Глава I. ЭВОЛЮЦИЯ МИРОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ООН
1.1 История возникновения миротворческого института ООН
Учреждение международной организации с целью мирного сосуществования государств после Второй мировой войны, говорит о стремлении государств разрешать конфликты мирным путем. Лига наций тоже стремилась разрешать конфликты мирным путем. Однако по функционалу деятельности и инструментам урегулирования кризисных ситуаций, ООН заметно превосходит своего предшественника.
Впервые в истории человечества ООН заложила основу единой концепции коллективной безопасности, представляющей собой нововведение, в результате которого права и возможности ООН, ее военное оснащение сделали организацию способной противостоять силой попыткам угрозы актам агрессии или другим нарушениям международного мира.
После Второй мировой войны, государства столкнулись с локальными конфликтами, которые могли спровоцировать дестабилизацию всей системы международных отношений. Согласно разделу VI Устава ООН «Мирное разрешение споров», Совет Безопасности несет ответственность по поводу предоставления разрешения относительно проведения операций и с этой целью имеет право на участие в урегулировании региональных конфликтов. Тем не менее, при предоставлении полномочий на первые миротворческие операции, не делалось прямых ссылок на статьи этого раздела.
Операции по поддержанию мира - ОПМ - (peacekeeping operations) это действия, предпринятые с согласия сторон в конфликте с участием беспристрастного международного военного, полицейского и гражданского персонала для поддержки усилий по стабилизации ситуации в районах возможного или продолжающегося конфликта с их предотвращением, сдерживанием и разрешением. Они включают в себя широкий спектр действий, от усилий по немедленному прекращению до содействия выполнению соглашений, достигнутых сторонами в конфликте во имя урегулирования кризиса.
Первыми двумя миротворческими операциями, развернутыми ООН, стали - Группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане и Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия, созданные в связи с выходом британской администрации из Индостана и Ближнего Востока (что вызвало военное противостояние Индии и Пакистана), и провозглашением независимости Израиля и последовавшая за этим война с соседними арабскими государствами. Обе миссии продолжают свою работу до сих пор, имея в штате несколько сотен человек. В первых миротворческих миссиях военным наблюдателям ООН не предоставлялось вооружение. Однако, уже в 1956 году, во время Суэцкого кризиса, была развернута первая военная миссия ООН (Суэц), с решающей ролью Генеральной Ассамблеи ООН, которая сославшись на резолюцию «Единство в пользу мира», принятую в 1950 году, дала разрешение на формирование первых чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке.
Второй этап международного миротворчества (1956-1967) проходил на фоне возрастания напряженности в отношениях двух основных военно-политических блоков - ОВД и НАТО. В этот период впервые были сформированы миротворческие силы ООН с целью прекращения огня и поддержания международного мира. Так, были учреждены Чрезвычайные силы ООН. Первая крупномасштабная операция ООН, в которой приняло участие около 20 000 военных, была начата в Конго в 1960 г. Операция по поддержанию мира в Конго (1960-1964), по сути, была первой ОПМ с элементами принуждения, то есть прототипом будущих операций по принуждению к миру. Развертывание миротворческих сил позволило более активно воздействовать на конфликт, поскольку они выполняли не только функцию наблюдения, но и разъединения воюющих сторон и обеспечения вывода иностранных сил с территории конфликтующих государств. Далее ООН формировала краткосрочные миссии в Восточной Азии, в Америке и на Ближнем Востоке.
Следующий этап развития института миротворчества (1967-1973) ознаменовал собой усиление противоборства военно-политических групп Запада и Востока, это привело к постепенному снижению масштабов миротворческой деятельности под эгидой ООН. В это время не было ни одной миротворческой операции.
С конца 1973 – начало 1980 годов миротворчество вновь рассматривалось как основной инструмент урегулирования конфликтов. В этот период миротворческие операции проводились с согласия сторон, а задействованные вооруженные силы в основном были из малых государств, которые были нейтральны по отношению к конфликту. Целью операций по поддержанию мира стало восстановление спокойствия, облегчение прекращения огня в сочетании с реализацией мер по повышению доверия между сторонами конфликта. Во время развертывания Чрезвычайных вооруженных сил Организации Объединенных Наций на Ближнем Востоке (ЧВС-2) в 1973 году были разрешены противоречия с их производственными, управленческими и финансовыми процессами. Параллельно с накоплением опыта, задачи, выполняемые миротворцами, становятся все более сложными: от разделения сторон конфликта до выполнения полицейских задач и оказания гуманитарной помощи.
