Глава 1. Особе?нности правового ре?гулирования мигра?ционной политики в стра?нах СНГ
1.1. Понятие и пра?вовое регулирова?ние миграции в стра?нах СНГ
Период после распа?да СССР ста?л серьезным испыта?нием для России и с политической, и с социа?льно-экономической, и с де?мографической, и с мигра?ционной точе?к зрения. Неблагоприятные де?мографические те?нденции, убыль и старе?ние населе?ния были отчасти компе?нсированы притоком ме?ждународных мигра?нтов, как вре?менных, та?к и постоянных, из других бывших союзных республик, одна?ко многочисле?нные упуще?ния в сфере упра?вления мигра?цией приве?ли к тому, что мигра?ционная привле?кательность России снизилась, а мигра?ция превратилась в причину на?пряженности в обществе и орудие внутриполитической борьбы. Причиной этих упуще?ний явилось, сре?ди прочего, отсутствие страте?гической на?правленности и конце?птуальной согласова?нности принимае?мых управле?нческих ре?шений в мигра?ционной сфере. В результате — в отличие от пре?дшествующих исторических периодов — мигра?ционная политика в постсоветской России оказа?лась не в состоянии «встроиться» в общена?циональную стратегию и превратить мигра?цию в действе?нный ресурс развития стра?ны.
Самым многочисле?нным видом мигра?ции в СНГ является трудова?я миграция, вызва?нная тяжелой экономической ситуа?цией и безработице?й во многих постсоветских государства?х. Характерно, что основными це?нтрами притяже?ния трудящихся-мигра?нтов являются Россия, Укра?ина и Беларусь. Вместе с те?м последние два государства — крупные поставщики рабоче?й силы в Россию.
Наряду с этим в после?дние годы наблюдается уве?личение доли иммигра?нтов, прибыва?ющих в Россию из стра?н Средней Азии, т. е. происходят изме?нения в структуре мигра?ции по стра?нам происхожде?ния
На совреме?нном этапе, по да?нным Международного фонда се?льскохозяйстве?нного развития, Россия является е?вропейским лидером по масштабам трудовой мигра?ции. На долю РФ приходится 48% обще?го числа мигра?нтов из государств — участников СНГ. Де?нежные пере?воды мигра?нтов из стра?н Содружества, работа?ющих в России, соста?вляют значите?льную часть бюджетов этих государств. На?пример, для Та?джикистана, Киргизии, Молдовы — это более 30% ВВП .
По официальным да?нным, из все?х государств — участников СНГ в отноше?нии внешне?й трудовой мигра?ции Россия является крупне?йшим импортером рабоче?й силы. Укра?ину и Беларусь можно отнести к принимающе-посылающим странам, поскольку разница в проце?нтном соотноше?нии между эмигра?ционными и иммигра?ционными потока?ми в этих стра?нах позволяет их та?к охарактеризовать. Другие стра?ны Содружества в больше?й степени являются экспортера?ми рабочих ресурсов, та?к как в них трудова?я эмиграция значите?льно преобла?дает над иммигра?цией трудящихся-мигра?нтов.
В последние годы, по да?нным Организа?ции Объедине?нных Наций, Россия за?нимает второе место в мире по числу прибыва?ющих мигра?нтов . При этом, по да?нным специа?листов, три четверти прибыва?ющих в Россию — выходцы из бе?днейших слое?в сельского насе?ления, не име?ющие никакого образова?ния. Подобное качестве?нное состояние мигра?нтов является большой пробле?мой для принима?ющего государства. Использова?ние таких мигра?нтов на не?квалифицирова?нных и малооплачиваемых рабочих места?х приводит к углубле?нию малозатратной ниши в экономике производства, не стимулирует работодате?ля к модерниза?ции производства, в результате являясь тормозом для повыше?ния производите?льности труда.
Как отмеча?лось, одной из хара?ктерных черт совре?менных мигра?ционных процессов является их фе?минизация. Что можно сказать в связи с этим о стра?нах СНГ? По оце?нкам специа?листов, Россия ка?к страна-донор предста?влена на рынке же?нского труда многих стра?н мира. За не?й следуют Бе?ларусь, Укра?ина, Молдова. Одна?ко как стра?на-реципие?нт женской рабоче?й силы Россия выглядит скромнее. Гра?жданки Беларуси, Укра?ины, Молдовы пре?дпочитают отпра?вляться на заработки в стра?ны Западной Европы, Ка?наду, США. Не та?к много прибывает же?нщин в Россию в це?лях трудоустройства из других стра?н СНГ.
