Глава 1 История развития пенсионного обеспечения в РФ
1.1 Эволюция пенсионного обеспечения в России
В настоящее время практически во всех развитых и развивающихся странах мира происходит старение населения и продолжение этой тенденции прогнозируется, по крайней мере, на ближайшие десятилетия. Раньше такого рода тенденция наблюдалась лишь в наиболее развитых странах, но теперь она приобрела глобальный характер.
В странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) процент населения в возрасте старше 65 лет увеличился с 8,5% в 1960 г. до 13,8% в 2005 г., и, по прогнозам, к 2050 г. составит 25,2%. Многие аналитики считают этот процесс одной из главных причин, определяющих рост расходов на здравоохранение. В большинстве развитых стран подушевое потребление услуг здравоохранения пожилыми людьми в 3–5 раз выше, чем людьми молодого возраста и среднего возраста [9].
Увеличение продолжительности жизни увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население и несет серьезную угрозу финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств. Это послужило основным побудительным мотивом к реформированию пенсионной системы на страховых принципах практически во всех развитых странах мирового сообщества.
Многие эксперты полагают, что единственной политикой, не ведущей в экономический тупик, является повышение пенсионного возраста по мере увеличения продолжительности жизни. Непременным условием, однако, должно быть сохранение определенного соотношения между продолжительностью трудовой деятельности и продолжительностью жизни на пенсии. В этом случае предполагается, что сохраняется баланс между числом работников и числом пенсионеров, что якобы снимает необходимость повышения ставки пенсионных взносов. Объективной предпосылкой к этому предположению служит тот факт, что в большинстве стран пенсионный возраст устанавливался в середине XX века, когда к 55?60 гг. многие люди уже были нетрудоспособны. Однако за последние десятилетия изменились как продолжительность жизни, так и продолжительность «здоровой» жизни (показатель, официально рассчитываемый Всемирной организацией здравоохранения показатель).
Поверхностный взгляд на опыт зарубежных стран по повышению пенсионного возраста в отрыве от объективных, характерных для России факторов, позволил некоторым отечественным аналитикам сделать вывод, что возраст – единственный способ решения финансовых проблем пенсионной системы в условиях ее кризиса в России. Однако при этом не учитывается тот факт, что ни одна из стран, решения которых в России пытаются копировать, еще полностью не завершила мероприятия по увеличению возраста выхода на пенсию, а поэтому оценивать эффективность этих мероприятий, по крайней мере, преждевременно. Кроме того, чрезвычайно важно принимать во внимание и различия в продолжительности жизни в разных странах.
В настоящее время в США, Канаде, Японии и в ряде европейских стран сообщается о снижении инвалидности среди населения и, в первую очередь, тяжелой. Проведенное в США исследование, в котором были использованы результаты «Обследований действительных получателей помощи по программе Medicare» (на основе репрезентативных выборок более 10 000 получателей помощи по программе Medicare за период 1992–2003 гг.), показало рост продолжительности активной жизни после достижения возраста 65 лет и снижение числа лет жизни, прожитых в состоянии тяжелой инвалидности.
Совершенно иная ситуация складывается в нашей стране. Уже в настоящее время плохое состояние здоровья очень часто предопределяет прекращение трудовой деятельности россиян в предпенсионном возрасте, а оформление пенсии по инвалидности становится ключевым моментом досрочного выхода на пенсию. При повышении пенсионного возраста высокий уровень инвалидизации населения вызовет резкий скачок числа получателей пенсий по инвалидности: по официальным данным 6% новых назначений трудовых пенсий по старости составляют инвалиды – это тот минимум получателей, которые при повышении пенсионного возраста будут обращаться за назначением пенсий по инвалидности.
Не менее важной проблемой станут и выплаты пожилым работникам в связи с временной утратой трудоспособности. В настоящее время в России, по данным некоторых исследований, «практически здоровые» среди пожилых людей составляют только 22%.
В этой связи возникает новая проблема, обусловленная предполагаемым увеличением пенсионного возраста. Речь идет об экономическом ущербе, связанном с оплатой временной нетрудоспособности работников пожилого возраста. В случае реализации предлагаемых реформ выплаты по этим статьям лягут тяжким бременем на работодателей. В частном секторе это обернется массовыми увольнениями пожилых сотрудников, что в свою очередь, осложнит ситуацию на рынке труда. Уже сейчас некоторые эксперты прогнозируют всплеск безработицы среди пожилых людей в случае реализации реформы. При этом, естественно, возникнет необходимость выплат пособий по безработице этой категории населения.