Пятый этап (конец 1980-х и начало 1990-х годов), связанный с окончанием холодной войны, ознаменован началом военных действий, направленных на то, чтобы заставить воюющие стороны заключить мир и разрешить конфликты. Эти задачи называются "операции по принуждению к миру (ОПрМ)" . Операции по принуждению к миру (англ. Peace enforcement operations) можно охарактеризовать как военную операцию для поддержки дипломатических усилий по восстановлению мира между сторонами в конфликте, одна или несколько из которых могут не дать свое согласие на такое международное вмешательство и среди которых может быть состояние войны. Органы вооруженных сил, участвующие в их поведении, как правило, помимо сухопутных войск, включали подразделения и ВВС и ВМФ. Они, как и обычные вооруженные силы, вооружены тяжелой военной техникой и соответствующей формой, поскольку ратификация миротворческой операции (которая должна быть выдана только на основании резолюции Совета Безопасности ООН) предусматривает применение силы в необходимой степени, в том числе для широкомасштабных боевых действия. В процессе данных операций при выполнении задач по поддержанию мира солдаты по мандату ООН имели право в случае необходимости использовать силу в соответствии с главой VII Устава ООН.
Важно внести ясность, в вопросе применения силы в операциях по поддержанию мира (ОПМ) и операциях по принуждению к миру (ОПрМ).
Жесткие меры по поддержанию мира подразумевают применение силы на тактическом уровне с санкции Совета Безопасности и при согласии принимающего государства и/или основных сторон конфликта.
Напротив, действия по принуждению к миру не требуют согласия основных сторон и могут включать применение силы на стратегическом или международном уровне, что обычно запрещено для государств-членов в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Устава, если только такое применение силы не санкционировано Советом Безопасности.
Шестой этап (начало 1990-х годов. – настоящее время) характеризуется разнообразием функций по поддержанию и принуждению к миру. В начале 1990-х годов ликвидация Организации Варшавского договора, крушение системы социализма, распад СССР, конец биполярного устройства мира, начало глобализации привели к дестабилизации международной среды, резкому обострению напряженности не только внутри государств, но и между государствами в целом. В этом контексте, достаточное распространение получили уже известные операции по принуждению к миру. Примерами таких операций могут служить: Первая операция ООН в Сомали (1992-1993), Вторая операция ООН в Сомали (1993-1995), Функция помощи ООН в Руанде (1993-1996), Операция организации объединенных НАЦИЙ в Демократической Республике Конго, основанная в 1999 году, операция в бывшей Югославии, с участием Сил ООН для защиты (1992-1995) и хирургии, учрежденные по мандату ООН, но под руководством НАТО в Боснии и Герцеговине – Силы на внедрение соглашений (1995-1996), и т. д. Согласно Уставу Организации Объединенных Наций, в случае использования вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира они политически руководствуются Советом Безопасности., а стратегически – Военно-административным комитет (ВШК) .
Всего в период с 1948 г. по 2019 г. ООН провела 71 профильную операцию, 13 из которых — ныне действующие .
Действия НАТО при ведущей роли США под кодовым названием "Союзная сила", или "Решительная сила", в автономном крае Косово и Метохия (Союзная Республика Югославия – СРЮ) с 24 марта по 10 июня 1999 года, также относятся к категории операций по принуждению миру. В качестве обоснования для применения силы в отношении СРЮ руководством НАТО было описано как "стремление предотвратить гуманитарную катастрофу в Косово", которая, как предполагается, была сопряжена с политикой геноцида, проводимой властями СРЮ в отношении этнических албанцев. В виду того, что военная операция была проведена без одобрения СБ. ООН, следует ее рассматривать не как миротворческую операцию, а как классическое силовое вмешательство во внутренние дела государства, как агрессию или "гуманитарную интервенцию" – термин, который пришел в оборот с середины 1990-х годов. К сожалению, это военное действие НАТО не было признано актом агрессии со стороны Организации Объединенных Наций, которое показывает присутствие двойных стандартов в международной политике.
