Глава 1. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ЭКОЛОГИИ
1.1. Право граждан на благоприятную окружающую среду
Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду является одним из основных и универсальных прав, определяющих основы жизнедеятельности, связанные с созданием и поддержанием оптимальных экологических, экономических и эстетических условий необходимых для комфортного и безопасного существования человека. Право на благоприятную окружающую среду - это возможность существовать при таком состоянии биосферы, которое обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.
Данное право занимает первостепенное место в системе экологических прав граждан. Возникновение его связано с глобальным экологическим кризисом, охватившим мир в последней четверти XX в. Однако еще в первые годы существования ООН право человека на благоприятную окружающую среду не было выделено в самостоятельную категорию и входило в состав права на жизнь и права на «достаточный жизненный уровень» .
Сегодня право на благоприятную окружающую среду относят к социальным и к личным правам. Понятие «благоприятная» применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, при котором возможны нормальная жизнь и оптимальное здоровье человека. Неблагоприятной же будет окружающая среда, негативно влияющая на здоровье людей и препятствующая вести достойную жизнь.
Представляется необходимым понимать термин «окружающая среда» в его широком значении, включающем как естественную природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, здания общего пользования, промышленные предприятия, водохранилища и т.п.). Это среда обитания и производственной деятельности человека, все, что окружает и определенным образом влияет на него.
Следовательно, право человека на благоприятную окружающую среду включает в себя права на благоприятные условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, на безопасность и высокое качество продуктов питания, изделий народного хозяйства, а также на благополучную природную среду.
Естественно, что право на благоприятную окружающую среду закрепляется за каждым, так как в реализации этого права в полной мере заинтересовано как общество отдельно взятого государства, так и все международное сообщество в целом. Следует отметить, что реализация этого права не сопряжена в законодательстве с какими-то конкретными обстоятельствами (возрастной ценз, национальность и т.д.) и определяется только фактом нахождения на территории Российской Федерации.
Право на благоприятную окружающую среду - одно из основных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, - право, заложенное в самом существовании природы . Тем не менее, право каждого на благоприятную окружающую среду впервые в России, а точнее, в СССР, было закреплено в Декларации прав и свобод человека, принятой в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР, а позднее - в Конституции 1993 г
Отметим, что устанавливаемое ст. 20 Конституцией право каждого на жизнь объединяется с правом на благоприятную окружающую среду. Эта взаимообратная связь закономерна: продолжительность жизни людей не должна изменяться из-за неблагоприятных условий жизни, возникающих в результате ненадлежащего исполнения, а зачастую и игнорирования экологических требований. Так, по результатам, полученным в ходе исследований, проводимых Всемирной организацией здравоохранения, состояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания. В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите экологических прав граждан. Другими словами, право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.
Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ.
Для обеспечения наиболее действенной реализации и защиты права на благоприятную окружающую среду большое теоретическое и практическое значение имеет детальное определение его содержания.
Во-первых, в научной литературе мы находим достаточно обоснованное определение понятия благоприятной окружающей среды, следуя которому окружающая среда считается благоприятной, если ее состояние отвечает требованиям, определенным действующим экологическим законодательством. К ним относят требования, касающиеся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (имеющих историческую и иную ценность) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.
Во-вторых, понятие «благоприятная окружающая среда» определено в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым утверждается, что благоприятная окружающая среда - это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Очевидно, что данное определение не лишено недостатков. Так, благоприятную окружающую среду целесообразно определять посредством не качественной ее характеристики, а оценки ее реального состояния. Последнее понятие - более широкое, оно включает как качественные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное официальное определение не содержит юридических критериев оценивания благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Это произошло по причине того, что специфичное естественно-научное понятие «устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов» было номинально перенесено в Закон без каких либо пояснений.
В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния окружающей среды и соответственно соблюдения данного субъективного права. Среди них следует выделить существование нормативов оценки состояния окружающей среды и нормативы предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, предусмотренные Федеральным законом «Об охране окружающей среды», а также иными актами экологического законодательства. Разработка подобных нормативов направлено преимущественно на соблюдение чистоты окружающей среды, что является единственной, хотя и значимой характеристикой благоприятного состояния окружающей среды. Критериями оценки благоприятного состояния окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств являются нормативные требования по использованию (изъятию) природных ресурсов, установленные Законом «Об охране окружающей природной среды», актами земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства .
