1. Общая характеристика субъектов административного права
1.1. Понятие и классификация субъектов административного права
Традиционно субъектом административного права считается физическое или юриди-ческое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти.
Субъект административного права – это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством права-ми, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Таким образом, реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения. Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-правовых норм.
Субъект административного права – это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может оспорить принятое органом исполнительной власти постановление в суде, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может не оспаривать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполни-тельной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению. Прокурор обязан при наличии достаточных оснований возбудить производ-ство по делу об административном правонарушении; данное постановление является реали-зацией его правового статуса. Примеры реализации субъектами административного права своего правового статуса весьма и весьма многочисленны.
Субъекты административного права – реальные участники административно-правовых отношений, – обладая административно-правовым статусом, участвуют в органи-зации публичного управления (государственного и муниципального), в управленческой дея-тельности, а также в процессе управления (административных процедурах). Однако админи-стративно-правовой статус раскрывается и в отношениях между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничения-ми, объемом ответственности.
В качестве принципиального положения следует отметить, что субъекты администра-тивного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:
? в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);
? управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих проце-дур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;
? административном процессе, т. с. в системе отношений по поводу обеспечения судебной зашиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;
? административно-деликтном праве, т. е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.
В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права.
Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отно-шениях с органами исполнительной власти или публичного управления. Субъектами адми-нистративно-правовых отношений граждане становятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного органа, оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов исполнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное административное правонарушение; он направляет жалобу в суд на действие должностного лица, нарушившего его право или ограничившего его свободы; граждане учреждают общественное объединение и т.д.).
К индивидуальным субъектам административного права относятся также государ-ственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нор-мативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют дей-ствия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они – индивиду-альные субъекты права).
Коллективные субъекты административного права – это группы людей, являющиеся организациями, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.
К числу коллективных субъектов административного права относятся создаваемые в течение нескольких последних лет государственные корпорации.
Субъект административного права всегда является субъектом права. Одни и те же субъекты права могут одновременно быть субъектами различных отраслей права, в том чис-ле публичного административного права, иными словами, один и тот же гражданин может быть субъектом как гражданского, так и административного или уголовного права. Суть со-ответствующих правоотношений раскрывается через понятие правоспособности, ее характер, содержание и объем.
1.2. Административная правоспособность и административная дееспособность субъектов административного права
Административная правоспособность и административная дееспособность – главные составляющие административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права (гражданского законодательства), нормативно устанавливающего понятия гражданской право– и дееспособности, в административном праве термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.
Правоспособность субъекта сочетает его юридические права и обязанности; она тра-диционно представляет собой способность конкретного лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Административная правоспособность – вид обшей правоспособ-ности субъекта права. Последняя представляет собой установленную законодательством и гарантированную государством возможность конкретного субъекта права (гражданина, государственного органа, государственного служащего, должностного лица, хозяйственного общества, некоммерческой организации и т. д.) вступать в различные правоотношения. Правоспособность – это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности, совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об административных правонарушениях, нести ответственность в случае нарушения правовых норм и несоблюдения установленных законом требований. Таким образом, правоспособность служит условием возникновения реальных правоотношений, предпосылкой приобретения каждой из сторон этих правоотношений конкретных прав и обязанностей. Реализация прав и обязанностей субъекта административного права обеспечивается наступлением юридических фактов, образующих правоотношения. Правоспособность субъекта права создает возможность применения к нему юридической (в том числе административной) ответственности.
Административно-правовые отношения возникают тогда, когда субъекты (участники) этих отношений имеют административную правоспособность, т. е. обладают необходимым объемом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления в правоотношения. Каждый участник административно-право– вых отношений, наделенный законодательством конкретными правами и обязанностями, может рассматриваться в качестве субъекта административного права.
Специфика любой отрасли права накладывает отпечаток на содержание администра-тивной правоспособности. Изменение административного законодательства также вносит коррективы в сущность административной правоспособности. Каждый субъект администра-тивного права имеет особую административную правоспособность. Например, администра-тивная правоспособность гражданина отличается от административной правоспособности организаций, органов исполнительной власти, общественных объединений и иных организаций.
