер-министр Ж. Кретьен утверждал, что арктическая идентичность, разделяемая Канадой и Россией, создает особую основу для северного сотрудничества. С. Харпер, напротив, рассматривал канадскую северную идентичность отдельно от других арктических наций – в особенности, России. Установление в 2007 г. российского флага на Северном полюсе вызвало новый виток противостояния.
Вплоть до 2009 г. консерваторы делали упор на то, что канадский суверенитет в Арктике следует утверждать при помощи жесткой силы, что нашло отражение в «Оборонной стратегии Канада прежде всего» и консервативной предвыборной платформе «Истинный Север – сильный и свободный» . Вопрос о статусе Северного полюса С. Харпер рассматривал как проблему канадского суверенитета в Арктике. Уже подготовленная заявка в ООН на расширение границ арктического шельфа Канады была отозвана им обратно, чтобы включить в нее Северный полюс.
В 2009 г. консервативный кабинет впервые подробно отразил арктическую политику в «Северной стратегии Канады: наш Север, наше наследие» , определившей четыре приоритетных военных области и три невоенных цели. Вопросы экологии в Стратегию внесены не были. В целом, Стратегия отразила комплексность и многогранность арктической политики. С. Харпер стал первым политиком, применившим в подходе к арктическим проблемам риторику страха и противостояния.
Уже в 2007 г. канадские политические лидеры (лидер инуитов М. Саймон, премьер-министр Северо-Западных Территорий Дж. Хэнди и др.) потребовали включить в повестку дня проблемы развития Севера. В 2008 г. была принята Иллулиссатская декларация (DeclarationofIlulissat), подвергнутая критике со стороны групп коренного населения; в 2009 г. – Циркумполярная декларация инуитов о суверенитете в Арктике. В 2010 г. канадское правительство выразило несогласие с декларацией ООН по правам коренных народов, что вызвало критику канадских лидеров со стороны Х. Клинтон за невключение представителей коренных народов в состав участников встречи представителей пяти арктических государств в Оттаве.
В предвыборной кампании 2011 г. консерваторы более не нуждались в декларировании арктической политики и предоставили ее реализацию департаментам обороны, по делам дел аборигенов и Севера и по иностранным делам. В этот же период определился сдвиг во взглядах С. Харпера на арктический вопрос в пользу коренных народов Севера, что выразилось в назначении представительницы Нунавута Л. Аглуккак посланником Канады в Арктическом Совете.
В ходе последних выборов либеральная партия отодвинула арктическую политику на второй и даже третий план после внутриполитической и внешнеполитической повестки. После выборов Дж. Трюдо положил конец введенной С. Харпером традиции ежегодно посещать военные учения в Арктике – операцию Нанук, которую его предшественник с 2007 г. считал самой важной акцией по укреплению канадского суверенитета в Арктике. Решение Дж. Трюдо вызвало шквал критики со стороны консерваторов. Они посчитали, что Трюдо не демонстрирует достаточно серьезного отношения к защите канадского суверенитета, он также не поддерживает вооруженные силы страны. По их мнению, новый премьер-министр так и не высказал своего мнения по тем вопросам, связанным с Арктикой, которые неоднократно будировались его предшественниками. Консерваторы обвиняют либералов в отсутствии четкой позиции в отношении Севера.
Тем не менее, Арктика представляет собой важный вопрос и для либерального правительства. Просто в фокусе интереса либералов – иные аспекты арктической политики – социальное развитие, в особенности, коренных народов, их сообществ, а также изменение климата. В 2017 г. Дж. Трюдо подписал договор о партнерстве между правительством Канады и сообществом инуитов.
Премьер-министр принес извинения за массовую депортацию инуитов в связи с профилактикой туберкулеза: в 1940–60-х гг. из Икалуита были насильственно вывезено от 700 до 800 человек, и могилы многих из них до сих пор неизвестны. Он также извинился за то, что детям инуитов было запрещено разговаривать на родном языке в школе. Трюдо выделил финансирование для четырех земельных объединений, представляющих четыре региона проживания инуитов. Однако другие группы коренных народов назвали действия Дж. Трюдо «пощечиной в лицо». Премьер-министр назначил лидера инуитского сообщества М. Саймон своим специальными представителем по Северным сообществам и Арктике для улучшения коммуникации между коренными народами и правительством. Другое назначение – Х. Туту министром рыболовства и океанов – оказалось неудачным (последний проходил лечение от алкоголизма и сознался в неправомочных действиях) и оставило коренные народы без представительства в кабинете Дж. Трюдо. Последнее позволило оппонентам из НДП обвинить Дж. Трюдо в нежелании заниматься вопросами Севера.
В 2016 г. Дж. Трюдо объявил о пересмотре арктической политики Канады. Президент США Б. Обама и Дж. Трюдо сделали совместное заявление, предусматривающее запрет добычи нефти и газа в шельфовой зоне в Арктике на пять лет. Наряду с этим должна осуществляться политика устойчивого и разностороннего развития Арктики, что предусматривает создание судоходных проходов без ущерба для экологии региона, научно обоснованное пользование морскими ресурсами, создание инфраструктуры и системы предотвращения чрезвычайных ситуаций, поддержка традиционных промыслов и др.
В рамках двусторонних договоренностей Дж. Трюдо заменил Северную стратегию предыдущего правительства на Рамочное заявление по Арктической политике («Arctic policy framework»). Действия Дж. Трюдо в данном направлении были также подвергнуты критике. Прежде всего, это было связано с тем, что кабинет и премьер-министр не консультировались с соответствующими департаментами. Кроме того, сами жители Севера до сих пор находятся в стороне от процесса выработки политических решений. И – самое главное – не проработано финансирование затрат на программы для Севера. С одной стороны, ограничение добычи ископаемых энергоносителей может нарушить экономический баланс страны и повысить уровень безработицы, в частности на Севере. С другой стороны, экологи согласны с Дж. Трюдо в том, что добыча ископаемых в экологически уязвимых районах может нанести непоправимый урон природной среде Арктики.
В 2018 г. Дж. Трюдо неожиданно объявил о планах усиления арктического военно-морского флота. Компания «Локхид Мартин» была выбрана проектировщиком нового поколения канадских военных кораблей. На всю программу планируется выделить 60 млрд долл. В том же 2018 г. федеральное правительство подписало контракт на 610 млн долл. для приобретения и переоборудования на верфях Квебека трех ледоколов для Береговой охраны Канады. Супруга премьер-министра С. Трюдо приняла участие в официальной церемонии наименования первого из пяти патрульных кораблей арктического класса.
Таким образом, отношение Дж. Трюдо к арктической политике также претерпело определенные изменения.
Если бросить взгляд на политический ландшафт Канады в целом, то в выборных кампаниях 2006, 2008, 2011 гг. позиции основных партий по арктическому вопросу не слишком различались. В 2004 г. консерваторы критиковали либералов за недостаток внимания к военным аспектам суверенитета. Либеральная партия, со своей стороны, критиковала консерваторов за загрязнение территорий Севера. Предвыборная платформа НДП вообще не включала повестку арктического суверенитета.
