Глава 1. Теоретические аспекты прокурорского надзора в Российской Федерации
1.1. Понятие, значение и содержание прокурорского надзора
В настоящее время прокурорский надзор остается самостоятельным правовым явлением, который отличается от иных видов контрольной деятельности. Он представляет собой единственный вид публичной проверочной деятельности, который предполагает правовую оценку соблюдения и исполнения законов максимально возможным кругом поднадзорных лиц, включающим в себя подавляющее большинство публичных органов, учреждений и должностных лиц. Прокурорский надзор имеет ряд схожих с контролем черт, но в связи с его предназначением, принципами организацией, формами реализации он не может являться какой-либо обычной или специфичной формой контроля. Будучи самостоятельным правовым явлением, он имеет свое специфичное содержание, традиционно увязываемое с понятием законности.
В современной литературе законность рассматривается в качестве правового принципа, метода (формы) осуществления государственной власти и режима (состояния) общественной жизни [Тугуз, 2019, с. 17]. Применительно к деятельности прокуратуры дается похожее определение законности в п. 2 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) при определении целей надзорной деятельности, заключающихся в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых интересов общества и государства.
Наибольший интерес для уяснения содержания прокурорского надзора представляет законность как цель прокурорской деятельности – обеспечение режима (состояния) общественной жизни и как форма реализации публичной власти. Обобщенное понятие законности как состояния общественных отношений означает достижение реального и активного функционирования всех нормативных факторов, которые призваны распространить на общественные отношения состояние их правомерности, т.е. соответствия поведения поднадзорных субъектов предписаниям правовых норм, реальности и эффективности правового регулирования в целях соблюдения Конституции РФ и законов, которые действуют на территории России, а также обеспечения и охраны прав и свобод личности [Теория государства и права, 2019, с. 413]. Такой подход может применяться и при определении общей правовой цели надзорной деятельности, с оговоркой о том, что, во-первых, в связи со спецификой осуществления правовых средств прокурор чаще всего не достигает, а обеспечивает функционирование этих нормативных факторов, а во-вторых, из-за установленных пределов надзора прямое обеспечение реализации возможно только тех из них, которые охватываются предметом прокурорской деятельности.
Законность в качестве одно из методов реализации прокурорского надзора представляет собой обеспечение режима законности путем осуществления наблюдения за соблюдением, исполнением и применением норм права при одновременном обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина со стороны поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц. Основной способ реализации прокурорского надзора - наблюдение, в которое входит выявление (слежение и обнаружение) и реагирование на выявленные нарушения. Реагирование проявляется в восстановлении нарушенной законности, под которым подразумевается устранение негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние.
В литературе единый прокурорский надзор принято разграничивать на отдельные отрасли. Практически все авторы, выделяя отдельные отрасли, подчеркивают то, что это специализированная деятельность в рамках единого прокурорского надзора, у которой есть свои цели (задачи), предмет (объект) и правовые средства [Кириллова, 2019, с. 20-21].
Одним из самых сложных является вопрос о содержании и соотношении объекта и предмета прокурорского надзора. Чаще всего под объектом понимается деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам, или ограничивают содержание данного понятия актами и действиями органов и лиц, которые входят в предмет надзора.
Нельзя выделить объект (предмет), а также установить задачи без определения пределов прокурорского надзора, под которыми обычно понимаются границы внутриотраслевого деления и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом. В связи с этим выделяют общие и специальные пределы.
Общие пределы закреплены в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в запрете вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц и подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения, а также требовании проводить прокурорские проверки лишь по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона. Фактически, эти общие пределы обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора в качестве отдельного правового явления, поскольку препятствуют его слиянию с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью других публичных органов и учреждений.
В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках конкретных отраслей. Вопрос об их содержании и количестве является дискуссионным. Некоторые установлены в Законе о прокуратуре – пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст.ст. 21, 26, 29, 32), другие вытекают из смысла данного Закона или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.
Пределы прокурорского надзора по кругу лиц устанавливаются на основе обособления деятельности отдельных органов, учреждений и должностных лиц, а также регулирующих и деятельность правовых норм (институтов). Уточненные критерии для определения пределов по кругу поднадзорных лиц следующие: совокупность органов, учреждений и должностных лиц, которые имеют схожую направленность деятельности, выражающейся в близких по своему содержанию целях и возложенных на них функциях; высокая степень автономности и довольно продолжительный период их работы в таком качестве; наличие отдельных правовых институтов, которые регулируют их деятельность.
