ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСОВ БЕЖЕНЦА
1.1. ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ «БЕЖЕНЕЦ»
Ежегодно по всему миру более ста тысяч людей покидают свои дома и отправляются на поиски убежища. Причины этого действия разнообразны: начало военных конфликтов, дискриминация или расовые гонения. Проблема беженцев является одной из наиболее острых и актуальных, при этом не только в России, но и по всему миру. Для доказательства приведенной позиции достаточно обратить внимание на ситуацию с беженцами в таких странах, как Франция, Германия, Украина. Или, например, вспомнить период 1992 – 1999 гг., когда в России было зарегистрировано около 1,6 миллионов беженцев и переселенцев. Данная проблема вышла из списка внутренних, и носит международный характер. Почти на каждом совещании либо европейском саммите в качестве одной из основных рассматривается проблема беженцев.
Беженец – это человек, который был вынужден покинуть страну, где он до этого проживал, вследствие каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Это понятие появилось в системе международного права после Первой мировой войны. Около 1,5 миллионов людей после окончания военных действий были вынуждены искать себе новое место проживания.
Женевская конвенция 1951 г. устанавливает следующие причины гонения людей: политические взгляды, принадлежность к конкретным социальным группам, религия, раса, национальность . Иные ситуации, предъявляемые человеком, не выступают в качестве предлога для получения статуса беженца. Решение о признание лица беженцем принимает уполномоченный территориальный орган службы миграции в течение 3-х месяцев со дня подачи ходатайства гражданином. При этом человеку выдается удостоверение беженца. Данный статус может получить отдельный гражданин или вся семья. Если, например, лицо не достигло совершеннолетия, его данные заносятся в удостоверение матери или отца.
Гражданин, получивший статус беженца в РФ имеет определенный набор прав и обязанностей. Среди основных прав можно выделить следующие: при необходимости пользование услугами переводчика, оказание поддержки при оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случаях, определенных законодательством, получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения, кроме того право на оказание медицинской и фармацевтической помощи. При этом гражданин, признанный беженцем, обязан соблюдать Конституцию РФ , своевременно появляться в центре временного размещения, соблюдать установленный порядок проживания, проходить переучет в сроки, которые устанавливаются законодательством и надлежащими на это органами и т.д.
Существуют ситуации, когда человеку отказывают в получении статуса беженца. Поводом для этого может быть совершение лицом тяжелого правонарушения на территории Российской Федерации, преднамеренная ложь во время подачи документов, а также в случае, если причина не может служить основанием для получения статуса беженца. Отличительной чертой правового положения лиц, которые отправляют ходатайство о признании их беженцами, является то, что в случае отказа граждане должны покинуть территорию страны.
Следует различать понятия «беженец» и «переселенец» . Переселенец – это лицо, который добровольно покидает свою страну и переселяется в другую на постоянное место жительства. Российская Федерация заключила определенные соглашения о защите прав переселенцев с такими странами, как Армения, Белоруссия, Киргизия и др. Как и беженцы, переселенцы имеют право на льготы и поддержку со стороны государства.
В России наибольшее количество беженцев было зарегистрировано в 1998 году – 235065 человек, а наименьшее в 2007 году – 405 лиц. При этом большая часть беженцев прибыла из таких государств, как Азербайджан, Афганистан, Узбекистан. Если обратить внимание на численность вынужденных переселенцев в России, самая большая численность их была зафиксирована в 1997 году – 1147354 человек, а наименьшая в 2017 году – 19327 иностранных лиц. За период с 2010 по 2019 гг. в России не было зарегистрировано ни одного вынужденного переселенца из Беларуси.
Кризис беженцев и миграции с 2015 года пролил новый свет на статус права убежища и принцип невыдворения. В настоящее время не принято общепризнанное право личности на убежище. Международное сообщество все более неохотно принимают беженцев на своей территории. Хотя запрет на экстрадицию, высылку или депортацию людей в страны, где они сталкиваются с серьезным риском жестокого обращения, остается не затронутым, Европа сотрудничает со странами транзита, чтобы в первую очередь не дать потенциальным лицам, ищущим убежища, возможности достичь своих границ.
