Глава 1. Современные тенденции внедрения электронного документооборота в деятельность государственных контрольных органов в морских пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации
1.1 Правовая и организационно-техническая характеристика системы
электронного документооборота в морских пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Тенденция значительного роста объемов информации, необходимой для принятия управленческих решений, приводит к тому, что приходится получать, обрабатывать и хранить документы в большем количестве, чем раньше. Традиционные методы работы с документами становятся при этом малоэффективными. Так, например, подсчитано, что порядка 15% документов при работе теряются и на их поиски уходит до 30% рабочего времени сотрудников, отвечающих за обработку документов. При этом безвозвратная потеря даже части информации может обернуться значительными убытками. Для организации коллективной работы с бумажным документом необходимы его многократное копирование, доставка в различные структурные подразделения, проведение специальных совещаний, согласований, что отнимает немалое количество времени. Другая проблема связана с продолжительным временем поиска необходимой информации по запросу. Тогда как при работе с электронными документами время поиска документа, следовательно, время ответа на запрос значительно меньше. По экспертным оценкам, применение электронного документооборота в организациях способствует росту производительности труда сотрудников на 25 — 50%, а время обработки одного документа сокращается более чем на 75%. Поэтому можно выделить следующие преимущества системы электронного документооборота:
• Снижение издержек, связанных с передачей информации традиционными средствами
В связи с тем, что электронный документ обладает (или должен обладать) одинаковой юридической силой и влечет те же правовые последствия, что и документ, составленный на бумажном носителе, полностью отпадает необходимость в передаче бумажных оригиналов.
• Снижение временных издержек
• Гарантия конфиденциальности
• Защита от поддельных документов
Все электронные документы могут подписываться электронной цифровой подписью (далее - ЭЦП), что позволяет однозначно установить целостность и авторство документа.
Правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ, Федеральным законом "О связи" от 07.07.2003 N 126-ФЗ, Федеральный закон "Об электронной подписи" от 06.04.2011 N 63-ФЗ и другими нормативно-правовыми актами. Система электронного документооборота, применяемая в таможенных органах, представляет собой информационную систему, предназначенную для управления всеми документами (кроме документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну).
Существующая система документооборота в таможенных органах состоит из двух взаимосвязанных блоков: общего документооборота и специального. Общий документооборот, в свою очередь, делится на внутренний и внешний. Внутренний предполагает циркуляцию документов только в пределах таможенной системы, при внешнем — обмен документами происходит с другими государственными органами, физическими и юридическими лицами. Данный вид документооборота присущ практически всем органам государственной власти, органам местного самоуправления и организациям различных видов собственности. Специальный документооборот связан непосредственно с выполнением основной функции таможенных органов, которой является таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС.
Основными субъектами электронного документооборота в таможенной сфере выступают органы государственной власти, физические и юридические лица, как осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, которая находится в области регулирования нормами таможенного права, так и взаимодействующие с таможенными органами в целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов личности, общества и государства. К таким органами и организациями относятся:
- таможенные органы
- участники внешнеэкономической деятельности
- таможенные представители
- таможенные перевозчики
- физические и юридические лица
- Центральный банк, коммерческие банки
- правоохранительные органы и иные государственные органы
В последнее время электронный документооборот в таможенных органах набирает обороты, но все еще не вышел на нужный уровень функциональности. Нормативно-правовая база для создания и развития системы электронного документооборота в таможенных органах регулируется действующими подзаконными актами (приказов, писем, инструкций т. д.). Основными нормативными правовыми актами помимо уже упомянутых актов являются: Таможенный кодекс ЕАЭС, Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 12.11.2013 № 254 «О структурах и форматах электронных копий таможенных документов», Приказ ФТС России № 52 от 24.01.2008 г. «О внедрении информационной технологии представления таможенным органам сведений в электронной форме для целей таможенного оформления товаров, в том числе с использованием международной ассоциации сетей Интернет», Приказ ФТС России № 1230 от 03.10.2008 г. «Об утверждении Инструкции об особенностях совершения должностными лицами таможенных органов отдельных таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, с использованием предварительной информации», Приказом ФТС № 1761 от 17.09.2013 г. «Об утверждении Порядка использования единой автоматизированной информационной системы таможенных органов при таможенном декларировании и выпуске( отказе в выпуске) товаров в электронной форме, после выпуска таких товаров, а также при осуществлении в отношении них таможенного контроля» (вступил в силу с 12.11.2014).
