Глава 1. Понятие и правовое положение Министерства внутренних дел
1.1. Историко-правовое развитие Министерства внутренних дел
Историко-правовой анализ позволит рассмотреть сущность и раскрыть деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, выявит какое место занимало Министерство внутренних дел в системе органов государственной власти, раскроет механизм правового регулирования, характер взаимодействия с населением страны.
Учёные выделяют периодизацию Министерства внутренних дел, которая делится на три этапа: царский, советский и постсоветский.
Истоки правового развития Министерства внутренних дел исторически уходят в XIV век. В то время не было такого понятия как «преступление», чаще всего звучало слово «обида», «обиженный человек», что означало «противоправное действие одного человека в отношении другого», не существовало такого органа как полиция в современном понимании, но тем не менее, были люди, на которых возлагались специальные полномочия по восстановлению справедливости, порядка и обеспечению прав людей. Чаще всего возможность обнаружения правонарушителей возлагалась на самого потерпевшего, который должен был среди торговых рядов громко заявить о преступлении, в отношении которого оно было совершено. Это являлось основанием для того, чтобы подключались уполномоченные люди. В 1504 году в период правления Ивана III Москва была поделена на районы, между которыми стояли ворота с решётками, а в конце улиц устанавливали рогатки. Обращаясь к словарю Даля, под рогатками понималось – продольный брус со вдолблёнными накрест палисадинами, для преграды пути. Иными словами – лёгкое оборонительное заграждение. Стража следила за правопорядком, запрещалось перемещаться ночью по городу или без освещения. Стража ставила клеймо преступнику за совершённое им преступление, чтобы он был среди людей заметен.
В середине XVI в. Иваном Грозным была проведена «Губная реформа», согласно которой наместники в уездах были ликвидированы, взамен создавались Губные избы и Губные старосты. Губной староста расследовал дела дательные, т.е. дела о воровстве и убийстве. Старосты избирались исключительно из грамоты бояр. В выборах принимало участие всё население уезда. Губная грамота давала разрешение местному обществу самостоятельно ведать в области Губное дело. В городах полицейские функции исполняли городничие, введённые вместо огнищан. Это были первые профессиональные правоохранительные органы в Киевской Руси.
В 1571 году впервые в письменных источниках упоминается о Разбойном приказе, который существовал впредь до XVIII века. Разбойные дела были приказаны боярам. К. А. Неволин полагает, что это была временная комиссия, учреждённая для уничтожения разбоев, усилившиеся в то время. Но так как разбои не прекращались, то временная комиссия обратилась в постоянную. Таким образом, появилась разбойная изба или разбойный приказ. Приказ заведовал делами о разбоях, грабежах, убийствах, занимался поимкой преступников, ему подчинялись Губные старосты. Его ведомство распространялось на всю Киевскую Русь, кроме Москвы и Сибири.
Ещё одним важным шагом на пути к созданию российской полиции стал Наказ о городском благочинии. В апреле 1649 г. его принял царь Алексей Михайлович Романов. В Белом городе была создана команда под руководством Ивана Новикова и подьячим Викулом Пановым, им были переданы пять решёточных приказчиков и по одному человеку с каждого по десяти дворов с рогатинами, топорами. Отряд наблюдал за пожарной безопасностью и правопорядком.
Столетия русской государственности предшествовали становлению регулярной полиции в России, которая связана с зарождением и реформированием XVIII века в эпоху Петра I. «Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности…» - говорилось в Регламенте Главного магистрата, подписанного 16 января 1721 г. Петром I. Термин «полиция» имеет немецкое происхождение, именно Петр I перенёс его в русский язык, согласно греческому языку термин «politeia», т.е. «полиция» означал «государственные дела», «форма правления».
В 1722 г. Петр I принимает Табель о рангах, в котором были прописаны все чины российского государства, они были разделены по рангам на четырнадцать классов.
В 1731 г. создается Канцелярия Тайных розыскных дел, которая получила право расследования политических дел на всей территории России. Все лица, заявившие «слово и дело», отсылались туда. Все центральные и местные органы должны были беспрекословно выполнять распоряжения начальника Канцелярии А.И. Ушакова. За «неисправность» он мог оштрафовать любое должностное лицо.