Вместе с тем реализацию правоспособности как физических, так и юридических лиц (например, органов исполнительной власти) невозможно представить без волеизъявления самого физического лица либо представляющего орган публичного управления должностно-го лица. Проявленная воля субъекта по использованию прав и исполнению обязанностей способствует наполнению правосубъектности юридическим содержанием. Таким образом, административная правоспособность – это потенциальная возможность субъекта воспользо-ваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осу-ществить компетенцию и полномочия. С практической точки зрения правоспособность субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса. Иначе говоря, правоспособность характеризует субъекта права как лицо, которое может воспользоваться при наличии соответствующих условий конкретными правами, свободами и на которое можно в действительности наложить обязанности (запреты, ограничения), а также привлечь к юридической ответственности.
Субъекты административного права, имеющие установленный административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административно-правовых отношений тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административ-ную правоспособность. Таким образом, субъекты административного права наряду с адми-нистративной правоспособностью должны обладать и административной дееспособностью, т. е. иметь возможность реализации принадлежащих им прав в области публичного управле-ния. Под административной дееспособностью физического или юридического лица понима-ется их способность своими решениями и действиями (бездействием) приобретать и осу-ществлять права, создавать для себя и иных лиц обязанности, исполнять их и обеспечивать права и свободы граждан.
Административная дееспособность имеет активное и творческое начало, позволяющее осуществить нормативно установленную за субъектом административного права правосубъектность, т. е. использовать принадлежащие субъекту права и свободы, полномочия и компетенцию, обеспечивать законность в сфере публичного управления, исполнять управленческие функции, применять административно-правовые формы и методы управления, меры административного принуждения. Дееспособность – это важнейшее условие реализации субъектами принадлежащих им прав и свобод, а также исполнения установленных обязанностей.
Административная дееспособность предполагает способность физического лица или представителя государственной администрации осознавать и правильно оценивать свои действия, имеющие правовое значение, руководить ими и гарантировать законность их применения. Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица: самостоятельно реализовывать принадлежащие ему (гражданину, иностранцу, лицу без гражданства) права; осуществлять установленную компетенцию и принимать правовые акты управления; применять меры административного принуждения; признавать, гарантировать и защищать права и свободы граждан; нести правовую ответственность за вред, причиненный гражданам, государственному органу или юридическому лицу; нести в случае совершения административного или дисциплинарного правонарушения (проступка) соответственно административную или дисциплинарную ответственность (административная деликтоспособность). В последнем случае деликтоспособность – часть дееспособности. Субъект административного права имеет возможность (способен) принять на себя установленные законом меры административной или дисциплинарной ответственности, т. е. терпеть отрицательные последствия совершенного правонарушения (личного, имущественного или иного характера).
Глава 2. Особенности индивидуальных субъектов административного права
2.1. Понятие, черты и виды административно-правовых статусов граждан Российской Федерации
Для определения гражданина в административно-правовых отношениях основное значение имеет не наличие устойчивых правовых связей с органом государственной власти, а наличие или отсутствие у личности государственно-властных полномочий.
Правовое положение граждан в сфере государственного управления – часть их общего правового статуса. В силу этого обстоятельства понимание административно-правового статуса граждан должно быть основано на раскрытии понятия правового статуса вообще. Юридическое закрепление правового положения (статуса) личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.
Основным элементом правового статуса граждан является комплекс их прав и обязан-ностей, закрепленный нормами права. К другим элементам правового статуса ученые отно-сят также гражданство, юридическую ответственность, правоспособность и дееспособность.
Административно-правовой статус гражданина характеризуется наличием тех же эле-ментов, которые определяют его общий правовой статус в обществе. Исходя из специфики деятельности органов исполнительной власти, лишь гражданство как элемент администра-тивно-правового статуса не имеет принципиального значения, поскольку нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительной власти, обычно распространяется на всех лиц: граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы.
Перед рассмотрением непосредственно содержания административно-правового ста-туса граждан необходимо более подробно поговорить о его элементах. Итак, следует выде-лить два основных элемента: 1) комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государ-ственного управления; 2) наличие административной правоспособности и административной дееспособности.
Комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления опреде-ляется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными РФ; б) Конституцией РФ; в) Законами РФ; г) все-возможными подзаконными актами.
По мнению Д.М. Овсянко, «в состав правового статуса входит также еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория – права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т.д.)». Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования было конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, поскольку эти понятия взаимоисключающие.
Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним государ-ством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.
Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в мо-мент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образова-ния и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать, лишь достигнув 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т.д. Административную правоспособность нельзя изменить по соб-ственному желанию. Ее объем устанавливается и изменяется лишь государством. Админи-стративное законодательство предусматривает возможность полного или временного лише-ния некоторых прав.