Система электронного документооборота взаимодействует с информационными системами и программными средствами Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов (далее - ЕАИС ТО). Взаимодействие с программными средствами ЕАИС ТО осуществляется в соответствии с установленным в ФТС России порядком. Система электронного документооборота автоматизирует следующие процессы:
• обработку входящих, исходящих и внутренних документов на бумажном носителе, поступивших или созданных в таможенных органах путем их регистрации (учета) с формированием регистрационно-контрольной формы (далее – РКФ), создание электронных образов документов и прикрепление их к РКФ (при необходимости);
• обработку электронных документов, электронных образов документов и электронных сообщений, полученных или переданных по информационно-телекоммуникационным сетям, в том числе через ВИТС ФТС России;
• доведение документов до исполнителей, контроль за исполнением документов
Не подлежат направлению в структурные подразделения по системе электронного документооборота документы конфиденциальные, содержащие персональные данные, нотариально заверенные, сшитые и заверенные подписью должностного лица и печатью; документы, имеющие в своем составе брошюры, книги, газеты, журналы; карты, текстовые и иные материалы формата, превышающего А4. Порядок работы в системе электронного документооборота и ведения баз данных изложен в отдельных организационно-методических документах. Организация защиты и доступа к информации, содержащейся в системе электронного документооборота, осуществляется в установленном ФТС России порядке.
Для обеспечения эффективного использования информации при принятии решений в таможенном органе используется система электронного документооборота, которая обеспечивает учет и контроль исполнения входящих, исходящих, внутренних документов таможенного органа, а также может осуществлять подготовку и согласование проектов документов. Контроль исполнения документов осуществляется по соответствующим полям РКФ. Система электронного документооборота обеспечивает поиск информации по реквизитам документа. Поисковый запрос может содержать любую комбинацию реквизитов и элементов текста.
Доступ к информации, содержащейся в системе электронного документооборота, разграничение прав пользователей осуществляются в установленном ФТС России порядке. В структурных подразделениях осуществляется учет документов, поступивших из подразделения документационного обеспечения (от ответственного за ведение делопроизводства), и контроль их исполнения с использованием системы электронного документооборота.
Основной функцией системы электронного документооборота является регистрация документов - запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующая факты его создания, отправления или получения, а также при необходимости прикрепления и хранения совместно с РКФ электронного образа документа. Сканирование документов, формирование их электронных образов и прикрепление к РКФ осуществляются подразделением документационного обеспечения (ответственным за ведение делопроизводства) и ответственными за ведение делопроизводства структурных подразделений. Регистрация документов производится в пределах групп в зависимости от вида документа, автора, содержания. Например, отдельно регистрируются документы, поступившие в таможенный орган или направляемые таможенным органом, распорядительные документы таможенного органа( приказы таможенного органа по основной деятельности, приказы по личному составу, протоколы коллегии), служебная переписка и другие.
В подразделении документационного обеспечения (ответственным за ведение делопроизводства) регистрируются или учитываются:
• документы, поступающие из ФТС России,
• таможенных органов и организаций,
• распорядительные документы таможенного органа (приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения),
• переписка за подписью начальника( заместителя начальника) таможенного органа,
• докладные записки заместителей начальника таможенного органа на имя начальника таможенного органа и другие.
В таможенных органах создаются и используются электронные документы и электронные образы документов.
Электронный документ должен быть оформлен по общим правилам делопроизводства и иметь реквизиты, установленные для аналогичного документа на бумажном носителе, за исключением оттиска печати и изображения Государственного герба Российской Федерации.
Требования к регистрации электронных документов и электронных образов документов аналогичны общим требованиям к регистрации документов на бумажном носителе, предусмотренным Инструкцией. При передаче электронные документы заверяются электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации об электронной подписи и установленным в ФТС России порядком. При обработке, рассмотрении, согласовании и подписании электронных документов в системе электронного документооборота во внутреннем документообороте таможенного органа могут использоваться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых электронная подпись не используется, при условии, что программные средства ЕАИС ТО, применяемые в таможенном органе, позволяют однозначно идентифицировать лицо, подписавшее документ.
Перечень документов, создание, хранение и использование которых может осуществляться исключительно в форме электронных документов при организации внутренней деятельности, утверждается руководителем ФТС России.
Электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота, которая должна соответствовать требованиям, установленным Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Прием и отправка электронных документов осуществляются подразделением документационного обеспечения( ответственным за ведение делопроизводства) и ответственными за ведение делопроизводства структурных подразделений.
При получении электронных документов, подписанных электронной подписью, подразделение документационного обеспечения (ответственный за ведение делопроизводства) или ответственный за ведение делопроизводства структурного подразделения осуществляет проверку подлинности электронной подписи в соответствии с законодательством Российской Федерации об электронной подписи и установленным в ФТС России порядком.