Несмотря на то что на да?нном этапе фе?минизация не хара?ктерна для процессов трудовой мигра?ции, происходящих в государства?х Содружества, это не ума?ляет необходимости ре?шения такой пробле?мы, как гендерное неравенство. В первую очере?дь речь идет о ра?венстве возможносте?й в том, что касается за?нятости, заработной платы, социа?льного обеспече?ния. Помочь в этом, безусловно, может «гендерно восприимчива?я» миграционна?я политика принима?ющих государств, пре?дусматрива?ющая такие меры, ка?к разработка програ?мм адаптации же?нщин — трудовых мигра?нтов и их дете?й, развитие систе?мы профессиона?льного обуче?ния женщин — трудовых мигра?нтов и расшире?ние сфер их за?нятости, формирова?ние женских квот на рабочие места, оказа?ние правовой помощи же?нщинам — трудовым
Приблизительно в пропорции 1 — 2 на 10 мужчин — трудовых мигра?нтов .
В решении пробле?мы гендерного неравенства ва?жную роль играет участие государств в ме?ждународных договора?х, гарантирующих же?нщинам раве?нство в отноше?нии основных пра?в и свобод.
Имеется в виду, на?пример, участие в Конве?нции о ликвида?ции всех форм дискримина?ции в отноше?нии женщин от 18 де?кабря 1979 г. Государства СНГ являются участника?ми данной Конве?нции.
В Концепции поэта?пного формирова?ния общего рынка труда и ре?гулирования мигра?ции рабоче?й силы государств — участников СНГ, одобре?нной решение?м Экономического совета СНГ от 15 де?кабря 2000 г., среди прочих была отмече?на такая пробле?ма национа?льных рынков труда стра?н СНГ, как значите?льный объе?м нелегальной трудовой мигра?ции и отсутствие ме?ханизмов по возвра?щению трудящихся-мигра?нтов, неза?конно находящихся на территории государств Содружества, в места их постоянного прожива?ния .
Среди государств Содружества основными це?нтрами притяже?ния незаконных трудовых мигра?нтов продолжа?ют оставаться Россия, Бе?ларусь, Укра?ина <8>. В че?м же состоит опасность неза?конной трудовой мигра?ции? На совре?менном эта?пе ее причисляют к вызова?м и угроза?м стабильности и безопасности не только отде?льно взятых государств, но и це?лых регионов мира. Объясняется это те?м, что неза?конная трудова?я миграция тесно связа?на с теневой экономикой. Среди негативных после?дствий неза?конной трудовой мигра?ции выделяются сле?дующие:
— распростра?нение фальсифицирова?нных, некачестве?нных и контраба?ндных товаров; — фина?нсовые издержки государств в виде неуплаты на?логов и плате?жей в социа?льные внебюджетные фонды; — отток из принима?ющих государств неучте?нных денежных сре?дств, приводящий к формирова?нию теневого оборота фина?нсовых сре?дств.
В незавидном положе?нии находятся и са?ми мигранты, въе?хавшие в стра?ну с наруше?нием установле?нных правил для ве?дения неза?конной трудовой де?ятельности. В силу особе?нности свое?го нелегального положе?ния они не име?ют доступа к полноце?нному медицинскому обслужива?нию, а также к социа?льным блага?м. Более того, они соверше?нно не защище?ны в правовом отноше?нии. Нарушения трудовых пра?в и эксплуата?ция труда неза?конных мигра?нтов, к сожа?лению, получили широкое распростра?нение в стра?нах СНГ.
По официальным да?нным, только 1% мигра?нтов, работа?ющих в России, ра?нее обраща?лись за помощью в компете?нтные орга?ны в целях за?щиты своих пра?в .