Все это свидетельствует о том, что увеличение пенсионного возраста в России чревато весьма негативными экономическими последствиями, способными нивелировать все планируемые выгоды.
Разумеется, аргументы против повышения пенсионного возраста учитываются ее сторонниками.
Между тем, анализ расходов на здравоохранение, проведенный в ряде стран Запада, показывает, что одной из главных причин, связанных с повышением расходов на здравоохранение, является не старение населения как таковое, а ряд совершенно иных факторов и, в частности, постоянно растущие расходы на лечение хронических заболеваний. Их уровень увеличивается параллельно старению населения, что в полной мере ставит перед здравоохранением необходимость интенсивного развития превентивной медицины, и является приоритетной задачей, для решения которой на Западе выделяются значительные средства на биомедицинские исследования. Таким образом, предстоящие экономические потери от старения населения в развитых странах планируется уменьшить с помощью переориентации здравоохранения на превентивную модель.
В России необходимо учитывать, что для людей старших возрастов характерны весьма слабые навыки и мотивации заботы о здоровье, невысокая ориентация на самосохранительное поведение (определенный стиль жизни, направленный на поддержание здоровья, включающий в себя отказ от курения и алкоголя, повседневные занятия физкультурой и пр.). В настоящее время активность в проявлении самосохранительного поведения после 30 лет в России планомерно снижается, в результате чего происходит неуклонное ухудшение состояния здоровья населения, особенно в группе пожилых людей, что не может не препятствовать получению планируемых экономических выгод в результате реформирования пенсионной системы.
По расчетам некоторых специалистов, незначительный (до 10?13% расходов на выплату трудовых пенсий) экономический эффект от повышения пенсионного возраста может наблюдаться в России лишь в первые несколько лет реформы (в зависимости от вариантов повышения возраста), после чего пенсионная система начнет нести все возрастающие дополнительные расходы. Эти выводы подтверждаются опытом Германии, Польши и др. европейских стран, повысивших пенсионный возраст. Планируемые дополнительные расходы, связанные с повышением в этих странах пенсионного возраста, которые возникнут, начиная с 2020-х г.г., и к 2050 г. достигнут 55% расходов на страховую часть пенсии, связаны как с сокращением ожидаемой продолжительности периода выплаты пенсии, так и с дополнительным накоплением пенсионных прав за увеличенный период страхового стажа. Если добавить к этим расходам экономические потери, связанные с временной нетрудоспособностью и инвалидизацией работающих пожилых людей, становится очевидным, что вместо выгод, ожидаемых за счет увеличения пенсионного возраста, предполагаемая реформа может обернуться существенными экономическими потерями.
Для того чтобы получить планируемую выгоду от увеличения пенсионного возраста, необходимо, прежде всего, провести эффективную модернизацию отечественной системы здравоохранения с упором на повсеместное внедрение современных приоритетных превентивных технологий. При этом программы профилактики для пожилых людей не следует строить на моделях одного заболевания, что может привести к замене одной ведущей причины смерти и инвалидизации на другую. Необходимо учитывать общее бремя болезней на протяжении всей оставшейся жизни тех людей, которым должны быть адресованы профилактические мероприятия [8]. Чрезвычайно важна организация включения контрольных и объективных показателей с целью экономической оценки реализуемых программ.
Создание условий, при которых люди будут оставаться здоровыми в пожилом возрасте и создание принципиально новых технологий превентивной медицины, позволяющих отсрочить проявление свойственных пожилому возрасту хронических заболеваний поможет свести до минимума бремя расходов, связанных со старением. Такие вмешательства неизбежно должны давать определенные экономические выгоды, так как люди, у которых появляется возможность рассчитывать на долгую и здоровую жизнь, должны быть непосредственно заинтересованы в том, чтобы инвестировать средства в развитие своих способностей в молодом и зрелом возрасте с последующим максимальным продлением своей трудовой жизни в качестве активного долголетия.
1.2 Оценка современного состояния пенсионной системы в РФ
Российская пенсионная реформа 2002 года набирает обороты. Очевидно, что это одна из важнейших задач государства и общества в настоящее время. Пенсионная система подвержена влиянию множества факторов как внутрисистемных, так и внешних.
Надвигающаяся проблема старения населения, увеличение соотношения количества пожилых людей над работающими, выходит на первый план среди множества других проблем государства и общества.
Это также является серьезным вызовом для пенсионной системы. С чем это связано? Казалось бы, введение накопительной части в состав будущей пенсии, в процессе реформирования, нацелено решить этот вопрос. Но если посмотреть на этот механизм с другой стороны, возникают сомнения.