Общепринятое определение беженца закреплено в статье 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года, в котором говорится о любом человеке, который из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Список причин для бегства является исчерпывающим. Такие факторы, как бедность, климатические условия, ситуация с безопасностью в стране или даже вооруженные конфликты, не являются основанием для предоставления убежища. При отсутствии преследования, иностранцы только считаются принадлежащими к более широким группам мигрантов, независимо от того, насколько понятны их индивидуальные причины для отъезда из своей страны. В связи с этим в международном праве отсутствует понятие «военные беженцы». Юридическое определение беженцев фокусируется на отдельных лицах, ищущих убежища, а не на общих условиях, затрагивающих этнические, социальные, политические или религиозные группы, или все население. В то же время, вооруженные конфликты могут, очевидно, увеличить риск и вероятность преследования по одной из причин, содержащихся в определении беженцев.
На статус беженца не влияет пересечение или даже постоянное проживание в одной или нескольких безопасных странах. Только ситуация в стране происхождения является решающей. Статус беженца теряется только после приобретения гражданства (безопасной) страны. В связи с этим к государствам обычно обращаются с просьбой обеспечить быструю интеграцию и ассимиляцию тех, кому было предоставлено убежище, так как от них можно ожидать, что они будут оставаться в течение длительного периода времени и начнут или продолжат семейную жизнь, устроятся на работу и построят социальные связи (п. 85 и п. 97 Глобального договора ООН о миграции) .
Процедура индивидуального убежища в стране, где запрашивается защита, носит декларативный, а не учредительный характер (п. 21 Квалификационной директиве ЕС от 13 декабря 2011 года) . Статус беженца не зависит от судебного или административного производства. С точки зрения международного права человек становится беженцем, как только и до тех пор, пока выполняются фактические предварительные условия определения беженца, даже если государства отказываются предоставить этот статус.
Возможности ограничительной политики в отношении заявлений о предоставлении убежища расширяются из-за неясного статуса права на убежище, то есть права государства предоставлять убежище и соответствующего индивидуального права на получение убежища. Первое измерение этого права вытекает из основных принципов суверенитета: государства могут свободно контролировать, кто может въезжать и проживать на их территории. Страна происхождения беженцев не может «жаловаться», если она «теряет» некоторых своих граждан, поскольку в конечном итоге они могут не только остаться в другой стране, но даже приобрести новое гражданство. Напротив, в прошлом некоторые ученые утверждали, что государства, вызывающие потоки беженцев (так называемая политика создания беженцев), должны нести ответственность путем выплаты компенсаций принимающей стороне .
Индивидуальный аспект права на убежище необходимо дополнительно подразделить на две части: с одной стороны, страна происхождения не должна препятствовать выезду своих граждан (cт.12 (2) Международного пакта о гражданских и политических правах ); с другой стороны, теоретически право на убежище требует соответствующего права на въезд в другую страну. Таким образом, принимающие государства обязаны принимать и защищать беженцев, что является ограничением вышеупомянутого суверенного права осуществлять территориальный контроль. Существование такого обязательства остается оспариваемым на сегодняшний момент. Следующие разделы статьи будут посвящены этому аспекту права на убежище.
Всеобщая декларация прав и свобод человека (ВДПЧ) . В соответствии со статьей 14 ВДПЧ 1948 года «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». Эта формулировка, вероятно, равносильна праву на убежище: беженцам разрешено въезжать в иностранные государства, которые должны рассматривать заявления о предоставлении убежища, и, если есть обоснованные опасения преследования, предоставлять некоторую форму защиты столько, сколько потребуется.
Хотя многие статьи ВДПЧ действительно превратились в обычное международное право, это не обязательно относится ко всем положениям и, вероятно, не касается права на убежище. Во-вторых, и государства не всегда соглашались с формулировкой и точным значением права на убежище. Первоначальная формулировка «и получить в других странах убежище от преследования» была намеренно заменена более двусмысленным выражением «и пользоваться» в окончательном варианте. Эту формулировку понимали как суверенную прерогативу, которую должны уважать все другие государства, а не как индивидуальное право .
Предложение Франции наделить ООН ролью в обеспечении такого права было отклонено, так как большинство государств не были готовы предоставить человеку истинное право убежища. Следовательно, они не могли и признать, что международная организация может его обеспечить. В целом, разработчики резолюции не хотели навязывать государствам обязательства. Статья 14 ВДПЧ не вводит права человека, а лишь подчеркивает ранее существовавшее суверенное право государства принимать и допускать иностранных граждан на свою территорию.