XIX в. – век реформ и преобразований, которые коснулись каждой стороны общественной жизни. Александр I начал своё правление с того, что он даровал прощение людям, которые были обвинены в политических преступлениях. Тайная экспедиция была упразднена, расследование политических преступлений было передано Сенату, Сенатным делам и общей полиции. В сентябре 1802 г. Александр I издал Манифест, согласно которому в России появились новые органы центрального управления. Особое место среди министерств отводилось Министерству внутренних дел. Первым Министром внутренних дел был человек, который радел за процветание России - Виктор Павлович Кочубей. Во всех своих должностях он придерживался непременно национальной системы, основанной на пользе России. Министерство внутренних дел впервые объединило полицию всей Российской империи в одно единое целое, была выстроена чёткая вертикаль власти. МВД руководило деятельностью губернаторов, а те, в свою очередь, полицией на местах, которая продолжала заниматься охраной общественного правопорядка и борьбой с преступностью. При Министерстве была создана Экспедиция спокойствия и благочиния людей, которая была призвана управлять полицией. Следует отметить, что полицейские защищали все слои российского общества от преступных посягательств и противоправного деяния, но в частности они также занимались благотворительной деятельностью.
Реформу полицейских органов, проводимой Александром I, не могла принести желаемых результатов без организации городской и сельской полиции. Поэтому в 1802 г. был утверждён Доклад Министерства внутренних дел о средствах исправления полиции в городах. К его разработке принимало участие трёх силовых министерств: внутренних дел, сухопутных и военно-морских сил. Данный документ стал одним из основных нормативно-правовых актов в то время. Он чётко регламентировал устройство, функции и компетенцию городских полицейских учреждений. В каждом губернском или уездном городе стали создаваться специальные комиссии для рассмотрения вопросов организации полиции, император лично утверждал состав таких комиссий.
В 1810-1811 гг. была попытка создать чисто полицейское министерство, по примеру Наполеоновской Франции, таким образом, в Российской империи было создано Министерство полиции. Состояло оно из полиции хозяйственной, исполнительной и медицинской, а также общей и особой канцелярии министров. Каждое из этих подразделений отвечало за свой участок работы. Просуществовало данное министерство менее десяти лет, но оно внесло значительный вклад на местах полиции.
Для того, чтобы усилить охрану общественного порядка был создан уникальный орган, которого не было за рубежом - Корпус внутренней стражи. Это была часть армии, которая выполняла распоряжения министра полиции, а затем, министра внутренних дел. В каждом крупном губернском городе находилось подразделение корпуса, а в уездах – отдельная команда.
После Отечественной войны 1812 г. в структуре МВД появилось подразделение, которое занялось вопросами кадрового обеспечения полицейских органов. С 1816 г. на руководящие полицейские должности старались назначать армейских офицеров, раненных во время Отечественной войны. Они могли быть предопределены на должность полицмейстера или частного пристава
После восстания декабристов в 1826 г. была создана тайная полиция, в функции которой входил сбор сведений о сектантах и раскольниках, наблюдение за лицами, состоящими под надзором полиции, а также за иностранцами. Так, в России изначально был отдан приоритет организационно-профилактической работе по делам о государственных преступлениях с использованием специальных сил и средств.
В 1866 г. в Петербурге появляется специализированное подразделение по раскрытию преступлений и проведению дознания – сыскная полиция. От качества агентуры зависели результаты работы, такие методы были весьма детективны, но прогрессивны.
В начале XX в. революционный кризис достиг вершины. В 1903 г. в каждой волости вводились полицейские стражники из расчета 1 стражник на 2500 человек населения. 9 августа 1910 г. министром внутренних дел Петром Аркадьевичем Столыпиным была издана Инструкция чинам сыскных отделений, которая определяла их задачи и структуру. В составе Особого отдела Департамента полиции создается Агентурная часть. Постановлением Временного Правительства 10 марта 1917 г. МВД перестает существовать, как единая централизованная структура. 4 апреля Ленин в одном из «Апрельских тезисов» в своём докладе «О задачах пролетариата в Февральской революции» поставил задачу устранения полиции, армии и чиновничества. По инициативе местных Советов во многих городах создается рабочая милиция, содержащаяся за счет промышленных предприятий, которая впоследствии распускается с созданием милиции Временного правительства. Временное правительство объявляет амнистию.