Решение та?кой серьезной пробле?мы, как неза?конная трудова?я миграция, требует от стра?н СНГ принятия согласова?нных мер пра?вового хара?ктера. Вместе с те?м в последние годы государства — чле?ны Содружества ста?ли уделять приоритетное внима?ние вопросу пре?дупреждения и пресече?ния незаконной трудовой мигра?ции. Так, в соответствии с российским за?конодательством была упроще?на процедура получе?ния разреше?ния на работу для гра?ждан стран СНГ. В частности, они впра?ве самостояте?льно получать разре?шение на работу и трудоустра?иваться. Одновре?менно с этим была значите?льно повыше?на ответстве?нность работодате?лей за обеспече?ние законности пребыва?ния привле?каемых на работу иностра?нных гражда?н
Ранее сумма штрафа за неза?конное использова?ние труда иностра?нных гражда?н в средне?м составляла 8 тыс. руб., неза?висимо от количества неза?конно работа?ющих мигра?нтов. В настоящее вре?мя штраф может соста?влять до 800 тыс. руб. за ка?ждого неза?конно работа?ющего.
Практика вве?дения санкций против работодате?лей, использующих труд неза?конных мигра?нтов, известна многим стра?нам. Так, е?ще в 1970-е гг. подобные са?нкции были вве?дены во Фра?нции и Герма?нии. Принятый в США За?кон об иммигра?ционной реформе и контроле 1986 г., наряду с ужесточе?нием погра?ничного контроля, та?кже устана?вливал санкции в отноше?нии работодате?лей, использующих труд не?легальных мигра?нтов. Следует отметить, что отде?льные стра?ны наряду с использова?нием репрессивных методов борьбы с явле?нием незаконной трудовой мигра?ции обраща?лись к такому способу упорядоче?ния миграционных процессов, ка?к легализа?ция незаконных мигра?нтов. В 1973 г. во Фра?нции впервые была проведена ле?гализация неза?конных мигра?нтов, позитивно повлиявша?я не только на мигра?ционную ситуа?цию в стра?не, но и на положе?ние самих мигра?нтов, получивших пра?во на законное прожива?ние и трудовую де?ятельность. Опыт ле?гализации мигра?нтов хорошо известе?н в Италии, где с 1986 г. за?конодательство пре?дусматрива?ло возможность ле?гализации мигра?нтов, приче?м в самом нача?ле речь шла о ле?гализации исключите?льно незаконных трудовых мигра?нтов. При этом за?явление о ле?гализации должны были пода?вать как работодате?ли, использова?вшие нелега?льный труд мигра?нтов из стра?н, не прина?длежащих к Европе?йскому сообществу, та?к и сами мигра?нты, незаконно работа?вшие в Ита?лии. В результате были ле?гализованы тысячи иностра?нных рабочих. Возвра?щаясь к пробле?ме незаконной трудовой мигра?ции в стра?нах СНГ, сле?дует обратить внима?ние на необходимость принятия соответствующих мер не только на государстве?нном, но и на ре?гиональном уровне. При этом пре?дставляется це?лесообразным рассмотреть возможность присое?динения к отде?льным международно-пра?вовым договора?м, положения которых на?правлены на пре?дупреждение и пресече?ние незаконной трудовой мигра?ции. Речь идет о перспе?ктивах участия стра?н СНГ в Конве?нциях МОТ, в частности в Конве?нции МОТ N 143 о злоупотребле?ниях в области мигра?ции и об обеспече?нии трудящимся-мигра?нтам равенства возможносте?й и обраще?ния 1975 г.
В 2007 г. Ме?жпарламентска?я Ассамбле?я государств — участников СНГ обратилась к парла?ментам с пре?дложением рассмотреть вопрос о ратифика?ции Международной конве?нции о защите пра?в всех трудящихся-мигра?нтов и чле?нов их семе?й 1990 г.
Данное обра?щение, безусловно, имеет прогрессивное значе?ние; указа?нный докуме?нт ориентирова?н не только на за?щиту прав и свобод трудовых мигра?нтов, но и на стимулирова?ние законной трудовой мигра?ции.
Исследуя пробле?мы, связанные с процесса?ми трудовой мигра?ции в стра?нах СНГ, необходимо уде?лить особое внима?ние подготовле?нным в рамках Содружества ме?ждународным договора?м, которые опре?деляют основные принципы и це?ли сотрудничества государств-участников, а та?кже в той или иной сте?пени регулируют процессы мигра?ции населе?ния. В Уста?ве СНГ от 22 января 1993 г. отмечается, что Содружество должно проводить свою де?ятельность в соответствии с обще?признанными принципа?ми и норма?ми международного пра?ва, положе?ниями Уста?ва ООН и Хе?льсинкского за?ключительного а?кта СБСЕ от 1 а?вгуста 1975 г. При этом в ст. 3 Уста?ва перечисляются все десять принципов Хе?льсинкского за?ключительного а?кта.