Поддержание благоприятного состояния окружающей среды также направлено на сохранение видового разнообразия, удовлетворения эстетических и иных потребностей человека, что гарантируется созданием особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и иных территорий, призванных сохранить естественные благоприятные условия для существования отдельных видов животных и растений, а также природных объектов, представляющих историческую, культурную и иную ценность. Законодательством устанавливаются их правовые режимы.
Итак, право на благоприятную окружающую среду - одно из первостепенных и ёмких субъективных прав человека и гражданина, определяющее основы его жизнедеятельности, неразрывно связанные с созданием и поддержанием оптимальных для комфортного существования экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Помимо этого основного права граждане вправе обладать объективной, своевременной и достоверной информацией о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, требовать возмещения вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, и, по существу, служат сопутствующими средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.
1.2. Значение экологической функции государства
Непременным условием стабильного прогрессивного развития государства является выполнение им своих непосредственных функций. Среди прочих в системе функций государства экологическая функция как самостоятельная было выделена сравнительно недавно, в 70-е годы ХХ века. В то же время в юридической литературе неоднократно высказывались мнения о том, что появилась она гораздо раньше. Так, исследователь И.А. Кушнаренко утверждает, что экологическая функция государства присутствовала в государственной системе во все исторические эпохи начиная с древних времен. экологический право политика государство .
Опираясь на изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте, известный исследователь в области экологического права М.М. Бринчук также приходит к выводу, что экологическая функция отличает не только современное государство. При этом он обращает внимание на важность учета динамики ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления, так как они определяются практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Так, например, «вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства».
В.В. Петров, напротив, полагал, что экологическая функция возникла в первые годы советской власти, когда, следуя ленинским декретам, государство стало осуществлять первые природоохранительные мероприятия.
На наш взгляд, следует согласиться с тем, что охрана природы действительно не вновь появившаяся сфера деятельности государства. Несомненно, элементы природоохранной деятельности имели место в различных периодах развития государств, но вряд ли они представляли собой именно функцию государства. Различного рода запреты и ограничения при пользовании природными ресурсами не представляли собой функцию государства в том представлении, которое мы вкладываем в его научное содержание как одного из основных направлений деятельности государства. Поэтому неудивительно, что, например, в начале советского этапа развития отечественного государства охрана природы выступала в качестве составной части и одной из важных сторон таких основных функций социалистического государства, как хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная, и практически проявляла себя в пределах и ракурсах их действия.
В результате выделения экологической функции в качестве основной и самостоятельной она была признана как представителями общетеоретической юридической науки, так и представителями формировавшейся эколого-правовой науки.
Выделение природоохранительной деятельности в качестве основного и самостоятельного направления государственной деятельности было обусловленно рядом факторов.
По мнению М.И. Байтина , объективным фактором, решающим образом повлиявшим на изменение места и роли природоохранительной деятельности государства в системе его функций, явились последствия научно-технической революции, характеризующейся многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, неизбежно влечет за собой негативные изменения в экологических системах.
В.В. Петров отмечал, что дискуссия о наличии особой природоохранительной функции государства была уместна до принятия Конституции СССР 1977 г. Анализ ее статей являлся достаточным основанием для вывода о том, что этот вид государственной деятельности обладает всеми признаками самостоятельной функции Советского государства по организации рационального природопользования и охране окружающей среды. При этом природоохранительный вид государственной деятельности имеет общенародное значение; осуществляется на основе разработанной экологической программы; охватывает все сферы народнохозяйственной и идеологической жизни; специально планируется, обеспечивается материально-техническими и финансовыми средствами, организуется, контролируется государством в лице его высших и местных, общих и отраслевых органов; регулируется обособленной системой нормативных актов.