В целом нынешняя деятельность Организации Объединенных Наций с участием военных наблюдателей и воинских контингентов стран-членов, с присущей ей сложностью и масштабами, выходит далеко за рамки традиционных миротворческих операций. Помимо традиционных задач во время миротворческих миссий и операций нового поколения, решаются следующие задачи: прекращение военных действий между враждующими сторонами, их разведение и консолидации мира, обеспечение безопасности в зоне конфликта, обеспечение безопасности в портах, аэропортах и других коммуникаций, обеспечение демилитаризации зон, которые находятся под защитой ООН, защите международного персонала; наблюдение за зонами, запретной для полетов в области конфликта, реализация действий по воспрепятствованию; оказание экстренной и гуманитарной помощи населению в зоне конфликта; помощь в демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов; вклад в создание новых (модернизированных) национальных вооруженных сил, полиции, армии и других правоохранительных органов, разоружение воюющих сторон, участие и содействие в разминировании и уничтожении мин и неразорвавшихся боеприпасов; помощь беженцам и перемещенным лицам, содействие в возвращении их в места постоянного размещения; содействие в проведении референдумов, конституционных и юридических реформ; оказание помощи в реформировании или создании новых административно-государственных структур, осуществление полного административного контроля в зоне конфликта; оказание помощи при проведении выборов, контроль за соблюдением прав человека и предоставление консультаций в вопросах продвижения этих прав.
Таким образом, за прошедшие годы ООН приобрела не только "позитивный багаж" миротворческой деятельности, но и негативный опыт. Однако большинство государств считают, что решение многих проблем современности может быть осуществлено только при активном использовании многосторонних механизмов, разработанных ООН, в том числе и в области миротворчества. Несмотря на кризис современного миротворчества, который особенно остро стоит, особенно в односторонних действиях НАТО в Косово и действий США в Ираке в обход институтов ООН, многие государства поддерживается мнение о необходимости сохранения ООН в качестве главного международного арбитра.
Оценивая эффективность операций по поддержанию мира ООН, следует отметить, что бесспорным успехом в этой области в ученой среде считается миссия ООН в Сьерра-Леоне, продолжавшуюся с 1999 по 2005 год. Основными задачами, выполненными в рамках операции, были: прекращение огня, содействие оказанию гуманитарной помощи, координация действий с правоохранительными органами, поддержка в проведении выборов. Подводя итоги операции, Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун сообщил о результатах, было разоружено 75 тысяч боевиков и уничтожено более 42 тыс. единиц военной техники.
Миротворческая миссия ООН в Бурунди, которая действовала до 2006 года, получила высокую оценку результативности. Несомненно, международное вмешательство в дело восстановления мира привело к позитивным изменениям в ситуации в стране. Перемирие было достигнуто, конституция была одобрена во время референдума, и были проведены демократические выборы. Однако с 2015 года в стране разразились крупнейшие антиправительственные волнения, которые привели к человеческим жертвам.
Частично успешными были миссии в Восточный Тиморе, Центральноафриканской Республике, Либерии и Гаити. Соответствующий успех был достигнут в Кот-д'Ивуаре, в Конго и в Судане. В ходе операций не все поставленные задачи были выполнены, в частности разоружение воюющих сторон не состоялось, а правопорядок в стране не был установлен.
Другие компании под эгидой ООН не смогли достичь таких положительных результатов. Военные действия во время Гражданской войны в Руанде не прекращались даже во время миротворческой деятельности ООН. В присутствии военной миссии ООН количество жертв не уменьшилось, а, наоборот, увеличилось. Катастрофа в Руанде стала примером, демонстрирующим неэффективность действий ООН. Геноцид чудовищного масштаба в 1994 году унес жизни миллионов людей, на глазах у мирового сообщества в лице ООН. Операция в Демократической Республике Конго является примером одного из самых ужасных провалов в миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций. Жертвы, нестабильная ситуация в стране, которая находилась в состоянии военного положения, сопровождались сообщениями о том, что миротворцы превышали свои полномочия. Сообщения, которые включали обвинения в насилии над населением страны, участии в незаконной торговле золотом и оловом и другие нарушения, несовместимые с мандатом миссии.
"Голубые каски" оказались неспособны предотвратить трагедию в Боснии в 1995 году. Территория города Сребреница была названа "безопасной зоной", вследствие нахождения под контролем миротворческих сил ООН, но чуть позже контроль над городом перешел в руки армии боснийских сербов, которая осуществляла убийства мусульман-боснийцев. Миссия ООН в Ливане была начата как временная, но ее присутствие в регионе длится с 1978 года по настоящее время, продление временного мандата осуществляется каждые шесть месяцев. В целом, в период с 1978 года по 2020 год в Ливане погибли 318 миротворцев . Миссия подверглась критике со стороны обеих сторон в конфликте. Израиль обвинил миротворцев ООН не только в оказании пассивной поддержки боевикам Хезболлы, но и в тесном сотрудничестве с организацией. "Хезболла", в свою очередь, обвинила персонал ООН в превышении своих полномочий. Кроме того, сохраняется проблема некомпетентности посреднических действий ООН в разрешении конфликтов на Кипре, в Сомали, Сирии, Ливии и Юго-Восточной Украине.
