ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ
1.1. Понятие и значение правотворчества
Правотворчество – одна из важнейших сторон деятельности государства, форма его регулятивной активности, имеющая своей непосредственной целью формирование корпуса правовых норм, их принятие, изменение, отмену. В современном государстве правотворчество имеет свою специфику и направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения .
Категория «правотворчество» прошла длительный путь формирования. Соответствующая теория получила нынешний относительно обособленный вид во второй половине ХХ в. Специфика современных взглядов по этому вопросу опирается на несколько существенных положений о соотношении права и правообразования.
Первое – устранение прежнего дуализма правопонимания и противопоставления права естественного и права позитивного. Дихотомия права и закона преодолевается в концепциях, ориентированных на потребности юридической и социальной практики. Современное нормативное понимание права предполагает учет в его формировании социально – экономической и культурно – нравственной основы правового регулирования, включая и основополагающие принципы справедливости и гуманизма.
Второе – право и правотворчество рассматриваются в качестве институтов социального управления обществом, в связи, с чем значительное распространение получают рациональные доктрины развития права, которому предпосылаются программы создания нового законодательства, рассчитанного на решение конкретных социальных проблем.
Так, в советской юридической науке под правотворчеством понимали форму государственного руководства обществом, завершающую процесс формирования права и отражающую социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила – правовые нормы. В 80-е гг. прошлого века понятие правотворчества расширяется. Оно охватывает уже более широкий круг явлений, включает все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявляет потребности в правовом регулировании, его направление и характер.
С учетом этого правотворчество уже определялось как «деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих». Так, в академическом курсе «Общая теория государства и права» правотворчество определяется как «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур» .
Третьей чертой представлений о праве, определивших современную доктрину правотворчества, является признание открытости права как социальной нормативной системы, источники которой не сводятся к приказам государственной власти, а последняя рассматривается как основной институт политической системы общества, внутри которого происходят сложное согласование интересов и проверка их значимости для отражения в юридических правилах .
Атрибутом таких представлений стало доктринальное введение категории «правовая система» для выявления широкого спектра правоформирующих элементов общественных отношений (правовая культура, правовая идеология, правовые учреждения, правовая доктрина), выступающих факторами правообразования и правореализации. Правореализация все более рассматривается как равнозначный правообразованию элемент правового регулирования, выполняющий функции правообразования на индивидуальном уровне. Для правотворчества методологическое значение приобретает категория «социальный капитал», под которым понимаются институты, отношения и нормы, которые качественно и количественно формируют социальное взаимодействие в обществе и являются ресурсом развития.
Постепенное преодоление противопоставления (дуализма) позитивного и естественного права оказывает серьезное влияние на выработку взглядов на понятие правотворчества. Так, А.С. Пиголкин считает, что «правотворчество» есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм; это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм» . О. В. Попов отмечал, что правотворчество – это «завершающая стадия формирования права, разновидность государственного руководства обществом, выражающаяся в интеллектуальных и волевых актах правотворца, направленных на изменение действующей системы правовых норм, внесение в нее новшеств с целью поддержания динамизма права и обеспечения правового упорядочения юридически значимых сторон социальной жизнедеятельности, объективным результатом которых выступают новые нормы права или предписания об отмене правовых норм» . «Под правотворчеством следует понимать завершающий этап
правообразования, – пишет А. П. Мазуренко, – состоящий в деятельности управомоченных субъектов по созданию, изменению и отмене правовых норм в целях урегулирования общественных отношений» .
Более точным для обозначения данного явления представляется термин «правотворчество». Правотворчество – часть более широкого явления – правообразования. Последнее представляет собой естественный исторический процесс формирования права, в ходе которого общество производит оценку сложившейся социальной правовой действительности, вырабатывает взгляды, анализирует накопленный правовой опыт и, следовательно, создает соответствующие нормы права. Правотворчество –заключительная стадия правообразовательного процесса.
Представляется оправданным и разграничение понятий «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс». При таком разграничении правотворческая деятельность включает в себя весь путь создания нормативного акта – от зарождения идеи о принятии соответствующего акта в связи с выявлением потребности в правовой регламентации до вступления нормативного акта в силу.Значение правотворчества:
1. Правотворчество имеет тесную связь с правоприменением, поскольку именно в процессе применения норм права определяется эффективность всего процесса создания нормативно-правовых актов, и, в первую очередь, самих правовых актов как универсального «продукта» правотворчества.