Н.С. Макаревич полагал, что природоохранительная функция выделилась в основную самостоятельную функцию государства по причине того, что данная область общественной жизни имеет свои организации, институты, характеризуется особым типом взаимоотношений между ее участниками . Кроме того, им отмечалось, что правовое признание и теоретическая разработка новой самостоятельной функции государства иным образом организовали бы деятельность государственных органов по охране природы, разработали правильные механизмы их взаимодействия, усовершенствовали правовое регулирование отношений в сфере охраны природы, повысили его социальную эффективность и т.д.
Ю.И. Ляпунов указывал на то обстоятельство, что «всесторонняя оценка общественно-политического и государственно-правового существа провозглашенных общесоюзным законодателем руководящих основополагающих принципов не оставляет сомнения в том, что в нашей стране охрана природы по своему социальному и экономическому значению поднимается до уровня одной из основных функций социалистического общенародного государства» .
Один из разработчиков концепции экологической безопасности О.С. Колбасов, основываясь на анализе теоретических разработок Н.В. Черноголовкина, Ю.И. Тютекина, Н.С. Макаревича и других, а также действовавшего на тот момент законодательства, также пришел к выводу о достаточности оснований рассматривать охрану окружающей природной среды как самостоятельную основную функцию государства . При этом он подчеркивал, что «эта деятельность не мимолетна, а носит длительный, устойчивый характер. В осуществление многообразных, взаимосвязанных и целенаправленных действий государства по охране природы практически вовлечены все подразделения государственного механизма на всех уровнях. Формы и методы обеспечения охраны природы столь же широки и универсальны, как формы и методы осуществления других функций социалистического государства».
Представляется разумным согласиться с приведенными положениями, доказывающими целесообразность выделения новой функции государства. Однако считаем, что среди указанных факторов не упоминается важнейший из них, а именно общественная потребность в необходимости осуществления государством целенаправленной деятельности в области охраны природы.
Государство, являясь институтом общества, призвано решать задачи, отвечающие его потребностям, общественным интересам. Более того, государство тогда эффективно функционирует, когда его функции по своему содержанию и степени реализации в полной мере соответствуют объективным потребностям общества. Следовательно, сначала должны быть уяснены объективные общественные потребности, а уж затем определены функции государства и механизм их осуществления.
Человек и общество всегда оказывали воздействие на природу. На ранних этапах оно было минимальным и ограничивалось использованием природных компонентов для удовлетворения человеком своих примитивных нужд как биологической субстанции - дышать воздухом, пить воду, питаться. Такое развитие человечества не противоречило законам биосферы и органично с ней сосуществовало.
Постепенно, по мере эволюции человечества, роста населения, возникновения экономических отношений воздействие на природную среду все более увеличивалось и усложнялось. В итоге мир вступил в эпоху так называемого модерна, который помимо изменения политического пространства (создание национальных государств) сопровождался глобальными изменениями в хозяйственной деятельности. Основной целью человеческого развития становится экономический рост и получение максимально возможной прибыли. Ведущую роль в поддержании этой цели играет наука. На основе фундаментальных результатов научных исследований создается все более совершенные технологии, а природа воспринимается при этом как источник неисчерпаемых ресурсов. Закономерно меняется и среда обитания.
Однако помимо прочих несомненно положительных последствий эпохи модерна произошло столкновение цивилизации с природой. Процессы потребления человечеством экологического пространства и всех видов ресурсов приняло глобальные масштабы. Это в результате привело к тому, что нарушился баланс допустимого взаимодействия человека и биосферы: к XX в. были нарушены безопасные экологические границы. Окружающая среда потеряла самоустойчивость, концентрация веществ, используемых в человеческом хозяйстве, стремительно изменилась в сторону увеличения во всех природных средах (атмосфере, водных объектах, почве), что привело не только к необратимому ухудшению состояния последних, но и к исчезновению видов растений и животных в геометрической прогрессии. Необратимые процессы в природной среде, которые история человечества ранее не наблюдала, стали явно проявляться на рубеже XIX - XX вв., но первые практические данные о них общество начало получать со второй половины XX в., когда вырождение окружающей среды стало научно установленным фактом.
