1 Теоретические и нормативно-правовые основы системы государственного управления охраной окружающей среды
1.1 Понятие охраны окружающей среды
Окружающая среда является одной из наиболее фундаментальных категорий современной и практики науки, которая стоит в одном ряду с такими категориями, как общество, экономика, демократия мир. Окружающая среда является объектом правового регулирования общественных отношений по поводу природы, как на национальном, так и на международном законодательном уровне. Охраной окружающей среды признается система мер, которые направлены на обеспечение безопасных и благоприятных условий среды обитания и жизнедеятельности человека.
Важнейшими факторами окружающей среды являются атмосферный воздух, воздух жилищ, почва и вода. Охрана окружающей среды состоит в сохранении и восстановлении природных ресурсов для того, чтобы предупредить отрицательное воздействие человека на природу и здоровье людей [11, c. 230]
В истории создания природоохранной системы выделяют несколько этапов: видовая и заповедная охрана природы, охрана природы, поресурсная охрана, рациональное использование природных ресурсов, охрана среды обитания человека, охрана окружающей природной среды. Соответственно расширялось и углублялось само определение природоохранной деятельности [18, c. 4]
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗиспользуются следующие понятия:
- окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;
- охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий;
- благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;
-негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;
-нормативы в области охраны окружающей среды - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие [6].
Охрану окружающей природной среды в Российской Федерации составляют:
1. Правовая охрана в виде юридических законов;
2. Материальное стимулирование природоохранной деятельности;
3. Инженерная охрана, разрабатывающая природоохранную и ресурсосберегающую технологию.
Интенсивная эксплуатация природных богатств привела к необходимости такого вида природоохранной деятельности как рационального использования природных ресурсов, при котором требования охраны включаются в сам процесс хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов.
В 50-х гг. ХХ в. образовалась охрана среды обитания человека. Это понятие, похожее по смыслу с охраной природы, в центр внимания ставит человека, сохранение и формирование тех природных условий, которые наиболее благоприятны для его здоровья, жизни и благосостояния.
Охрана окружающей природной среды – довольно новая форма во взаимодействии человека и природы, рожденная в современных условиях. Она представляет систему государственных и общественных мер (технологических, экономических, административно-правовых, просветительных, международных), направленных на гармоничное взаимодействие общества и природы, сохранение и воспроизводство действующих экологических сообществ и природных ресурсов во имя живущих и будущих поколений.
В последние годы все чаще используется термин «защита окружающей природной среды». Очень похож по содержанию и объему к этому понятию термин «охрана биосферы». Охрана биосферы - это система мероприятий, проводимых на национальном и международном уровнях и направленных на устранение нежелательного антропогенного или стихийного влияния на функционально взаимосвязанные блоки биосферы (литосферу,атмосферу, гидросферу, почвенный покров, сферу органической жизни), на поддержание выработавшейся эволюционно ее организованности и обеспечения нормального функционирования [23, c. 1].
Охрана окружающей среды связана с природополь¬зованием - общественно-производственной деятельностью, на¬правленной на удовлетворение материальных и культурных по¬требностей общества путем использования различных видов природных ресурсов и природных условий. Природопользование включает в себя:
1. Охрану, возобновление и вос¬производство природных ресурсов, их извлечение и переработ¬ку;
2. Использование и охрану природных условий среды жиз¬ни человека;
3. Сохранение, восстановление и рациональное из¬менение экологического равновесия природных систем;
4. Ре¬гуляцию воспроизводства человека и численности людей [27, c.196].
Природопользование может быть рациональным и нерацио¬нальным. Рациональное природопользование означает комплекс¬ное, научно обоснованное, экологически безопасное и неистощительное использование природных богатств, с максимально возможным сохранением природно-ресурсного потенциала и способности экосистем к саморегуляции. Нерациональное при¬родопользование ведет к ухудшению качества природной сре¬ды, не обеспечивает сохранение природно-ресурс¬ного потенциала, сопровождается нарушением экологического равновесия и разрушением экосистем.
На новом этапе развития проблемы охраны окружаю¬щей среды появился термин «экологическая безопас¬ность», под которым понимается состояние защищенности при¬родной среды и жизненно важных экологических интересов че¬ловека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций, их последствий [14, c. 340].
Все вышеперечисленные элементы охраны окружающей среды регулируется соответствующими звеньями системы управления охраной окружающей среды.
1.2 Общая характеристика системы управления
охраной окружающей среды
Управление природопользованием и охраной окружающей среды – это деятельность государства по воспроизводства природных ресурсов, организации рационального использования, охраны и защиты окружающей среды, достижению экологической безопасности, а также по обеспечению режима законности и конституционных гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду [12, c. 120].
Управление природопользованием и охраной окружающей среды реализуется через экологическое законодательство. Общественная ценность права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется в процессе реализаций соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования общественных эколого-правовых отношений.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Не смотря на то, что муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, они на своем уровне имеют властные полномочия, исходя из чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере [17, c. 87].