2. Субъекты правотворчества, формируя соответствующие правовые нормы должны наделять их качеством реализуемости. Наделение правовых норм в правотворческом процессе данным качеством предполагает учитывание, при издании соответствующих нормативных правовых актов, совокупности разнообразных факторов (социальных, политических, экономических и др.), которые могут повлиять на их эффективность и, конечном счете, реализуемость. От того, насколько данные постулаты будут воплощены в правотворческом процессе, в частности, в России, настолько будет возможна успешная, правомерная, непротиворечивая реализация нормативных предписаний как в сфере реализации диспозиции правовой нормы (нормальная реализация), так и в сфере реализации санкции (правообеспечительная реализация).
3. Правотворчество влияет на состояние законности в государственно –организованном обществе, на соответствующий режим законности. Соотношение законности с правотворчеством носит взаимовлияющий, двусторонний характер. С одной стороны, правотворчество способно оказывать влияние на соответствующий режим законности. С другой стороны, одной из основополагающей функцией законности выступает создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, связь законности с правотворчеством. Данные процессы образую единое целое, и в принципе, в современном обществе неразделимы.
4. Основополагающая роль правотворчества в контексте правового регулирования предполагает формирование соответствующих юридических норм. В свою очередь, данное воздействие усиливается применением и закреплением в нормативных правовых актах соответствующих специфических правовых средств (льгот, запретов, поощрений, наказаний и др.), под которыми в теории права обычно понимают правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
5. Кроме того, необходимо обозначить роль правотворчества в восполнении пробелов в праве. В юридической науке под пробелом в праве принято понимать отсутствие конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регулирования, иными словами, это отсутствие нормы права для урегулирования какого-либо вида общественных отношений. Главным путем и способом решения данной задачи является правотворчество, т.е. принятие компетентным государственным органом недостающей правовой нормы.
Правотворческие органы выступают субъектами аутентичного (авторского) толкования правовых норм, под которым понимается разъяснение, исходящее от органа, который установил данную правовую норму. Оно основано на правотворческих функциях данного органа, поэтому, издав нормативный правовой акт, правотворческий орган вправе в любое время дать необходимые с его точки зрения разъяснения. Субъектами такого толкования могут быть все правотворческие органы Российской Федерации (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ).
6. Необходимо также отметить, что, решая задачи правового регулирования, его эффективности, субъекты правотворчества выступают, в свою очередь, важнейшими и основополагающими субъектами правовой политики, под которой, в узком смысле, принято понимать выработку и реализацию тактики и стратегии в области создания и применения права.
Подавляющая часть внутренней и внешней политики государства реализуется через право, его нормы, прежде всего конституционные; облекается в законодательные формы и опирается на возможность принуждения со стороны государства. Само право во все времена использовалось в качестве важнейшего инструмента политики, средства властвования, управления. Правовая политика- особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса государства, воли ее официальных лидеров и властных структур.
7. Значение правотворчества современной России объясняется еще и тем, что реализуемая правовая политика, формирование правовой жизни в процессе данного вида юридической деятельности оказывает мощное влияние на развитие и генерирование правосознания современного государственно-организованного общества.
8. Связь права и правосознания носит характер взаимодействия, т.е. такого соотношения, в котором между этими явлениями возникает встречная зависимость .
Таким образом, понятие «правотворческая деятельность» шире понятия «правотворческий процесс», так как кроме непосредственно процесса создания нормативного правового акта она охватывает изучение, анализ общественных отношений и явлений, выявление потребности в законодательной регламентации, в том числе и в рамках прогнозирования и планирования правотворческой деятельности, принятие решения о подготовке проекта нормативного акта. В то же время и правотворческая деятельность, и правотворческий процесс представляют собой результат рассмотрения правотворчества с точки зрения его фактического содержания, то есть с точки зрения образующих его организационных действий.
1.2. Сущность и формы правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса
Одним из центральных направлений проводимой в стране правовой политики является осуществление правотворчества. Правотворчество – это деятельность государственных органов, направленная на совершенствование законодательства путем создания новых нормативных актов, изменения и отмены устаревших форм. Оно выступает важнейшим средством управления и непосредственно связано с механизмом и функциями государства и общества, претворяя в жизнь политический курс страны, юридически оформляет важнейшие задачи государства и общества, а также стратегию и тактику их выполнения .
Правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе, в первую очередь, как политика правотворческая, будучи закрепленной в действующем законодательстве, она приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления форму.
Правотворческий процесс основывается на принципах, реализация которых призвана обеспечить его качественность и эффективность. Выделим такие принципы, как демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности; законность и конституционность, означающие строгое и неуклонное следование Конституции и действующим законам в процессе законотворческой деятельности; гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей; профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов в законотворческом процессе.