17 апреля 1917 г. издано Постановление Временного правительства "Об учреждении милиции", где она объявляется исполнительным органом государственной власти на местах, "состоящем в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений". Начальниками местной милиции могли стать лица с образованием не ниже среднего, назначенные городской или уездной земской управой. Начальники милиции должны ежегодно отчитываться перед Городской думой или Уездным собранием, а также перед комиссаром Временного правительства в данной местности. Министр внутренних дел осуществляет общее руководство, обеспечивает разработку нормативно-правовой базы и организовывает ревизии на местах.
В советский период Министерство внутренних дел неоднократно меняло название. Орган наименовался как НКВД – Народный комиссариат внутренних дел, МГБ – Министерство государственной безопасности, МООП – Министерство охраны общественного порядка, позже вновь стало Министерство внутренних дел.
22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает “Декларацию прав и свобод человека и гражданина”, дающую право гражданам собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей.
Значимым моментом было 25 декабря 1991 г. тогда Президент Российской Федерации Михаил Сергеевич Горбачёв слагает свои полномочия. Был принят Закон РСФСР «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика», согласно которому государство РСФСР впредь именуется Российская Федерация (Россия). В связи с этим все органы, учреждения и организации МВД СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России. Приказом Министра внутренних дел Российской Федерации утверждено положение “О Штабе МВД России” его структура и штаты. В его состав вошли три управления - информационно-аналитическое, организационно-плановое и оперативное (в его составе - дежурная часть МВД), главная инспекция (на правах управления) и редакционно-издательский отдел.
5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О безопасности», который закрепил правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определил систему безопасности и силы обеспечения безопасности, куда наравне с Вооруженными Силами и ФСБ вошли органы внутренних дел. 23 декабря 1992 г. Верховный Совет РФ утвердил положение «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», регулирующее порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, вопросы присвоения званий, права, обязанности, льготы и т.д., а также текст Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.
10 января 1994 г. вышел Указ Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Министерство внутренних дел, являющееся одним из «силовых», отнесено к ведению Президента, в июне этого же года МВД было подчинено непосредственно Президенту РФ.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что правовое положение Министерства внутренних дел складывалось задолго исторически и имеет довольно сложный механизм развития. Со временем сфера деятельности Министерства внутренних дел намного сузилась. Ему отводится особо важная роль в охране общественного правопорядка, безопасности граждан. Благодаря Министерству внутренних дел функционируют другие государственно-правовые институты, подразделения, которые непосредственно подчинены ему.
1.2. Понятие и правовое положение Министерства внутренних дел
Министерство внутренних дел, как и другие министерства - отраслевой орган государственного управления, имеющий все характерные признаки, общие для этой группы органов, входящих в состав центрального аппарата государства: возглавляет отрасль, состоящую из однородных организаций, и имеет центральный аппарат, в подчинении которого состоят внутриотраслевые органы управления на местах.
Согласно Указу Президента РФ от 21.12.2016 г. № 669 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту...» МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.
МВД России является центральным органам государственного управления Российской Федерации и относится к числу федеральных органов исполнительной государственной власти. Исполнительная власть в отношении системы Министерства внутренних дел означает организацию исполнения и практическое исполнение Конституции, законов, указов и правительственных постановлений по вопросам, относящимся к полномочиям Министерства в правоохранительной области, т.е. к обеспечению и охране безопасности в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством.
Органы внутренних дел являются составной частью аппарата государственного управления. В этой связи административная деятельность занимает в них преобладающее место и на нее в полной мере распространяются характерные черты и принципы государственного управления, механизм административно-правового регулирования, требования к формам и методам работы. Именно поэтому административное право служит методологической основой для изучения правовых, организационных и тактических вопросов административной деятельности органов внутренних дел.
Основными задачами Министерства внутренних дел являются: 1) выработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел; 2) нормативно-правое регулирование в сфере внутренних дел; 3) обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел; 4) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной (национальной) безопасности; 5) управление органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД России; 6) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства РФ возложено на МВД России.
