1 ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ПЕРИОД ПРОХОЖДЕНИЯ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1 Формы реализации права на жилище
Конституция Российской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере.
Наличие надлежащего жилья свидетельствует о достойном жизненном уровне человека, провозглашенном Всеобщей декларацией прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948), статья 25 и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах" (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) (ст. 11) . Указанная норма инкорпорирована в Конституцию Российской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. В статье 40 Конституции Российской Федерации сказано, что, малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами.
Право граждан на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора найма жилого помещения (в литературе по гражданскому праву он, как правило, называется договором коммерческого найма жилого помещения) либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади.
Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантирует предоставле¬ние жилых помещений или финансовых средств на их приобретение.
Реализация Данной конституционной гарантии осуществляется посредством жилищного обеспечения, под которым понимается деятельность уполномоченных государ¬ственных органов по предоставлению жилых помещений по нормам и в поряд¬ке, предусмотренным законодательством.
Жилищное обеспечение военнослужа¬щих имеет целевым назначением как удовлетворение жилищных потребностей лиц, нуждающихся в жилых помещениях, т. е. реализацию каждым военнослу¬жащим субъективного права на жилище (функция социальной защиты), так и стимулирование военнослужащего к долгосрочному исполнению обязанностей военной службы (стимулирующая функция).
Правовое регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих осуществляется в соответствии с «Жилищным кодексом Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ , Федеральным законом «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ , Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обес¬печения военнослужащих» , иные законодательные акты, а также довольно об¬ширная совокупность подзаконных нормативных правовых актов, в том числе ведомственного уровня.
Как было отмечено ранее, в качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно - правового статуса гражданина, в том числе и военнослужащего. Этому праву военнослужащих соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением военнослужащим жилых помещений и пользованием ими этими помещениями.
В современных условиях право военнослужащих на жилище может обеспечиваться в следующих основных формах:
1) предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда:
? служебных жилых помещений;
? жилых помещений в общежитиях;
? жилых помещений маневренного фонда;
2) предоставление жилых помещений по договорам социального найма;
3) предоставление жилых помещений в собственность бесплатно;
4) предоставление на безвозмездной основе социальной выплаты на приобретение жилого помещения путем выдачи государственного жилищного сертификата;
5) выделение денежных средств из федерального бюджета на реализацию жилищных прав: - выдача государственного жилищного сертификата, обеспеченного соответ¬ствующими денежными средствами;
? предоставление субсидии для приобретения или строительства жилого по¬мещения (жилищная субсидия);
? предоставление гражданам, уволенным с военной службы, принятым до 1 января 2005 г. органами местного самоуправления на учет в качестве нуждаю¬щихся в жилых помещениях, единовременной денежной выплаты на приобрете¬ние или строительство жилого помещения;
? выделение денежных средств, в соответствии с Федеральным законом «О накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»;
? выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений.
6) предоставление арендованных жилых помещений;
7) выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений.
Военнослужащие реализуют право на жилище также в случаях:
? участия в кооперативном жилищном строительстве;
? приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади .
Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Правовым основанием для этого являются Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ и ряд других нормативных правовых актов, которые устанавливают конкретные формы реализации таких гарантий.
Обеспечение военнослужащих жилищем продолжает оставаться одной из наиболее острых и актуальных проблем в современной России. На разных этапах государство предпринимало разнообразные попытки решения проблемы жилищного обеспечения военнослужащих: предоставление военнослужащим жилых помещений государственного и муниципального фонда по договору социального найма или в собственность бесплатно, накопительно - ипотечная система, предоставление безвозмездных выплат и субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность.
Так, Соколова Н.А., обратилась в военный суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконными действия начальника отделения территориального ФГКУ региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации, связанные с отказом в предоставлении ей служебного жилого помещения, а также обязать названное должностное лицо предоставить ей служебное жилье.
Согласно контрактам о прохождении военной службы от 9 декабря 2013 года и от 12 марта 2016 года, Соколовой Н.А. 9 декабря 2013 года с Министерством обороны Российской Федерации был заключен первый контракт о прохождении военной службы, при этом новым контрактом срок военной службы продлён до наступления предельного возраста пребывания на военной службе – 5 декабря 2025 года.
Суд вынес решение: обязать начальника отделения территориального города «ФГКУ РУ жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о признании Соколовой Н.А. нуждающейся в получении служебного жилого помещения по месту прохождения военной службы .
В настоящее время законодателем осуществляется замена существующей «натуральной» формы жилищного обеспечения военнослужащих жилищной субсидией на приобретение или строительство жилья. Однако такое решение проблемы жилищного обеспечения военнослужащих порождает ряд проблем, прежде всего ставит вопрос о лишении военнослужащих права выбора по их усмотрению формы обеспечения жильем.