Некоторые эксперты в области пенсионного обеспечения считают пенсию отложенной заработной платой, в особенности если речь заходит о накопительном компоненте. И с этим нельзя не согласиться, так как работник, работая на производстве сегодня, рассчитывает на то, что при наступлении пенсионных оснований он сможет воспользоваться своим правом на получение пенсии для обеспечения своих потребностей завтра, в пожилом возрасте.
Но сценарий может быть иным: при сокращении доли трудоспособного населения, по отношению к нетрудоспособному населению, вполне вероятно сокращение объемов производства товаров и услуг, либо их удорожание.
Пенсионеры, в своем превалирующем большинстве, используя накопленные пенсии за время трудового стажа, могут спровоцировать повышенный спрос на товары и услуги, однако производство не сможет произвести нужного количества товаров и услуг в связи с дефицитом рабочей силы. В результате существует вероятность нарушения экономического равновесия – спрос превысит предложение и цены пойдут вверх, накопленной пенсии опять станет недостаточно для удовлетворения потребностей пенсионеров. Это в теории. А что на самом деле? Какие накопления трудоспособное население может сделать сегодня для своего пенсионного будущего? Иными словами, какой процент трудоспособного населения способен накопить себе на старость?
В России существует проблема бедных работающих, когда, несмотря на занятость, люди остаются за чертой бедности. Экономика России до сих пор не смогла перестроиться после советского периода и адаптироваться к всемирной глобализации, в результате мы видим множество неэффективных, неконкурентоспособных предприятий, большое количество низкооплачиваемых рабочих мест, ниже прожиточного минимума, неэффективный менеджмент, все это и многое другое приводит к высокому уровню бедности в России.
В период перестройки 1992–1995 гг. основную группу бедных в стране составляли социально-уязвимые слои населения, (пенсионеры, инвалиды, многодетные и неполные семьи с детьми), но уже к концу девяностых годов произошло смещение в сторону бедных – работающих. И эта тенденция сохраняется.
По данным Росстата за 2008 год распределение малоимущего населения по основным демографическим и социально-экономическим группам происходило следующем образом: в общем составе малоимущего населения лица трудоспособного возраста составили 64,8%, дети в возрасте до 16 лет – 22,6%, население старшего трудоспособного возраста – 12,6%. Экономически активное население в общем составе бедного населения составило 61,4%.
Из приведенных данных видно, что на первом месте по количеству участников, среди бедного населения находится трудоспособное население. Всего в стране за чертой бедности по данным 2008 года было 18,9 миллионов человек, это – 13,4% от общего количества населения. В 2009 году данный показатель немного улучшился – бедных людей было 18,5 млн., или 13,2%.
Сегодня в России средний класс представлен 15–18% населения и 2–3% – это лица с доходами выше среднего. Именно эта прослойка (около 20%), в реальности может сформировать какие либо накопления на пенсию, а оставшиеся, включая бедный слой, порядка 80% – население с относительно низкими доходами. Накопительная составляющая пенсионной реформы явно не ориентирована на этот пласт населения и очевидно не способна создать достаточную базу для пенсионных выплат в период выхода на пенсию. В этой связи, правительством было принято решение о переходе на обязательное пенсионное страхование с уходом от Единого социального налога (ЕСН).
Данный механизм призван увеличить коэффициент замещения пенсии до 40%. Вместе с тем и здесь есть противоречия. Новый закон № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации и, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», который вступил в силу с 1 января 2010 г., нацелен на решение как минимум двух задач:
– во-первых, на ликвидацию бедности среди пенсионеров;
– во-вторых, на создание объективных экономических условий для повышения коэффициента замещения утраченного заработка (как минимум до 40%).
Для реализации этих задач новым законом увеличена ставка страховых взносов с 26% (бывшего ЕСН) до 34%, начиная с 2011 г. Но, по мнению председателя Комиссии Общественной палаты РФ (ОП РФ) по социальной и демографической политики Елены Николаевой, повышение взносов не приведет к увеличению бюджета Пенсионного фонда (ПФ), а напротив по подсчетам ОП РФ и Института экономики переходного периода, основанных на опросе руководителей предприятий, данная мера «приведет к замедлению темпов роста ВВП на 0,7% в год, что сводит на нет весь фискальный эффект от повышения страховых взносов» [2].
По данным проведенного опроса причины такого замедления различны – это снижение объемов производства, снижение заработных плат работников, уход в теневую экономику, ликвидация предприятий и др. В результате бюджет пенсионного фонда недополучит ожидаемые пенсионные средства.