Проведенный анализ становления и развития миротворческой деятельности ООН позволяет сделать некоторые выводы. В настоящее время большинство операций ООН можно оценить как низко или средне эффективные. Повышения результативности миротворческой деятельности может быть достигнуто за счет профилактики превентивных мер предшествующие активной стадии конфликта. Необходимо совершенствовать систему миротворчества, включая право применять силу для обеспечения безопасности не только в целях самообороны. Кроме того, Совет Безопасности должен создать универсальную систему координации миротворческих усилий в рамках конкретных действий: кодификация концепций конфликтов и алгоритм их разрешения. Аналитическая работа с конфликтными регионами очень важна для выявления рисков на ранней стадии. В качестве элемента управления зонами с повышенной конфликтностью, должны быть задействованы медиа-стратегии и СМИ, которые смогут способствовать установлению мире. Кроме того, персонал Организации Объединенных Наций должен воздерживаться от любых действий, которые не соответствуют его мандату. Для этого они должны проходить учебные курсы, которые позволят миротворцам приобрести необходимые знания и навыки для межкультурного общения.
1.2. Правовые основы международного миротворчества ООН
Анализ института миротворчества ООН необходимо в первую очередь начинать с рассмотрения статьи I Устава организации, в которой подробно описаны цели ООН, обуславливающие легитимность миротворческой деятельности. Что касается глав VI и VII Устава, то в них содержатся элементы, которые могут служить базой для выделения различных видов миротворческих действий.
В основе операций по поддержанию мира, проводимых согласно главе VI Устава, находится статья 33, которая и определяет "мирные средства" разрешения международных споров.
Как правило, эта статья относится к конфликтам, разрешаемым мирным путем. К мирным средствам урегулирования относятся переговоры, посредничество, то есть инструменты, с помощью которых стороны должны мирно урегулировать свои разногласия, не прибегая к военной силе. Важно отметить, что ст. 33 не дает ООН юридического обоснования по использованию конкретных средств, с помощью которых она может навязать государствам инструменты мирного урегулирования, упомянутые в статье, - выбор всегда зависит от самих сторон. В главе VI содержит шесть статей, которые касаются международных споров. В рамках главы VI Устава полномочия Совета Безопасности, ровно, как и Генеральной Ассамблеи имеют лишь рекомендательный характер. В то же время ни Генеральная Ассамблея, ни Совет Безопасности не имеют права навязывать действия сторонам в споре в соответствии с главой VI Устава. Однако на основании пункта 1 статьи 37 стороны которые не могут достичь мирного соглашения с помощью средств, указанных в главе VI, должны добровольно представить Генеральной Ассамблее или Совету Безопасности вопрос о таком соглашении и передать его на рассмотрение последнего. Что касается обязательства передавать эти вопросы Совету Безопасности и принимать его рекомендацию, то все еще нет, прямого обязательства выполнять эту рекомендацию, равно как и властных полномочий Совета Безопасности по обеспечению ее выполнения. Поэтому полномочия по обеспечению выполнения рекомендаций, основанных на главе VI Устава, согласно которым начинается миротворческая операция, являются политическими, а не правовыми.
Правовые последствия состоят в том, что если миротворческая операция организуется по просьбе сторон, указанных в ст. 33 или основой будет любое другое правило главы VI Устава, например, в отношении рекомендации согласно статье. 36 Устава, согласие сторон на проведение миротворческой операции является обязательным.
Если согласие отсутствует, независимо от причины его отсутствия и от благих намерений операции и широких полномочий ООН, операция по поддержанию мира не может быть учреждена в соответствии с главой VI, пока государства, которые являются сторонами конфликта, не выразят своего согласия. В ситуациях, когда не существует законного правительства или правопреемника, а также средств, с помощью которых государство может дать свое согласие или следовать рекомендации Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности ООН, может быть начата миротворческая операция в соответствии с главой VII Устава. В этом смысле требование к государству о выборе одного из средств, упомянутых ст. 33 Устава, является строго обязательным. Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности несет основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, однако рекомендации на основе главы VI Устава может давать не только этот орган . В Деле об определенных расходах Международный суд ООН вышел за рамки простого указания места миротворчества в документах организации, подтвердив, что Генеральная Ассамблея также имеет возможность проводить миротворческие операции, если признанное государство выразит свое согласие.