Поэтому вопросы реализации военнослужащими права на жилище являются весьма актуальными на современном этапе. Правовую основу жилищного обеспечения военнослужащих составляют Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно - ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. Указанными нормативными правовыми актами определены следующие формы жилищного обеспечения военнослужащих: предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда, по договору социального найма и в собственность бесплатно, а также предоставление денежных средств из федерального бюджета на приобретение или строительство военнослужащими жилых помещений.
Приобретение или строительство жилья с использованием государственных субсидий является новым порядком приобретения жилья гражданами РФ. Впервые такая возможность была предусмотрена положениями Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу), а затем и ст. 2 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ.
В настоящее время законодательство предусматривает четыре формы государственной финансовой поддержки обеспечения военнослужащих жильем:
1) предоставление социальной выплаты, удостоверенной государственным жилищным сертификатом, на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы;
2) предоставление единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения;
3) предоставление жилищной субсидии для приобретения или строительства жилого помещения;
4) предоставление целевого жилищного займа военнослужащим участникам накопительно - ипотечной системы.
Очевидно, что, вводя подобные формы жилищного обеспечения, законодатель руководствовался поставленной Президентом РФ перед Федеральным Собранием РФ еще в 2006 году задачей по обеспечению военнослужащих постоянным жильем до конца 2010 года и служебным – до 2012 года. Поскольку жилищное строительство для военнослужащих идет гораздо более медленными темпами, чем рост числа военнослужащих, нуждающихся в постоянном жилье, предоставление военнослужащим денежных средств посредством накопительно-ипотечной системы или жилищной субсидии в целях самостоятельного приобретения им жилых помещений представляется логичным и оправданным. Вместе с тем отказ государства от существующего порядка предоставления постоянных жилых помещений «в натуре» воспринимается и учеными, и самими военнослужащими не так позитивно.
В частности, указываются следующие недостатки такого перехода в формах жилищного обеспечения. Во-первых, право на получение жилого помещения в собственность бесплатно или по договору социального найма содержит в себе механизм реализации права на жилище и свободу выбора места жительства, которая существенно ограничена в период прохождения службы. Во-вторых, жилье в натуральном виде имеет большую социальную значимость для целей реализации статуса военнослужащего в контексте его жилищного обеспечения, поскольку не требует дополнительных финансовых вложений в его приобретение. В-третьих, наличие множественности форм жилищного обеспечения позволяет более корректно учесть конкретные субъективные интересы отдельных военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы. В течение долгого времени приоритетной формой бюджетного финансирования расходов на обеспечение жильем для постоянного проживания военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и иных категорий граждан выступал государственный жилищный сертификат (п. 1 Указа Президента РФ от 30 сентября 1997 г. № 1062 «О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан») . Однако данная форма жилищного обеспечения имеет ряд существенных недостатков.
Основной из них заключается в том, что размер социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, определяется исходя из ежеквартально утверждаемой Минстроем России средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения в субъекте РФ.
Поскольку предоставление государственных жилищных сертификатов не решило существующих проблем, законодатель ввел новые формы жилищного обеспечения военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года, а именно: с 1 января 2011 г. – получение единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения, а с 1 января 2014 года – получение субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилищной субсидии).
Жилищная субсидия выплачивается военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в федеральном органе исполнительной власти или федеральном государственном органе, в которых они проходят военную службу, а единовременная выплата на приобретение и строительство жилого помещения предоставляется гражданам, уволенным с военной службы и до 1 января 2005 г. вставшим на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в органах местного самоуправления по избранному месту жительства. Соответственно выплата денежных средств осуществляется тем федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых предусмотрена военная служба, либо органом местного самоуправления за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, в котором военнослужащий, гражданин, уволенный с военной службы, признан нуждающимся в жилом помещении. С принятием Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» порядок и условия обеспечения жилыми помещениями военнослужащих претерпели значительные изменения. Для военнослужащих, поступивших на военную службу после 1 января 2005 г., накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения является единственной формой жилищного обеспечения.
Так, при рассмотрении поступивших в 1-й отдел ФГКУ "Западрегионжилье" Минобороны России документов майора запаса Иванова Ивана Ивановича, 11.11.1981г.р., первый контракт о прохождении военной службы заключен после 01.01.1998 г, уволенного с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями, выслуга в календарном исчислении составляет 13 лет 04 месяца, признанного нуждающимся в обеспечении жилым помещением 21.05.2010г. с составом семьи 1 человек выявлено следующие:
Иванов И.И. с 02.03.2001г. постоянно зарегистрирован в квартире общей площадью 56,1 кв.м. Нанимателем данной квартиры является его мать – Иванова В.В., на данной площади постоянно зарегистрированы и проживают 3 человека: Иванов И.И., его мать Иванова В.В., и брат - Иванов Б.Б.