Данная стратегия перехода от налоговых сборов к страхованию необходима государству в целом и населению в частности, вопрос в способе ее реализации.
Сегодня министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова признает малоэффективным функционирование пенсионной системы государства: «Незаконченным до настоящего времени остается и реформирование накопительной составляющей трудовой пенсии, что делает ее функционирование малоэффективным и приводит к девальвации пенсионных прав застрахованных лиц, включенных в эту систему» [6]. Со слов министра, за весь период существования накопительного механизма менее 10% застрахованных лиц перевели свою накопительную часть пенсии в негосударственные пенсионные фонды или в управляющие компании, основное же большинство участников по прежнему пассивны.
Несмотря на все факты, показывающие неэффективность реформы, правительство продолжает ее реализовывать, хотя ряд стран приостановили действующее законодательство в отношении накопительной части пенсионной системы, для примера это Аргентина, Сербия, Чехия, Эстония и другие. Эти страны взяли таймаут для разработки новой законодательной базы поняв, что в текущих условиях подобного рода механизмы малоэффективны [2].
Пенсионная реформа 2002 года длится в России уже 8 лет. Нельзя сказать, что нет положительных результатов, как пример: систематическое повышение пенсии пенсионерам и по факту доведение ее до уровня прожиточного минимума. Вместе с тем в корне изменить ситуацию к лучшему быстро не получается. Вероятно, основные вопросы к решению лежат в других плоскостях, не изменив которые, невозможно будет добиться эффективных решений в пенсионной сфере. Одна из важнейших задач сегодня – это рост доли среднего класса среди общего населения страны, развитие малого и среднего бизнеса, что даст значительный прирост средств не только в пенсионный фонд, но и в целом позволит улучшить экономику государства.
Таким образом, в непростых условиях для совершенствования системы пенсионного обеспечения, связанных с различными экономическими, демографическим, социальными и др. факторами, прежде чем вводить очередные меры по реформированию системы, необходимо провести расширенное обсуждение всевозможных изменений.
Данное мероприятие следует проводить не в рамках одного ведомства, а с привлечением экспертов из множества других институтов гражданского общества, чтобы была возможность оценить влияния тех или иных решений, на последствия для общества и государства в целом. Необходимо провести экономические расчеты в дальнесрочной перспективе, которые включали бы в себя различные сценарии развития событий, основанные не только на текущей ситуации в России, но и учитывали бы опыт других стран, в том числе и неуспешный, а также последствия на первый взгляд удачных механизмов.
Только после выработки единого решения, оцененного экспертами, прошедшего критику со всех сторон, следует принимать решения о дальнейших шагах по изменению будущего нашей пенсионной системы
В настоящее время практически во всех развитых и развивающихся странах мира происходит старение населения и продолжение этой тенденции прогнозируется, по крайней мере, на ближайшие десятилетия. Раньше такого рода тенденция наблюдалась лишь в наиболее развитых странах, но теперь она приобрела глобальный характер.
В странах ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) процент населения в возрасте старше 65 лет увеличился с 8,5% в 1960 г. до 13,8% в 2005 г., и, по прогнозам, к 2050 г. составит 25,2% [11]. Многие аналитики считают этот процесс одной из главных причин, определяющих рост расходов на здравоохранение. В большинстве развитых стран подушевое потребление услуг здравоохранения пожилыми людьми в 3–5 раз выше, чем людьми молодого возраста и среднего возраста [9].
Увеличение продолжительности жизни увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население и несет серьезную угрозу финансовой обеспеченности государственных пенсионных обязательств. Это послужило основным побудительным мотивом к реформированию пенсионной системы на страховых принципах практически во всех развитых странах мирового сообщества.
Многие эксперты полагают, что единственной политикой, не ведущей в экономический тупик, является повышение пенсионного возраста по мере увеличения продолжительности жизни. Непременным условием, однако, должно быть сохранение определенного соотношения между продолжительностью трудовой деятельности и продолжительностью жизни на пенсии. В этом случае предполагается, что сохраняется баланс между числом работников и числом пенсионеров, что якобы снимает необходимость повышения ставки пенсионных взносов. Объективной предпосылкой к этому предположению служит тот факт, что в большинстве стран пенсионный возраст устанавливался в середине XX века, когда к 55?60 гг. многие люди уже были нетрудоспособны. Однако за последние десятилетия изменились как продолжительность жизни, так и продолжительность «здоровой» жизни (показатель, официально рассчитываемый Всемирной организацией здравоохранения показатель).