Имеются в виду: принцип сувере?нного раве?нства и ува?жения прав, присущих сувере?нитету; принцип не?применения силы или угрозы силой; принцип нерушимости гра?ниц; принцип территориа?льной целостности государств; принцип мирного уре?гулирования споров; принцип не?вмешательства во внутре?нние дела государства; принцип ува?жения прав че?ловека и основных свобод; принцип ра?вноправия и пра?ва народов распоряжаться свое?й судьбой; принцип сотрудничества ме?жду государства?ми; принцип добросовестного выполне?ния обязате?льств по ме?ждународному пра?ву.
В Уставе та?кже сформулирова?ны дополните?льные принципы, на основе которых стра?ны Содружества обяза?лись строить свои отноше?ния: — верхове?нства международного пра?ва в межгосударстве?нных отноше?ниях; — духовного е?динения народов, которое основывается на ува?жении их са?мобытности; — сотрудничества в сохра?нении культурных це?нностей и культурного обме?на; — развития вза?имовыгодного экономического и научно-те?хнического сотрудничества, расшире?ния интегра?ционных процессов. Необходимо отметить, что принцип верхове?нства международного пра?ва в межгосударстве?нных отноше?ниях получил да?льнейшее развитие в Договоре о созда?нии Экономического союза от 24 се?нтября 1993 г. Государства — участники Союза договорились о том, что экономические отноше?ния между ними должны ре?гулироваться ка?к нормами ме?ждународного пра?ва, так и на?циональным за?конодательством. При этом в соответствии со ст. 25 Договора «…в случае, если Договором уста?новлены иные нормы и пра?вила, чем пре?дусмотренные на?циональным за?конодательством, приме?няются пра?вила и нормы ме?ждународного пра?ва и Договора». В Договоре о созда?нии Экономического союза государства-участники та?кже опреде?лили ряд принципов, в соответствии с которыми они пла?нировали осуществлять экономическую инте?грацию: — мирное разре?шение споров и не?применение экономического да?вления в отноше?ниях друг с другом; — ответстве?нность за принятые обязате?льства; — ува?жение прав и свобод че?ловека; — исключе?ние любой дискримина?ции по национальному и иным призна?кам. Как отмеча?лось, принцип ува?жения прав и свобод че?ловека, а та?кже принцип недискриминации имеют прямое отноше?ние к регулирова?нию процессов трудовой мигра?ции. В конте?ксте указа?нного Договора да?нные принципы игра?ют важную роль в обеспече?нии свободы пере?движения трудовых мигра?нтов в стра?нах Содружества. Основными це?лями СНГ в соответствии со ст. 2 Уста?ва СНГ являются: всестороннее и сба?лансированное экономическое и социа?льное развитие государств-чле?нов в рамка?х общего экономического простра?нства, межгосударстве?нная коопера?ция и инте?грация. Для ре?ализации да?нных целей стра?нами Содружества был подписа?н ранее упомянутый Договор о созда?нии Экономического союза 1993 г.
В соответствии со ст. 3 Договора Экономический союз стра?н СНГ предпола?гает свободное пере?движение товаров, услуг, ка?питала и рабоче?й силы. В связи с этим государства-участники договорились о том, что Экономический союз долже?н создаваться посре?дством таможе?нного союза, пре?дполагающе?го, среди проче?го: — после?довательное сниже?ние и отме?ну таможенных пошлин, на?логов и сборов; — отме?ну количестве?нных и все?х иных равнозначных им по своим последствиям огра?ничений; — уста?новление обще?го таможенного тарифа в отноше?ниях с третьими государства?ми. Государства — участники рассматривае?мого Согла?шения также договорились о созда?нии необходимых пра?вовых, экономических и организационных условий для свободного пере?движения рабоче?й силы. В связи с этим пре?дставляется це?лесообразным выде?лить отдельные положе?ния Договора, на?правленные на соде?йствие свободному пере?движению трудовых мигра?нтов в стра?нах СНГ.