Конвенция о беженцах 1951 года (и Протокол к ней 1967 года ) не упоминает о праве на убежище. В нем содержится запрет на наказание за незаконный въезд из соседних стран и принцип невыдворения: беженцы не должны быть выданы, высланы или депортированы в страны, где они могут преследоваться. Кроме того, Конвенция содержит положения о статусе, правах и обязанностях беженцев: запрещение дискриминации по признаку расы, религии или страны происхождения, свобода вероисповедания, общие минимальные стандарты обращения с беженцами в связи с приобретением собственности, правом на объединение, доступом к судам, правом на работу, свободой передвижения или быстрым содействием их ассимиляции и натурализации.
Отсутствие обязательного (договорного) и однозначного права личности на убежище было признано в 1947 году в ходе дискуссий, сопровождающих процесс составления пактов о правах человека. В 1951 году, например, Югославия предложила установить право личности на убежище для тех, кто бежит не только от преследований по признаку расы, национальности или религии, но также из-за «политических или научных убеждений, деятельности в борьбе за национальное или политическое освобождение» и «усилий в поддержку реализации принципов Устава ООН». Аналогичные предложения были внесены совместно Чили, Уругваем и Югославией, а также Советским Союзом в следующем году. Эти попытки установить индивидуальное право на убежище в ПГПП и Пакте об экономических, социальных и культурных правах (ПЭСКП) оказались неудачными. Идея обязать государства открывать «свою территорию для неопределенного числа лиц, которые могут претендовать на убежище по любой из предусмотренных причин», была признана «невыполнимой и нежелательной».
Хотя в международных договорах нет индивидуального права на убежище, другие источники международного права - в первую очередь обычное международное право - также имеют значение при оценке этого вопроса. В конце концов, ряд европейских государств имеют развитые конституционные положения в этой области, кроме того их практика эволюционировала за последние десятилетия и имеет позитивную тенденцию. Некоторые ученые поддерживают такое право в качестве нормы обычного международного права или в качестве общего принципа .
Считается, что государства до сих пор не приняли столь далеко идущее ограничение своего территориального суверенитета. Большинство авторов утверждают, что существует только право «искать» убежище, но нет соответствующей обязанности государств «предоставлять» убежище. Как резюмируют Гудвин-Джилл и МакАдам, государственная практика, тем не менее, допускает только один вывод: человек по-прежнему не имеет права на получение убежища.
Этот вывод получил дальнейшее подтверждение в Нью-Йоркской декларации Генеральной Ассамблеи ООН о беженцах и мигрантах от 2016 года , в которой члены ООН вновь подтвердили правовой статус права на убежище, установив, что каждый имеет право покинуть и вернуться в любую страну, что каждое государство имеет суверенное право определять, кого допускать на свою территорию, с учетом международных обязательств этого государства.
Этот результат смягчается обязательством государств воздерживаться от выдачи, высылки или депортации беженцев и лиц, ищущих убежища, в страны, где они могут подвергаться судебному преследованию или плохому обращению. Таким образом, процедура предоставления убежища необходима не только для того, чтобы установить, действительно ли лицо квалифицируется как беженец, но и для предотвращения незаконного перемещения его в родную страну.
Нежелание упомянуть или упомянуть о праве на убежище и сосредоточиться на принципе невыдворения также нашло отражение в дебатах о незаконном ввозе мигрантов у побережья Ливии. Генеральный секретарь в своем докладе от 7 сентября 2017 года , например, призвал государства защищать свои границы должным образом, но не отказывать во въезде тем, кто ищет убежища, и тем, кто нуждающихся в защите согласно международному праву. Не отправлять людей обратно в места, где они могут столкнуться с преследованиями, пытками, произвольными задержаниями и другими нарушениями прав человека. Все меры по борьбе с контрабандой и торговлей людьми должны осуществляться в полном соответствии с международным правом.