Поверхностный взгляд на опыт зарубежных стран по повышению пенсионного возраста в отрыве от объективных, характерных для России факторов, позволил некоторым отечественным аналитикам сделать вывод, что возраст – единственный способ решения финансовых проблем пенсионной системы в условиях ее кризиса в России. Однако при этом не учитывается тот факт, что ни одна из стран, решения которых в России пытаются копировать, еще полностью не завершила мероприятия по увеличению возраста выхода на пенсию, а поэтому оценивать эффективность этих мероприятий, по крайней мере, преждевременно. Кроме того, чрезвычайно важно принимать во внимание и различия в продолжительности жизни в разных странах.
В настоящее время в США, Канаде, Японии и в ряде европейских стран сообщается о снижении инвалидности среди населения и, в первую очередь, тяжелой [3, 7, 10]. Проведенное в США исследование, в котором были использованы результаты «Обследований действительных получателей помощи по программе Medicare» (на основе репрезентативных выборок более 10 000 получателей помощи по программе Medicare за период 1992–2003 гг.), показало рост продолжительности активной жизни после достижения возраста 65 лет и снижение числа лет жизни, прожитых в состоянии тяжелой инвалидности [2, 5].
Совершенно иная ситуация складывается в нашей стране. Уже в настоящее время плохое состояние здоровья очень часто предопределяет прекращение трудовой деятельности россиян в предпенсионном возрасте, а оформление пенсии по инвалидности становится ключевым моментом досрочного выхода на пенсию [1]. При повышении пенсионного возраста высокий уровень инвалидизации населения вызовет резкий скачок числа получателей пенсий по инвалидности: по официальным данным 6% новых назначений трудовых пенсий по старости составляют инвалиды – это тот минимум получателей, которые при повышении пенсионного возраста будут обращаться за назначением пенсий по инвалидности.
Не менее важной проблемой станут и выплаты пожилым работникам в связи с временной утратой трудоспособности. В настоящее время в России, по данным некоторых исследований, «практически здоровые» среди пожилых людей составляют только 22%.
В этой связи возникает новая проблема, обусловленная предполагаемым увеличением пенсионного возраста. Речь идет об экономическом ущербе, связанном с оплатой временной нетрудоспособности работников пожилого возраста. В случае реализации предлагаемых реформ выплаты по этим статьям лягут тяжким бременем на работодателей. В частном секторе это обернется массовыми увольнениями пожилых сотрудников, что в свою очередь, осложнит ситуацию на рынке труда. Уже сейчас некоторые эксперты прогнозируют всплеск безработицы среди пожилых людей в случае реализации реформы. При этом, естественно, возникнет необходимость выплат пособий по безработице этой категории населения.
Все это свидетельствует о том, что увеличение пенсионного возраста в России чревато весьма негативными экономическими последствиями, способными нивелировать все планируемые выгоды.
Разумеется, аргументы против повышения пенсионного возраста учитываются ее сторонниками.
Между тем, анализ расходов на здравоохранение, проведенный в ряде стран Запада, показывает, что одной из главных причин, связанных с повышением расходов на здравоохранение, является не старение населения как таковое, а ряд совершенно иных факторов и, в частности, постоянно растущие расходы на лечение хронических заболеваний. Их уровень увеличивается параллельно старению населения, что в полной мере ставит перед здравоохранением необходимость интенсивного развития превентивной медицины [4, 6], и является приоритетной задачей, для решения которой на Западе выделяются значительные средства на биомедицинские исследования. Таким образом, предстоящие экономические потери от старения населения в развитых странах планируется уменьшить с помощью переориентации здравоохранения на превентивную модель.
В России необходимо учитывать, что для людей старших возрастов характерны весьма слабые навыки и мотивации заботы о здоровье, невысокая ориентация на самосохранительное поведение (определенный стиль жизни, направленный на поддержание здоровья, включающий в себя отказ от курения и алкоголя, повседневные занятия физкультурой и пр.). В настоящее время активность в проявлении самосохранительного поведения после 30 лет в России планомерно снижается [1], в результате чего происходит неуклонное ухудшение состояния здоровья населения, особенно в группе пожилых людей, что не может не препятствовать получению планируемых экономических выгод в результате реформирования пенсионной системы.
По расчетам некоторых специалистов, незначительный (до 10?13% расходов на выплату трудовых пенсий) экономический эффект от повышения пенсионного возраста может наблюдаться в России лишь в первые несколько лет реформы (в зависимости от вариантов повышения возраста), после чего пенсионная система начнет нести все возрастающие дополнительные расходы.