Особо следует подчеркнуть принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия законов и нормативно-правовых актов в целом в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам .
Правотворческий процесс – это особая процедура воплощения политики государства в принимаемых законах. Он включает ряд стадий –правотворческую инициативу, обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование и вступление закона в силу. В каждой из них, как и в законотворчестве в целом, отражаются все грани политического колорита современного общества .
Остановимся на I стадии – принятие решения о создании либо отмене нормативных актов, то есть правотворческой инициативе. Инициаторами правотворчества в РФ в основном являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты и ведомства федерации, соответствующие органы республик, главы администраций национально – государственных и административно –территориальных образований. Администрация объединений, предприятий и учреждений в пределах своих полномочий создает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри собственных подразделений.
Для выяснения места и природы правотворческой инициативы в правотворческом процессе целесообразно провести классификацию правотворческой инициативы. Под классификацией обычно понимают распределение изучаемых объектов по видам, формам и т.п. на основании определенных критериев (общих признаков). Классификация фиксирует закономерные связи между классами объектов с целью определения места объекта в системе, которое указывает на его свойства
Правотворческую инициативу можно подразделить на виды по нескольким критериям. По видам правотворчества, по субъектам права правотворческой инициативы, по уровню принимаемых правовых актов. Любое деление правотворческой инициативы на виды является относительным и условным, но подразделение на виды помогает лучше понять сущность изучаемого явления.
В зависимости от субъекта можно выделить следующие виды правотворческой инициативы:
? непосредственная инициатива народа, граждан, избирателей;
? инициатива представительных (законодательных) органов власти и их коллегиальных органов (Президиум, бюро и т.п.);
? инициатива депутатов представительных органов и депутатских объединений;
? инициатива органов исполнительной власти и их структурных подразделений и должностных лиц;
? инициатива судебных органов;
? инициатива общественных, научных, политических, хозяйствующих объединений, обществ, предприятий и организаций .
Стоит упомянуть, что у некоторых субъектов правотворческой инициативы имеется право правотворческой инициативы в более чем один правотворческий орган. «Двойным» правом инициативы часто наделяют глав местного самоуправления наряду с правом инициативы на местном уровне правом правотворческой инициативы в представительных органах субъекта РФ. Также некоторые представительные органы субъектов РФ наделяют правом правотворческой инициативы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Также по объему полномочий субъекта инициативы некоторые авторы различают такие виды права правотворческой инициативы как общее право инициативы и специальное право инициативы. Общее право инициативы подразумевает право субъекта инициативы вносить инициативу по всем вопросам решаемым правотворческим органом. Специальное же право инициативы предполагает право субъекта правотворческой инициативы вносить инициативы о принятии правовых актов по специально очерченному кругу вопросов .
Наибольший интерес представляет выделение видов правотворческой инициативы в зависимости от вида правотворчества и в зависимости от результатов правотворческой деятельности. В свою очередь каждый из этих видов правотворческой инициативы можно подразделить на подвиды и т. д. По этим критериям деления можно выделить следующие виды правотворческой инициативы:
? инициатива в принятии правовых актов проведением референдума;
? правотворческая инициатива в законотворчестве;
? инициатива в нормотворчестве правительства, министерств, ведомств, комитетов, агентств, служб, комиссий;
? инициатива в правотворчестве органов местного самоуправления;
? инициатива в судебном правотворчестве (там, где судебное решение –нормативно);
? инициатива в нормативно-договорном правотворчестве;
? инициатива в локальном правотворчестве .
Для разграничения правотворческой инициативы на формы необходимо отметить, что критериев деления на формы может быть несколько. Деление может быть в зависимости:
1) от формы носителя информации;
2) в зависимости от характера потенциальных изменений вносимых в систему нормативных правовых актов;
3) от степени проработанности правотворческой инициативы.
По первому критерию можно выделить правотворческие инициативы, проявляемые в устной форме и в письменной, в том числе и на магнитных, либо электронных цифровых носителях. В устной форме принято вносить правотворческие инициативы при невысокой степени проработанности идеи будущего правового акта т.н. правотворческие предложения. Устная форма проявления инициативы чаще всего встречается у таких субъектов права правотворческой инициативы, как депутаты представительных органов власти как законодательных, так и местного самоуправления, а также в иных коллегиальных правотворческих органах. В случае принятия правотворческой инициативы в устной форме она закрепляется на других носителях правотворческим органом либо его вспомогательными органами. Путем же совершения конклюдентных действий инициатива проявляется только перед заключением договоров. Заключение договора не во всех случаях признается в науке права созданием норм права за исключением нормативных договоров, перед заключением которых инициатива проявляется обычно в письменной форме .
