Глава 1. Сущность и становление административной юстиции в России.
1.1. Понятие административной юстиции.
Традиционно в юридической науке понятие «административная юстиция» рассматривается применительно к осуществлению правосудия судом в форме судебного контроля за деятельностью органов государственного управления . Однако на противоречие понятия «административная юстиция» применительно к деятельности органов судебной власти указывалось большим количеством авторов .
Термин «административная юстиция» обозначает «справедливое управление». Таким образом, институт административной юстиции следует понимать достаточно широко, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, охватывающий все формы деятельности государства, направленные на урегулирование социальных процессов в государстве в целях создания справедливого управления в государстве .
Сфера действия административной юстиции охватывает все виды публично-правовых отношений, которые складываются по поводу управления, как путем решения вопросов, имеющих значение для государства и отдельных социальных групп, так и путем разрешения индивидуальных публично- правовых споров, затрагивающих субъективные публичные права отдельных субъектов, вовлеченных в сферу действия государственного управления. Административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного производства .
К формам деятельности государственных органов в сфере управления следует относить:
– издание нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, вовлеченных в сферу государственного управления.
В сфере государственного управления нормативно-правовой акт используется в качестве административного средства в случаях, когда государственные органы при воплощении в жизнь формальных законов обязаны в силу своих полномочий единообразно регламентировать не только единичные правоотношения, но и разрешать значительное количество аналогичных дел, не поддающихся точному предписанию.
– издание акта индивидуального характера устанавливает меру воздействия, которая применяется органом управления в сфере публичного права для урегулирования конкретного случая.
К актам индивидуального характера следует относить любое распоряжение, решение или иное властное действие органа публичного управления, направленное на урегулирование единичного случая, которое имеет правовые последствия, акты могут быть выражены в форме: требования, решения, постановления, предписания, письма, т.е. акты, направленные на конкретное правоотношение, обладающее индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.
– фактическое действие органа государственной власти.
Под ними следует понимать меры, направленные на достижение фактического результата .
Как следствие при совершении действий орган государственной власти должен соблюдать установленные законом требования к порядку их совершения, а именно:
– быть производными от полномочий органа государственной власти;
– соответствовать закону, т.е. быть правомерными;
– не нарушать субъективные права граждан и юридических лиц;
– рассмотрение индивидуальных жалоб (досудебный порядок урегулирования споров) граждан и организаций на действия органов управления с вынесением обязывающего решения.
Данный вид деятельности в Российской Федерации не имеет единообразного правового регулирования, т.е. единой правовой основы, несмотря на то, что в юридической науке неоднократно высказывалось мнение о необходимости систематизации и унификации норм, регламентирующих правила досудебного порядка обжалования для всех органов государственного управления . Как правило, орган управления осуществляет данный вид деятельности на основе Административного регламента, который разрабатывает самостоятельно .
Все перечисленные формы государственного управления могут осуществляться в виде:
– прямого управления, органами государственной власти федерального уровня, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления;
– опосредованного управления организациями, которым переданы функции в определенной сфере государственного управления (корпорации, фонды) .
При осуществлении всех форм государственного управления органы, наделенные соответствующими полномочиями, всегда принимают конкретные меры, что является существенным отличительным признаком по сравнению с законодательной деятельностью.
Таким образом, административное производство следует рассматривать как урегулированный процедурными нормами вид деятельности органа государственного управления, выражающий государственные и общественные интересы, путем решения вопросов, имеющих значение для государства, социальных групп, а также и отдельных субъектов (граждан и организаций).
В связи с тем, что органы управления при осуществлении властных полномочий не застрахованы от принятия ошибочных решений, законодательство предусматривает несколько видов контроля:
– внутренний контроль, осуществляемый руководством органа управления;
– внешний контроль, осуществляемый вышестоящим ведомственным органом или должностным лицом на основании жалобы субъекта, в отношении которого принято решение;
– судебный контроль, осуществляемый судебным органом, на основании заявления (административного иска) субъекта .
Судебный контроль за деятельностью органов государственного управления и возможность обращения за судебной защитой в случае нарушения субъективных публичных прав лица, вовлеченного в публично-правовую сферу, вытекает из конституционного права на обжалование действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, установленного ч.2 ст.46 Конституции РФ . Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер .
Органы судебной власти в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов наделены полномочиями по осуществлению судебного контроля за деятельностью органов государственного управления при принятии ими юридически значимых решений путем разрешения публично-правовых споров. Публично-правовые споры, подлежащие рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, могут носить как индивидуальный характер, так и иметь значение для широкого круга лиц, в т.ч. и неопределенного круга лиц.
Полномочиями по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством наделены: система федеральных арбитражных судов и система судов общей юрисдикции.
Федеральные арбитражные суды осуществляют правосудие в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ . Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства РФ . Особенности предмета административного судопроизводства (спора о праве между равными в правовом отношении сторонами) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом .
Таким образом, организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной. Организационная составляющая административной юстиции, представляя собой систему органов, наделенных полномочиями по рассмотрению споров в сфере публичного управления, включает в себя как органы исполнительной власти, так и судебные органы. Процедурно-процессуальная составляющая раскрывает порядок рассмотрения управленческих споров уполномоченными органами, его процессуальную форму или административное производство. Нормативно-правовая составляющая устанавливает формы и средства организации и функционирования юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по рассмотрению управленческих споров.