Суд вынес решение: отказать майору запаса Иванову И.И., 11.11.1981г.р., в выплате жилищной субсидии на покупку (строительства) жилья. Исключить из единого реестра и снять с учета нуждающихся в обеспечении жильем майора запаса Иванова И.И. 11.11.1981г.р .
Ее участниками являются, во-первых, военнослужащие, изъявившие желание на участие, – к таковым Закон относит лиц, получивших первое воинское звание офицера и поступивших на военную службу по контракту с 1 января 2005 г. до 1 января 2008 г; во-вторых, военнослужащие, признаваемые участниками накопительно-ипотечной системы вне зависимости от их желания – преимущественно это лица, получившие первое воинское звание офицера и поступившие на военную службу по контракту с 1 января 2008 г. ст. 9 Федерального закона от 20.08.2004 № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих».
Как справедливо отмечает В.М. Корякин, в силу естественных причин число военнослужащих, заключивших контракты до 1 января 2005 г. с течением времени будет постепенно снижаться, и примерно к 2025 г .
Наступит время, когда в отношении всех военнослужащих будет действовать единая форма жилищного обеспечения – накопительноипотечная. Д.Ю. Гайдин предполагает, что все военнослужащие будут участниками НИС к 2023 г. Таким образом, за длительный срок развития законодательства в области жилищного обеспечения военнослужащих законодателем, к сожалению, не была решена основная проблема, заключающаяся в необходимости сокращения числа военнослужащих, состоящих в очереди на получение жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно. В целях разрешения сложившейся ситуации государство решило отказаться от существующего порядка предоставления постоянных жилых помещений «в натуре», предусмотрев для разных категорий военнослужащих такие альтернативные формы жилищного обеспечения как государственный жилищный сертификат, единовременная денежная выплата, жилищная субсидия .
В то же время для военнослужащих, поступивших на военную службу после 1 января 2005 г., такой альтернативы не существует, поскольку единственной формой их жилищного обеспечения является накопительно-ипотечная система. Такой подход ухудшает положение военнослужащих в силу большей социальной значимости жилья в натуральном виде и его гарантированную доступность по причине бесплатности предоставления жилья. В связи с этим считаем необходимым, чтобы система жилищного обеспечения военнослужащих предусматривала возможность выбора между получением денежных средств или получением готового жилого помещения в избранном постоянном месте жительства при увольнении с военной службы.
Кроме того, денежный эквивалент стоимости государственных жилищных сертификатов или сходных с ними единовременных денежных выплат и жилищных субсидий, а также размер начислений военнослужащим-частникам НИС на приобретение жилых помещений существенно ниже реальных рыночных цен для приобретения нормального жилья по социальным нормам обеспечения. Кроме того, участники НИС находятся в менее защищенном положении по сравнению с иными категориями военнослужащих, поскольку на них напрямую не распространяются социальные гарантии, связанные с запретом исключения военнослужащего из списков личного состава до их жилищного обеспечения.
В отличие от остальных военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, участники НИС имеют право лишь на получение выделенных государством денежных средств для самостоятельного решения своих жилищных проблем, а потому гарантии их жилищного обеспечения никак не связываются с моментом их увольнения с военной службы.
В случае увольнения военнослужащего при определенных условиях закон предусматривает выплату ему денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, однако указанные выплаты осуществляются по истечении трех месяцев со дня написания военнослужащим соответствующего рапорта, а на практике выплата может быть осуществлена и через полгода, и через год, и все это время гражданин, уволенный с военной службы, вынужден самостоятельно нести расходы на целевого погашение жилищного займа .
Выявленные недостатки правового регулирования в области жилищного обеспечения военнослужащих позволяют нам предложить следующие пути совершенствования законодательства в этой сфере:
– сохранить в законодательстве возможность выбора военнослужащим при увольнении с военной службы между получением жилого помещения в избранном постоянном месте жительства и получением субсидий из федерального бюджета на его строительство или приобретение;
– внести изменения в абз. 3 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ, предусмотрев в нем предоставление жилых помещений по договорам социального найма по избранному постоянному месту жительства в отношении всех военнослужащих, заключивших первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. ;
– в целях гарантированности соблюдения государством прав военнослужащего участника НИС внести изменения в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 20.08.2004 № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», дополнив ее предложением: «В отношении участника накопительно-ипотечной системы указанные выплаты должны быть произведены до исключения его из списков личного состава воинской части» .