При передаче поступивших электронных документов на рассмотрение начальнику( заместителю начальника) таможенного органа, направлении электронных документов в структурные подразделения и ответственным исполнителям, отправке электронных документов и хранении электронных документов вместе с электронными документами передаются( направляются, хранятся) их регистрационные данные.
Документы, создаваемые в таможенном органе и (или) поступившие в таможенный орган на бумажном носителе, включаются в систему электронного документооборота после сканирования и создания электронных образов документов. Включение электронного образа документа в систему электронного документооборота осуществляется после его сравнения с подлинником документа.
Ответственность за соответствие содержания электронного образа документа содержанию подлинника на бумажном носителе несет лицо, осуществляющее сканирование.
В целях учета и поиска электронных документов в системе электронного документооборота в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти используются обязательные сведения о документе, включаемые в РКФ. Электронные документы формируются в дела в соответствии с номенклатурой дел и индексируются в порядке, установленном в отношении дел, составленных из документов на бумажном носителе. Электронные документы после их исполнения подлежат хранению в установленном порядке в течение сроков, предусмотренных для аналогичных документов на бумажном носителе.
1.2 Цели и задачи Таможенных органов по внедрению электронного
документооборота в процессы контроля в морских пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Таможенные органы и организации Федеральной таможенной службы России являются единой системой, деятельность которой базируется на общих системных принципах: целостности, структурности, иерархичности, взаимозависимости с окружающей социальной средой. На этих принципах строится система управления таможенной службой в целом, а также каждого конкретного таможенного органа, таможенного поста. Особенности построения системы управления в таможенных органах откладывают свои отпечатки на систему существующего в нём делопроизводства.
Можно выделить три потока документированной управленческой информации в процессе управления единой системой таможенных органов России, которые отражают управленческое воздействие, отклик управляемой системы и внутренние взаимодействия элементов управления, находящихся на одном уровне.
1. Поток документированной управленческой информации, направляемый по каналам прямой связи. К такому потоку относятся все виды организационно-распорядительной и плановой документации, направляемые сверху вниз по вертикальным каналам управленческих отношений.
2. Поток отчетной и справочно-аналитической документации, позволяющий органам управления оценить результаты управленческого воздействия и проанализировать оперативно-служебную обстановку для принятия новых управленческих решений. К этому потоку относятся служебные документы, направляемые снизу вверх по каналам обратной управленческой связи системы управления таможенными органами.
3. Поток обмена специальной и профессиональной информацией по каналам внутреннего горизонтального взаимодействия, позволяющей скоординировать деятельность отдельных органов ФТС России и решить вопросы обмена информацией по оперативно-служебной обстановке в той или иной сфере деятельности таможенных органов, работе пунктах пропуска.
Кроме взаимоотношений отдельных таможенных органов внутри системы управления, их деятельность характеризуется внешними отношениями: с физическими лицами, пересекающими таможенную границу страны, юридическими лицами, осуществляющими внешнеэкономическую деятельность, и их различными объединениями, представителями около таможенной инфраструктуры, с другими органами государственной власти по ряду сопряженных в профессиональном плане вопросов.
Отношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, а также другими государственными органами исполнительной власти строятся посредством обмена корреспонденцией, организационно-распорядительной документацией и другими видами документов. Оперативный обмен такой документацией способствует реализации принципа гласности, на котором основано выполнение функций таможенными органами, содействует развитию внешнеэкономической деятельности страны, позволяет эффективно выполнять основные задачи таможенной службы и других органов исполнительной власти России. Документы являются информационной основой деятельности организации, поскольку именно в них сосредоточено более 80% ее информационных ресурсов. Кроме того, документооборот является, по существу, упорядоченным обменом этой информацией между должностными лицами таможенных органов и подразделениями. Юридическая состоятельность обращаемых документов определяется правильностью их оформления и учёта, соблюдением стандартов, принятых на территории государства и в отрасли.
Особенности делопроизводства в деятельности таможенных органов и ФТС России определяются единством системы - взаимосвязью и взаимодействием в осуществлении таможенного дела и взаимозависимостью таможенной системы с окружающей средой - с федеральными органами государственной власти, субъектов Федерации, различными объединениями и структурами участников внешнеэкономических связей. Взаимодействия внутри таможенного поста и с внешними элементами обусловливают высокий документооборот. Если таможенный орган имеет большой объём документов, то в его структуру вводится специальное подразделение, отвечающее за делопроизводство, - отдел документационного обеспечения таможенного органа( регионального таможенного управления, таможни, крупных таможенных постов со статусом юридического лица). Это подразделение выполняет роль службы документационного обеспечения управления, и его деятельность базируется на специально разработанном положении.