Ссылаясь на этот доклад, Совет Безопасности принял резолюцию , представленную всеми членами ЕС, в которой упоминались основные права беженцев и законодательство о беженцах, без дальнейшего уточнения этих обязательств или упоминания права на убежище: Совет Безопасности подчеркивает, что эта резолюция направлена на то, чтобы поставить заслон деятельности организованных преступных сообществ, занимающихся незаконным провозом мигрантов и торговлей людьми, и предотвратить гибель людей и не должна вести к нарушению прав человека отдельных лиц или препятствовать поиску ими защиты в соответствии с международными нормами в области прав человека и международным беженским правом; Совет Безопасности особо отмечает, что со всеми мигрантами, включая тех, кто ищет убежища, следует обращаться гуманно и при полном уважении их достоинства и их прав, и настоятельно призывает все государства в этой связи выполнять свои обязанности по международному праву, включая применимые международные нормы в области прав человека и международного беженского права.
Эти событие свидетельствуют о деликатном уравновешивании. С одной стороны, страны пытаются придерживаться своих основных принципов, в том числе прав беженцев. С другой стороны, миграционные движения сдерживаются как напрямую, через их собственные органы, так и косвенно, полагаясь на страны транзита, чтобы не дать беженцам добраться до европейской границы.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) . ЕКПЧ также не упоминает о праве на убежище. Однако некоторые из его положений также актуальны: запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания налагает обязательство воздерживаться от выдачи, высылки или депортации лиц в страны, где они могут подвергаться жестокому обращению. Право на эффективное средство правовой защиты также распространяется на процедуры предоставления убежища.
Статья 18 Хартии основных прав Европейского Союза . В отличие от ПГПП, ПЭСКП и ЕКПЧ, Хартия включает право на убежище в статье 18: право на убежище гарантируется согласно положениям Женевской конвенции от 28 июля 1951 года и Протокола от 31 января 1967 года о статусе беженцев и в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества.
Ден Хейджер назвал статью 18 «революционной» для признания права на убежище в качестве основного права: она «устанавливает моральный компас для любой текущей и будущей деятельности Союза в сфере предоставления убежища и деятельности государств-членов, когда они действуют в рамках союзного законодательства» . Предложения были выдвинуты Европейской комиссией и Европейским парламентом. Европейский парламент призвал к обширному пересмотру этого подхода.
Суд Европейского Союза не вынес решения по поводу его сущностного значения. Конституционный суд Австрии интерпретирует это положение как имеющее просто декларативную ценность, не выходящее за рамки обязательств, предусмотренных Конвенцией 1951 года о статусе беженцев и Протоколом 1967 года. Гудвин-Джилл и МакАдам делают акцент на самом тексте Хартии, чтобы показать, что он «стремится только консолидировать существующие фундаментальные права ЕС, а не разрабатывать или вносить в них изменения».
Во-первых, в Преамбуле «подтверждаются права, вытекающие из конституционных традиций и международных обязательств, общих для государств-членов», а также из законов ЕС. Во-вторых, статья 51 (2) Хартии разъясняет, что «настоящая Хартия не создает новых полномочий и не ставит новых задач перед Сообществом и Европейским Союзом, и не изменяет их полномочия и задачи, определенные в договорах». В этом свете, статья 18 Хартии лишь повторяет общепринятое индивидуальное право на получение убежища и соответствующее обязательство, также предусмотренное в статье 19 Хартии, воздерживаться от экстрадиции, депортации или высылки в страны, где они могут преследоваться. В контексте законодательства ЕС, статья 18 Хартии «в первую очередь объединяет достижения общей политики в области предоставления убежища».
Противоположное мнение основывается на истории разработки Хартии и конституционных традициях в некоторых государствах-членах ЕС, где устанавливается не только право искать, а также получать убежище. Кроме того, в Квалификационной директиве ЕС от 13 декабря 2011 года указано, что страна «должна предоставить статус беженца», если лицо «квалифицируется как беженец» (статья 13), что косвенно равнозначно праву на убежище.
Традиционно, убежище было связано не только с защитой за границей, но и в посольствах, расположенных на родине. Помимо лиц, укрывающихся внутри дипломатических помещений, кризис беженцев и миграции также оживил дискуссии о возможности искать и обрабатывать заявления о предоставлении убежища за рубежом.