Другими словами, если операции по поддержанию мира в соответствии с главой VII Устава могут быть одобрены только Советом Безопасности, то операции в соответствии с главой VI Устава могут также учреждаться с санкции Генеральной Ассамблеи. В соответствии с этим правилом предусмотрено, что Генеральная Ассамблея не может организовывать операции по поддержанию мира, если Совет Безопасности одновременно с ней рассматривает этот вопрос. Право Генеральной Ассамблеи рекомендовать развертывание миротворческой операции имеет эффект, когда один из постоянных членов Совета Безопасности использует свое право вето по вопросу ее учреждения, как это случилось с Первыми Чрезвычайными вооруженными силами ООН (ЧВС ООН I) в Египте в 1956 г. – операцией, которая и послужила причиной возбуждения Дела об определенных расходах.
Однако глава VI, которая может служить правовой основой для операций по поддержанию мира, не содержит подробностей. Это означает, что детали должны быть согласованы между ООН и государствами, участвующими в качестве поставщиков (направляющими) или принимающими (аккредитующими) миротворцев.
И хотя Совет Безопасности не принимает эти соглашения в качестве официального акта, они юридически обязательны для сторон в качестве международных договоров.
Другим документом, определяющим правовую основу международного миротворчества ООН, является знаменитая резолюция Генеральной Ассамблеи «Единство в пользу мира» 1950 г. , которая внесла значительный вклад в укрепление системы коллективной безопасности Организации Объединенных Наций и в изменение роли Генеральной Ассамблеи в соответствии с главой VI Устава. Утвердив эту резолюцию, Генеральная Ассамблея ясно заявила о своем намерении принять решительные меры в случае, если Совет Безопасности не сможет продолжать эффективно выполнять свои обязанности.
Резолюция «Единство в пользу мира» стала ответом на ситуацию в Совете Безопасности накануне Корейской войны 1950-1953 годов. Советский Союз бойкотировал заседание Совета Безопасности во время голосования за принятие мер по «корейскому вопросу». Воспользовавшись отсутствием Советского Союза, другие постоянные члены Совета Безопасности единогласно приняли решение направить в Корею войска ООН. Понимая, что произошла серьезная дипломатическая ошибка, Советский Союз прекратил бойкотировать этот вопрос в Совете Безопасности, потребовав, чтобы наложенное им вето на операцию было учтено. Этот аргумент не был воспринят в Совете Безопасности, вследствие чего, операция продолжилась.
Генеральная Ассамблея осознала, что ни СССР, ни другие постоянные члены Совета Безопасности ООН не повторят эту ошибку и что, если не будут приняты меры для избежания взаимного блокирования по средствам вето, Совет Безопасности не сможет выполнить свои обязательства по обеспечение мира и безопасности. Опираясь на «Единство в пользу мира», Генеральная Ассамблея приняла 1 февраля 1951 г. резолюцию 498(V), в которой рекомендовала государствам-членам ООН применить силу против китайских войск в Корее .
В резолюции «Единство в пользу мира» Генеральная Ассамблея отметила ответственность Совета Безопасности за международный мир и безопасность. Она также подчеркнула, что, если Совет Безопасности не может выполнить свои обязательства, Генеральная Ассамблея имеет право осуществлять свою правосубъектность в отношении международного мира и безопасности. Генеральная Ассамблея также постановила, что в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии она проанализирует этот случай и примет рекомендации для государств-членов Организации, включая применение силы. С этой целью при Генеральной Ассамблее был учрежден Комитет по наблюдению за районами международной напряженности. Всем государствам-членам было рекомендовано предоставить свои вооруженные силы в распоряжение Организации Объединенных Наций по просьбе Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Генеральному секретарю было предложено создать группу военных экспертов для консультирования государств-членов Организации Объединенных Наций по вопросу о потребностях в подготовке вооруженных сил для этой организации.
Наконец, Генеральная Ассамблея учредила комитет коллективных действий для обеспечения международного мира и безопасности посредством коллективных мер самообороны. Эта резолюция должна рассматриваться как рекомендация применительно к главе VI Устава, поэтому юридически она касается только актов, установленных на ее основе. Несмотря на отдельные заявления, Генеральная Ассамблея не может руководствоваться ст. 39 или применять меры, основанные на положениях главы VII Устава. Однако в резолюции «Единство в пользу мира» была четко определена роль Генеральной Ассамблеи в поощрении практики международного миротворчества, которая еще не получила широкого распространения на момент ее принятия. Прошло около двенадцати лет, прежде чем Международный суд ООН подтвердил в Деле об определенных расходах право Генеральной Ассамблеи принимать рекомендации в отношении миротворческих сил. Резолюция «Единство в пользу мира» стала краеугольным камнем политического и правового развития легитимности миротворчества в обеих его основных формах: традиционном поддержании мира и принуждении к нему.