В ведомственных актах целесообразно уточнить срок, в течение которого участник НИС должен подать соответствующий рапорт. Таким образом, к настоящему времени законодательством предусмотрены различные механизмы реализации права военнослужащих на жилище: предоставление служебного помещения и помещения для постоянного проживания, предоставление субсидий для приобретения жилья и строительства, использование накопительно-ипотечной системы финансирования покупки жилья и другие. Проведенный анализ показал необходимость совершенствования нормативного регулирования жилищного обеспечения военнослужащих и пересмотр позиции законодателя в отношении отказа от традиционной формы жилищного обеспечения военнослужащих путем предоставления жилого помещения как важной социальной гарантии их статуса.
Отказ законодателя от обеспечения военнослужащих жильем в натуральном виде и переход к финансированию приобретения или строительства ими жилья имеет ряд несомненных преимуществ, но такая безальтернативная форма жилищного обеспечения, чтобы действительно быть эффективной гарантией правового статуса военнослужащих, должна быть адекватной современным рыночным отношениям и предусматривать меры защитного характера в отношении военнослужащих в случае нарушения их жилищных прав со стороны государства.
1.2 Предоставление служебных жилых помещений как основной способ реализации права на жилье
Служебные жилые помещения – это вопрос является одним из самых «острых» на сегодняшний день. Чтобы разобраться с особенностями служебных жилых помещений, рассмотрим, как определяет Жилищный кодекс Российской Федерации само понятие «жилое помещение».
Так, согласно новому жилищному законодательству, жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ), например, противопожарным, градостроительным и техническим . Следует обратить внимание на то, что ЖК РФ жилым считает только то помещение, которое пригодно для постоянного, а не временного проживания. При этом следует иметь в виду, что указанное жилое помещение может предоставляться как во временное, так и в постоянное пользование.
Любое служебное жилье, предоставляемое офицеру (или прапорщику), входит в состав специализированного жилищного фонда, относящегося к военному ведомству. Гражданин, заключивший контракт о прохождении службы, имеет право на обеспечение отдельной служебной квартирой, частным домом или комнатой в общежитии.
Выделяемые для временного размещения военнослужащих и их семей помещения должны быть пригодны для проживания. К примеру, не разрешается размещать несколько семей военнослужащих в одной служебной квартире. Предоставляется обычно жилое помещение на территории того района, в котором офицер (или прапорщик) проходит службу, но если отсутствует возможность обеспечить военнослужащего служебным жильем по месту нахождения части, то командир (начальник) должен разместить своего подчиненного в расположенном близко населенном пункте.
Обеспечивается офицер (или прапорщик) жилым помещением в трехмесячный срок со дня своего приезда.
Площадь предоставляемого служебного жилья должна соответствовать нормам обеспечения, установленным законодательством. В настоящее время на одного человека данная величина равна 18 квадратным метрам. В случаях, когда выполнить это требования не представляется возможным, гражданин, прибывший для прохождения службы, может быть размещен вместе с семьей в пригодном для кратковременного проживания помещении меньшей площади или в помещении маневренного фонда, но исключительно с согласия самого военнослужащего.
На получение жилья из служебного фонда военного ведомства имеют право претендовать следующие категории военнослужащих:
– офицеры (или прапорщики), которые заключили контракт до января 1998 года;
– граждане, получившие назначение на должности после получения образования в военных профессиональных образовательных учреждениях;
– офицеры, которые заключили свой первый контракт после января 1998 года;
– прапорщики, сержанты и матросы, заключившие контракт после 1998 года;
– военнослужащие, являющиеся участниками ипотечной системы обеспечения жильем (но до момента приобретения или получения ими квартиры для постоянного проживания);
– граждане, проходящие военную службу в военных городках закрытого типа.
Вышеуказанный перечень является исчерпывающим, военнослужащие, которые в него включены не были (граждане, проходящие службу по призыву, граждане иностранных государств) служебным жильем военного ведомства не обеспечиваются .
Можно выделить следующие особенности служебного жилого помещения:
– служебное жилье не может быть приватизировано, так как оно входит в состав специализированного фонда военного ведомства, которое нельзя передавать в частную собственность. Приватизацию можно осуществить лишь в том случае, если жилое помещение будет передано муниципалитету;
– служебное жилье не может быть подарено, продано или передано по наследству. Обмену оно также не подлежит, даже если граждане, желающие осуществить данную сделку, проживают в одном доме;
– в отношении служебного жилья не может быть заключен договор аренды или поднайма, даже если военнослужащий вынужден переехать из-за изменения места своей службы;
– военнослужащий после расторжения контракта по собственному желанию обязан освободить предоставленное ему служебное жилое помещение;