Основной тенденцией современного делопроизводства является его автоматизация и информатизация. Эта тенденция связана с интенсификацией экономических и социальных процессов в обществе, с ростом объемов информации, необходимой для принятия управленческих решений, следовательно, с ростом числа документов в организации. В таких условиях традиционные методы работы с документами становятся малоэффективными, что требует от организаций внедрения специально разработанных электронных систем управления документооборотом. Документы классифицируются по наименованиям: научные отчеты, схемы, графики, технологические и другие карты, приказы, распоряжения, планы и отчеты, акты, протоколы, договоры, уставы, инструкции, справки, докладные, объяснительные записки, служебные письма, телеграммы, анкеты, стандарты, технические условия, платежные требования и поручения, доверенности, исковые заявления, авторские свидетельства и т.д. Основным материальным носителем деловой информации является бумага. Хотя в последнее время все больше места в современном документообороте в таможенных органах занимают документы на электронном носителе, так как места в архивах уже становится недостаточно.
Документы, образующиеся в деятельности таможенного органа, по срокам хранения подразделяются на:
• документы временного срока хранения (до 10 лет включительно);
• документы долговременного срока хранения( свыше 10 лет);
• документы постоянного хранения.
Таможенные органы издают следующие ненормативные правовые акты: приказы; распоряжения; инструкции; положения; протоколы; иные документы в соответствии с их компетенцией. Электронная документация формируется также с соблюдением принципа унификации: программные продукты единообразны, работают под определёнными операционными системами и позволяют производить беспрепятственный обмен информацией и её накопление.
Характеристика документооборота, которая на сегодняшний день так же может заполняться в электронном виде на таможенных постах - видовой состав документов, образующихся в ходе выполнения основных функций таможенных органов России:
• документы процедур совершения таможенных операций и таможенного контроля, например декларации на товар, транзитные декларации, документы контроля доставки товаров, акты осмотра, акты досмотра и ряд других документов;
• документы, сопровождающие возбуждение и производство по делам о нарушениях и преступлениях в таможенной сфере, например, постановления о возбуждении дел, протоколы и другие специальные документы;
• документы ведения таможенной статистики, связанные с обработкой единого массива деклараций на товар, публикацией статистических бюллетеней и сводок;
• финансово – бухгалтерское делопроизводство, связанное с ведением документов, сопровождающих выдачу денежного и вещевого довольствия, оборот денежных средств на лицевых счетах таможенных органов, финансовое планирование и отчетность, учет материальных ценностей;
• документы в сфере таможенных экспертиз, оформляют обращение таможенных органов для проведения экспертных исследований.
Основной контроль исполнения электронного документооборота на пунктах пропуска включает в себя несколько последовательных этапов:
• постановку документов на контроль;
• проверку своевременности доведения документов до исполнителей;
• предварительную проверку и регулирование хода исполнения;
• учёт и обобщение результатов контроля исполнения документов.
В процессе контроля исполнения документов основными задачами должностных лиц таможенного органа являются:
• отслеживание хода и фиксация фактического исполнения полученных указаний руководства, а также входящих, исходящих и внутренних документов, имеющих достаточно важное значение;
• обобщение сведений, получаемых при отслеживании хода и результатов исполнения, и сообщение этих сведений руководству в удобном формализованном виде;
• выработка предложений по ускорению документопотоков и укреплению исполнительской дисциплины.
Организация деятельности любого таможенного органа, но в первую очередь непосредственно пункты пропуска основана на своевременном принятии управленческих решений. При этом исходные данные для принятия решений, необходимая информация и сами решения представляются в виде документов. Объем технической работы с документами зачастую настолько велик, что иногда отодвигает на задний план основное содержание функциональной деятельности.
Поэтому автоматизация работы с документами, циркулирующими в органах исполнительной власти, имеет важнейшее значение для повышения эффективности деятельности как отдельных учреждений, так и системы государственного управления в целом.
В результате автоматизации делопроизводственных процессов на пунктах пропуска через Государственную границу РФ:
• уменьшаются сроки подготовки и исполнения документов;
• создаются и автоматически поддерживаются базы (архивы) нормативных и распорядительных документов;
• уменьшается количество рутинных операций, а значит, сотрудники получают возможность сосредоточиться на оперативно-розыскной деятельности, направленной на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений и административных правонарушений, отнесённых к компетенции таможенных органов.
• повышается качество подготовки управленческих решений;
• уменьшается количество документов, местонахождение которых неизвестно;
• процессы разработки и прохождения документов делаются информационно прозрачными, допускающими контроль на любой стадии;
• появляется стимул и возможности для совершенствования структуры организации.