Первые два признака позволяют сгруппировать отдельные органы, учреждения и должностные лица в исторически сложившиеся самостоятельные системы, которые входят в предмет прокурорского надзора, и, учитывая второй критерий – специфика правового регулирования их деятельности – подразделить на отдельные отрасли. Традиционно к указанным системам органов относят: органы публичного управления, предварительного расследования и раскрытия преступлений, а также уголовно-исполнительную (пенитенциарную) систему. Помимо этого, данные критерии дают возможность включить в качестве самостоятельного элемента также судебных приставов. Предел по кругу лиц традиционно является определяющим при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли.
Относительно содержания предела по кругу актов (иерархичности [Смоленский, Жильцов, 2017, с. 157]) в литературе отсутствует единство мнений. Одни исследователи считают, что такой круг актов исчерпывается только законами [Григорьева, 2016, с. 38], по мнению других, в него вместе с законами входят также подзаконные нормативно-правовые акты [Прокурорский надзор. Смирнов, Усачев, 2020, с. 69]. Пределы по актам определяются применительно к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом состоит их смысл в качестве одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. Основой являются прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов пределами являются лишь акты высшей юридической силы – Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и квазизаконы [Прокурорский надзор. Винокуров, 2020, с. 68-76]. В других отраслях – также другие нормативно-правовые акты, когда это допускается Законом о прокуратуре, к примеру, согласно ч. 2 ст. 32 прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством прав и обязанностей лиц, которые изолированы от общества.
Таким образом, используется обобщающий термин, которым определяют все виды актов. Другими словами, применительно к этой отрасли устанавливают более широкие пределы по кругу актов, которые входят в предмет надзора.
На сегодняшний день прокурорский надзор в большей степени является элементом сдерживания деятельности других публичных органов и лиц, поэтому приоритетным значением обладает не характер связи с поднадзорными лицами, а определение возможных правовых сфер его вторжения. Поэтому целесообразным также представляется уточнение пределов надзора по кругу правоотношений, являющихся основой деятельности лиц, входящих в предмет надзора. Данный предел, с одной стороны, выделяет деятельность, которая подпадает под правовую оценку, с другой – из правоотношений, которые служат ее основой, определяет те, которые устанавливают пределы прокурорского надзора в рамках конкретной отрасли. При определении пределов надзора по кругу правоотношений, следует акцентировать внимание на специфике и содержании правоотношений.
Указанные пределы дают возможность выделить следующие отрасли прокурорского надзора: за исполнением законов и законностью правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими дознание,
предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность (далее - ОРД); за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; исполнением законов судебными приставами. Вместе с тем под эти критерии не подпадает прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, образующий два вида деятельности: самостоятельную отрасль и отдельные направления, которые касаются обеспечения правового положения личности в рамках иных отраслей прокурорского надзора. Придание такой деятельности отраслевого характера обусловлено субъективными мотивами законодателя, приложенными к сложившейся национальной модели организации прокурорской деятельности [Шушкова, 2018, с. 305]. Фактическое содержание такого надзора состоит в наблюдении за соблюдением общего правового положения человека и гражданина, который установлен общепринятыми международными нормами, ратифицированными международными договорами, Конституцией РФ и иными действующими на территории РФ законами. У этой отрасли есть отдельный инструментарий правовых средств, закрепленный в ст. 27 Закона о прокуратуре.
Подытоживая, следует сказать о том, что в настоящее время ни одну из отраслей прокурорского надзора нельзя считать определяющей,
поскольку отсутствуют универсальные критерии их выделения, чем и обусловлена невозможность выстраивания их иерархичной системы или определения принципов их взаимодействия. Следовательно, содержание прокурорского надзора в рамках одной отрасли не может определять таковое в рамках другой. В связи с этим правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно иметь полностью самостоятельный характер, т.е. предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора. А преломляться и перетекать из одного направления в другое может конкретный вид прокурорской деятельности (к примеру, отдельное производство).
1.2. Проблема эффективности прокурорского надзора
Тема эффективности прокурорского надзора не является новой для современной науки. В работах, которые посвящены разным направлениям прокурорского надзора, традиционно затрагиваются и вопросы его эффективности [Журбин, 2014, с. 46-47; Багаутдинов, 2018, с. 20-22]. При этом отсутствует общепринятое понимание данного понятия и критериев оценки [Теоретические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры, 2016, c. 27-28].