В простой письменной форме представляется подавляющее большинство правотворческих инициатив, как в коллегиальных, так и в единоличных правотворческих органах. В зависимости от вида правотворческого органа к простой письменной форме правотворческой инициативы могут предъявляться определенные требования. Теоретически возможны требования и к непосредственным носителям информации, например, на фирменных бланках правотворческого органа и т.п.
Сегодня развитие научно-технического прогресса предоставляет возможность, а иногда и диктует необходимость перехода к цифровым, электронным носителям информации, в том числе и в правотворческом процессе. На сегодняшний день большинство правотворческих органов и многие субъекты права правотворческой инициативы имеют свои сайты в глобальной информационной сети интернет. Это дает возможность субъектам общественных отношений обращаться в правотворческие органы и к субъектам правотворческой инициативы с предложениями, требующими разрешения в правотворческом порядке. Это новое проявление права граждан на обращение, а также проявление инициативы правотворческой инициативы в электронном виде. Появилась также возможность идентификации и подтверждения личности отправителя информации переданной на расстоянии цифровым способом путем электронной цифровой подписи. Это нашло отражение и в правовых актах на федеральном уровне. Вышесказанное предоставляет возможность субъектам права правотворческой инициативы проявлять инициативу в электронном, цифровом виде, т.е. существенно расширяет возможности по реализации права инициативы (например, при заключении нормативных договоров) .
В зависимости от характера потенциальных изменений вносимых в систему нормативных правовых актов, в науке права выделяют такие формы правотворческой инициативы как:
1) инициатива новых правовых актов;
2) инициатива о внесении поправок об изменении либо дополнении существующих правовых актов;
3) инициатива отмены существующих правовых актов – так называемое негативное правотворчество.
Таким образом, правотворческая инициатива – основополагающее звено правотворческого процесса, начальное звено в создании фундаментальных правил общественного устройства, создаваемых и провозглашаемых от имени и во благо общества. От нее существенным образом зависит весь дальнейший характер и содержание, а также, в известной степени, и конечный результат правоустановительной деятельности, так как на данной стадии правотворческого процесса закладываются не только основы, но и векторы дальнейшего развития правотворчества.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ
2.1. Правотворческая инициатива в законодательстве
Правотворческая инициатива – основополагающее звено законотворческого процесса, начальное звено в создании фундаментальных правил общественного устройства, создаваемых и провозглашаемых от имени и во благо общества. От нее существенным образом зависит весь дальнейший характер и содержание, а также, в известной степени, и конечный результат правоустановительной деятельности, так как на данной стадии законотворческого процесса закладываются не только основы, но и векторы дальнейшего развития правотворчества .
Ст. 3 Конституции РФ закрепляет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ . Народ может осуществлять свою власть как через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и непосредственно, что подчеркивалось в отечественной науке еще в советский период. Активное участие широких масс населения в управлении делами государства является важнейшим элементом существования демократического государства. Представительные учреждения нужны лишь для предложения и обсуждения законопроектов. Стать же законом проект может только после утверждения его регулируются наиболее важные в жизни общества отношения. Поэтому особого внимания стоит и та деятельность, с помощью которой законы создаются, а именно законотворчество.
Законотворчество является составной частью правотворчества в целом, наиболее характерной, ярко выраженной разновидностью деятельности по созданию правовых норм. Ввиду этого, а также ввиду того, что законы обладают высшей юридической силой по отношению к остальным источникам права, процессу их принятия традиционно уделяется много внимания со стороны ученых-теоретиков, как в России, так и за рубежом. Также, именно в силу этих причин, законотворческий процесс получил наиболее полную, тщательную, по сравнению с другими видами правотворчества, регламентацию, закрепление в нормах права.
В зависимости от субъекта, принимающего окончательное решение, утверждающего проект закона в качестве общеобязательного правила поведения, в правовом демократическом государстве различают несколько видов законотворчества.
Во-первых, непосредственное законотворчество народа, когда народ путем референдума утверждает тот или иной закон.
Во-вторых, это законотворчество парламентарное, когда законы принимает специально избранный народом для этого коллегиальный орган –парламент. Законотворчество, как правило, является основным видом его деятельности.
В-третьих, это делегированное законотворчество, когда парламент в силу тех или иных причин делегирует свои законодательные полномочия органам исполнительной власти, которые и принимают в окончательном варианте закон .
Делегированное законотворчество применяется не во всех государствах, а в некоторых государствах применяется с определенными ограничениями. В Российской Федерации делегированное законотворчество не предусмотрено Конституцией.