Содержание управления охраной окружающей среды складывается из ряда функций управления. Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования[21, c. 31].К таким функциям относятся:
1. Создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;
2. Подзаконное нормотворчество;
3. Координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;
4. Распоряжение (управление) природными ресурсами;
5. Планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;
6. Экологическое нормирование;
7. Экологическая экспертиза;
8. Экологическое лицензирование;
9. Экологическая сертификация;
10. Экологический аудит;
11. Наблюдение за состоянием окружающей среды;
12. Учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;
13. Экологическое воспитание и образование;
14. Контроль за использованием и охраной объектов природы;
15. Разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды [15, c. 120].
Система управления охраной окружающей среды представляет собой часть обшей системы административного управления, которая включает в себя определенную структуру, планирование, ответственность, методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа и поддержания экологической политики. Государственное управление в области охраны окружающей среды заключается в следующих функциях:
1. Определение правовых норм, которые регламентируют вопросы в области охраны окружающей среды, природоохранительного, природоресурсного законодательства, законодательства об административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, уголовного законодательства в области экологических преступлений;
2. Определение основ государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности;
3. Осуществление контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля);
4. Определение нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды;
5. Организация ведения государственных кадастров и мониторинга объектов окружающей среды, государственный учет природных ресурсов;
6. Экологическая оценка состояния окружающей среды [19, c. 27].
Высшими государственными органами, которые осуществляют политику в области охраны окружающей среды, являются: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Системы управления природоохранной деятельностью разных стран развивались под воздействием исторических, политических, этнокультурных и других факторов. Именно поэтому в разных странах используются различные методы управления природоохранной деятельностью.
Существуют три основные группы методов управления охраной окружающей среды (таблица 1).
Таблица 1 - Методы управления охраной окружающей среды[22, c. 44]
Группа методов Характеристика
Административное регулирование Представляет из себя введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю границы, которые он должен соблюдать
Система экономических стимулов Включает в себя ряд платежей за загрязнение, экологических налогов, субсидий, а также использование других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителя в рациональном природопользовании
Формирование рыночных отношений в сфере природопользования создание рынка в этой сфере через распределение прав на загрязнение, компенсационных платежей и т. д.
Все три описанных выше подхода применяются на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контексте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воздействие зависит от состава изначальных ресурсов, специфики производственного процесса, применяемых природоохранных технологий, формирующих выбросы в окружающую среду [26, c.12].
Система управления охраной окружающей среды (УООС) предусматривает структурированный процесс для достижения постоянного улучшения; скорость и размах этого процесса должны определяться организацией с учетом экономических и других обстоятельств. Несмотря на то, что в результате выбора систематического подхода можно ожидать некоторого повышения экологической эффективности, следует понять, что система управления окружающей средой является средством, дающим организации возможность достичь того уровня экологической эффективности, который она сама себе установила, и систематически контролировать его[13, c.112].
Организация обладает свободой и гибкостью в определении своих пределов и может внедрить систему УООС в рамках всей организации или ее отдельной функциональной единицы либо отдельных видов деятельности. Введение системы УООС позволяет организации:
1. Устанавливать экологическую политику, подходящую для нее самой;
2. Определять методы воздействия на окружающую среду, сопутствующие ее прошлым, настоящим или планируемым видам деятельности;
3. Идентифицировать соответствующие требования законодательных актов и регламентные требования;
4. Устанавливать приоритеты и соответствующие целевые и плановые экологические показатели;
5. Разрабатывать организационную схему и программу(ы) для реализации политики и достижения целевых и плановых экологических показателей;
6. Осуществлять контроль, планирование, аудит и анализ, мониторинг, корректирующие действия, чтобы обеспечить как соответствие системы УООС установленной политике, так и ее поддержание на надлежащем уровне;
7. Адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам [16, c. 98].
Предполагается, что внедрение системы УООС приведет к повышению экологической эффективности организации. Практическое решение экологических проблем зависит от функциональной надежности системы УООС.
Система УООС требует соответствующего информационного обеспечения. В основе информационного обеспечения управления природопользованием и охраной ОС лежит разработка адекватной информационной модели (информационного пространства). По мнению специалистов, на сегодняшний день эффективность информационных систем в УООС крайне низка, что вызвано не только перманентной административной чехардой и сокращением штатов, но и особенностями сбора и анализа экологической информации, отсутствием комплексной концепции применения информационных технологий в сфере охраны окружающей среды.
К недостаткам информационного обеспечения следует отнести:
1. Сложность системы управления и нечеткость механизмов управления, большое количество источников первичной информации и как следствие -неточность и неполнота фактурной и процедурной информации;
2. Наличие сложных, слабо структурируемых документов;
3. Относительную независимость тематических информационных блоков и отсутствие однозначных критериев комплексной оценки состояния ОС и воздействия на неё со стороны природопользователей [24, c. 23].
Функцией информационной системы в УООС является, таким образом, повышение управляемости системы за счет обеспечения системы управления информацией - создания единого информационного пространства, концентрирующего данные, поддерживающего документооборот и принятие решений в условиях неполноты информации и отсутствия четких алгоритмов управления.