Так, Ю.Е. Винокуров определяет эффективность прокурорского надзора за исполнением законов как соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Последние выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности [Прокурорский надзор. Винокуров, 2020, с. 390-391]. По мнению В.И. Баскова и Б.В. Коробейникова, эффективность (действенность, результативность) прокурорского надзора это минимальная затрата времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укреплению законности и борьбе с преступностью [Басков, Коробейников, 2001, с. 377]. Такие подходы к определению эффективности прокурорского надзора - как соотношение цели и результата и как минимальная затрата времени и средств для достижения целей надзора - отражают разные стороны (аспекты) одного и того же правового явления – надзорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
Г.Д. Харебава, исследуя вопрос об эффективности прокурорского надзора за органами предварительного следствия, предлагает понимать под эффективностью прокурорского надзора реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятельностью прокуратуры, осуществляемой посредством минимальной затраты времени и с использованием надзорных полномочий (средств), содержание которых обусловливается спецификой режима правового регулирования сферы реализации надзора [Харебава, 2012, с. 10-11].
С позиции деятельностного подхода эффективность прокурорского надзора можно определить как достигнутый посредством минимальной затраты времени и процессуальных средств результат надзорной деятельности прокуратуры, который выражается в уровне состояния законности. Эффективность надзорной деятельности прокуратуры в связи с регулированием ее нормами права во многом зависит от качества такого правового регулирования. Некачественное правовое регулирование влечет за собой повышение затратности юридической деятельности и осложнение достижения поставленных целей [Харебава, 2012, с. 17-18].
Исходя из теории целевой эффективности, основной масштаб оценки эффективности прокурорского надзора это цель, ради достижения которой он осуществлялся. Прокурорский надзор представляет собой результат сознательной деятельности людей. Его эффективность зависит от точности соответствия избранной цели объективным закономерностям и адекватности выбранных правовых средств для их достижения.
Так, сегодня отмечается перманентное повышение уровня исполнительных производств Федеральной службы судебных приставов (далее - ФССП), что можно объяснить увеличением решений по гражданским и иным делам, которые требуют принудительного исполнения. Но при этом качественное состояние исполнения решений судов и других органов государственной власти ухудшается.
По итогам 1 полугодия 2018 г. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г. более чем на 1 млн. увеличилось количество судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, требования которых исполнены в полном объеме или частично. Фактическим исполнением окончено 15,2 млн. исполнительных производств. Взыскано 321,4 млрд. руб. (на 13,7 млрд. руб. больше). Консолидированный бюджет РФ пополнен на 112,4 млрд. руб. Общее количество исполнительных производств, находившихся на исполнении в первом полугодии 2018 г., составило более 82 млн. на сумму более 10 трлн. руб., количество оконченных и прекращенных исполнительных производств в данном периоде – более 46 млн., из них с нарушением процессуального срока – более 27 млн., оконченных фактическим исполнением – около 27 млн. производств. Остаток исполнительных производств составил около 36 млн. на сумму более 6 трлн. руб. Взыскания по исполнительным документам составили 408 млрд. руб., что составляет около 7% от всех сумм, которые подлежат удержанию. Средства неудержанные из-за возвращения исполнительных документов без исполнения составляют 1,5 трлн. руб. [Ведомственная статистическая отчетность за 1 полугодие 2018 г. Форма №1-1, разделы 1-2].
Анализ этой отчетной информации о деятельности ФССП демонстрирует повышение качественного уровня исполнения, однако другие статистические показатели (количество производств с нарушением процессуальных сроков, с истечением срока давности исполнения и др.) свидетельствует о длительном исполнении, волоките со стороны должностных лиц.
Н.М. Гончарова считает, что эти статистические данные говорят о неэффективность защиты прав физических и юридических лиц в суде и соответственно недостаточности исполнения решений судов и органов власти подразделениями ФССП. Снижение качества исполнения судебных решений обусловлено множеством факторов: отсутствует должный контроль на всех уровнях организации службы судебных приставов; дефицит квалифицированных и хорошо подготовленных специалистов; недостаточность численного состава, что влечет за собой высокую нагрузку на приставов; недостаточная эффективность мер принудительного исполнения [Гончарова, 2016, с. 347].
В таких условиях важную роль по отношению к ФССП играют контрольные и надзорные органы, среди которых особое место отведено прокуратуре и ее деятельности в рамках надзора за исполнением законов судебными приставами. Чтобы прокурорский надзор был эффективным и достигал поставленных перед ним целей, он должен отвечать определенным требованиям: 1) своевременность; 2) наличие достаточного финансирования; 3) соответствие иным средствам достижения состояния законности; 4) стабильность; 5) единообразное понимание и применение методик и тактик прокурорского надзора; 6) реальный, а не декларативный характер; 7) наличие соответствующего механизма реализации; 8) принятие во внимание взаимных интересов участников правовых отношений; 9) соответствие нормам нравственности, морали; 10) соблюдение, исполнение и надлежащее применение мер прокурорского надзора.