В ЕС этот вопрос рассматривался в деле 2017 года «X и X против Бельгии» , которое касалось двух православных сирийских христиан, обратившихся за гуманитарными визами в посольство Бельгии в Ливане с намерением впоследствии подать заявление о предоставлении убежища в Бельгии. Они утверждали, что если такие визы подпадают под Визовый кодекс ЕС, то Хартия и её статья 18 будут применимы. Таким образом, государства могут быть обязаны гарантировать право на убежище и выдавать визы по гуманитарным соображениям, чтобы избежать нарушения статьи 3 ЕКПЧ. Затем Бельгия передала этот вопрос в Суд Европейского Союза для предварительного вынесения решения. Дело привлекло большое внимание после того, как генеральный адвокат Паоло Менгоцци заявил, что законодательство ЕС снижает уровень усмотрения, когда существует риск жестокого обращения в смысле статьи 3 ЕКПЧ и 4 Хартии. Таким образом, он отклонил толкование, согласно которому Визовый кодекс просто позволяет и не обязывает государства-члены ЕС выдавать визы по гуманитарным соображениям. Государства-члены ЕС и общественность были встревожены тем, что Суд Европейского Союза может ввести право искать и получать убежище в посольствах за рубежом, что подорвало бы общую структуру системы, установленной регламентом Дублина III. В своем решении Суд ЕС отрицал применимость визового кодекса к гуманитарным визам в силу своей статьи 1 и отсутствия законодательной власти ЕС в этих отношениях. Таким образом, он также воздержался от применения и толкования статьи 18 Хартии.
Рассмотрим принцип невысылки.
1. Принцип невысылки в Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Несмотря на отсутствие полностью разработанного универсального права личности на убежище в Конвенции о статусе беженцев 1951 года, государства не могут в полной мере регулировать въезд и пребывание на своей территории по своему усмотрению. Статья 33 Конвенции о статусе беженцев запрещает высылку или другие формы возвращения беженцев в страны, где существует опасность их жизни или свободе из-за расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Таким образом, государства могут быть лишены возможности закрыть свои границы или депортировать, выдать или высылать в страны, где соответствующий беженец может быть подвергнут преследованию.
Этот принцип не ограничивает фактическое право отдельных лиц на прием и проживание в любой стране. Во-первых, государства могут принять решение о переводе беженцев в другие безопасные страны. Также законно создавать и непосредственно управлять лагерями на чужой территории. Таким образом, беженцы попадают под режим прав человека и юрисдикцию соответствующего государства, даже если они находятся за пределами его территории.
В соответствии с Конвенцией 1951 года о статусе беженцев некоторые лица могут не быть достойными защиты, гарантируемой принципом невыдворения. Параграф 2 явно исключает беженцев, которые представляют опасность для безопасности или сообщества принимающего государства.
Первая часть этого положения относится к таким преступлениям, как терроризм, саботаж, государственная измена или шпионаж. Лица, осужденные за такие действия, не могут требовать безусловной защиты. Вторая часть применима в случаях судебного преследования за такие преступления, как убийство, изнасилование, растление детей, поджоги, незаконный оборот наркотиков и вооруженный разбой. Однако в обоих случаях необходимо принимать решение исходя из оценки соразмерности и пропорциональности.
2. Принцип невысылки в законодательстве прав человека. Принцип невысылки существует не только в Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Хотя большинство договоров о правах человека прямо не закрепляют принцип невыдворения, они запрещают пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение. Эти положения сводятся к запретам на высылку, экстрадицию или депортацию беженцев и других лиц в опасные для них страны.
Рассмотрим Конвенцию ООН против пыток, ПГПП и ЕКПЧ, а также их отношение к лицам, ищущим убежища.
1.1. Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (КПП) .
Статья 3 (1) КПП предусматривает, что государство-участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток. Это положение является абсолютным. Ни безопасность государства, ни поведение личности не могут служить оправданием нарушения этого положения. Юридическая сила Статьи 3 Конвенции ООН, тем не менее, ограничена по сравнению с другими договорами по правам человека по двум причинам. Во-первых, простое бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание не входят в сферу его применения. Во-вторых, это относится только к случаям пыток, как они определены в статье 1 КПП. Таким образом, акты пыток, совершаемые негосударственными (вооруженными) группами или частными лицами в целом, не включаются.
1.2. Пакт о гражданских и политических правах (ПГПП).
ПГПП и ЕКПЧ не упоминают принцип невысылки. Комитет по правам человека (КПЧ) и ЕСПЧ дали понять, что запреты на пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, включенные в статью 7 ПГПП и статью 3 ЕКПЧ, также применяются к депортации, высылке или экстрадиции.
