ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1.1 Государственные органы: понятие и признаки
Неотъемлемым и одним из важнейших признаков любого государства является государственная власть. Государственная власть — это целенаправленная, организованная на основе права и иных социальных норм власть государства, способная направлять все общество и всех проживающих на территории государства людей в соответствии с поставленными перед обществом и государством целями и задачами.
Необходимым элементом механизма осуществления государственной власти выступает государственный аппарат. Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи.
Основным звеном государственного аппарата служит орган государственной власти. Существует множество подходов к определению понятия «орган государственной власти», приведем некоторые дефиниции:
1) орган государственной власти — это организационно выделенный, самостоятельный государственный институт, действующий от имени и по поручению (уполномочию) народа, на основе осуществления государственной власти в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, наделенный властными полномочиями народа и соответствующей компетенцией, имеет свою структуру, присущие формы и методы деятельности;
2) орган государственной власти - группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства, созданный в определенном конституцией или законом порядке, наделенный соответствующими полномочиями, действующий в установленном законодательством порядке, принимаемый необходимые правовые акты и несущий ответственность за свою деятельность перед народом и государством;
3) орган государственной власти — это структурная часть (звено) государственного аппарата, представленная коллективом государственных служащих, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими возможностями для осуществления определенных задач и функций государства.1
Орган государственной власти обладает следующими признаками:
1) создается и действует от имени государства. Государство устанавливает порядок формирования и деятельности органов государственной власти (ч. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации);
2) являются составной и одновременно организационно обособленной частью государственного аппарата;
3) наделен государственно-властными полномочиями, его решения обязательны для широкого круга субъектов права;
4) наделен правами юридического лица, благодаря этому может выступать субъектом правоотношения;
5) вправе применять государственное принуждение;
6) наделен определенной компетенцией для осуществления задач и функций государства;
7) наделен необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для осуществления задач и функций государства;
8) имеет право издавать акты (нормативные правовые и правоприменительные);
9) состоит из государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе. 1
1 Абдулаев М.И. Теория государства и права. – М.: ИНФРА-М, 2017 – 671 с.
Наряду с понятием «орган государственной власти» в юридической теории и практике существует понятие «государственный орган». Соотношение данных понятий в настоящее время является дискуссионным.
Понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» возможно употреблять как тождественные. Так, М. В. Баглай считает, что «возможно, со временем конституционно-правовая те- ория или практика Конституционного Суда Российской Федерации выявят его содержание. Пока же в обиходе и в литературе оба термина используются как идентичные».
Понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» возможно рассматривать как наделенные различным смыслом. Отдельные исследователи отмечают, что теоретически одним из критериев разграничения органов государственной власти от государственных органов может являться то, относится или нет тот или иной орган к ветвям власти. Однако его вряд ли можно использовать в полной мере. Некоторые основополагающие постулаты классической теории разделения властей устарели, не вполне соответствуют реалиям политической жизни и нуждаются в корректировке.
Понятия «государственный орган» и «орган государственной власти» возможно рассматривать как общее и частное. Органы государственной власти — это государственные органы, наделенные властными полномочиями. Критерием отличия органов выступает то, что последние не обладают государственно- властными полномочиями, лишены возможности регулирования общественных отношений путем принятия правовых актов внешнего действия.
Обоснованной представляется точка зрения, согласно которой разница между категориями «орган государственной власти» и «государственный орган» определяется тем, насколько общими являются характеристика конкретного органа, его функции и полномочия. В зависимости от их сочетания конкретный государственный орган может быть органом государственной власти. Например, федеральное министерство в правоотношениях с Правительством Российской Федерации или Президентом Российской Федерации представляет собой государственный орган. Федеральное министерство в правоотношениях с федеральными службами или федеральными агентствами, подведомственными данному министерству, является органом государственной власти.
Правовую основу деятельности органов государственной власти составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.1
Таким образом, на основании исследования понятия и признаков органов государственной власти в первом параграфе можно сказать следующее. Орган государства – это самостоятельное подразделение аппарата государственной власти, а также юридически оформленная, экономически и организационно обособленная часть государственного механизма, которая наделена государственно-властными полномочиями и имеет все необходимые средства для реализации задач и функций государства в пределах своих полномочий.
1 Бабаев В. К. Теория государства и права М.: Юристъ, 2016. – 592 с.
1.2 Принципы организации и деятельности органов государственной власти
Принципы организации и деятельности органов государственной власти представляют собой отправные начала, руководящие положения и характеризуются следующими признаками:
1) императивны по содержанию;
2) являются основой механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с формированием, деятельностью и упразднением органов государственной власти и органов местного самоуправления;
3) выступают критерием оценки эффективности урегулированности общественных отношений, возникающих в связи с формированием, деятельностью и упразднением органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иными подзаконными актами федеральных органов государственной власти, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации можно выделить следующие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления:
1) разделения властей;
2) народовластия;
3) законности;
4) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
5) федерализма;
6) равного доступа к государственной и муниципальной службе;
7) гласности.
Принцип разделения властей представляет собой систему конституционно-правовых норм, регламентирующих разделение государственной власти на самостоятельные ветви.
Понятие «разделение властей» можно трактовать в различных смыслах:
1) отделение органов законодательной, исполнительной и судебной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов в федеративных государствах, на центральном уровне и уровне территориальных автономий в унитарных государствах);
2) разграничение полномочий (функций) органов законодательной, исполнительной и судебной власти;
3) разделение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) разделение полномочий (функций) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
5) отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти всех уровней;
6) отграничение полномочий (функций) органов местного самоуправления от функций органов государственной власти всех уровней.1
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Органы законодательной власти издают законы - нормативно правовые акты, обладающие высшей, после Конституции Российской Федерации, юридической силой и регулирующие наиболее важные общественные отношения.
1 Алексеев С.С. Теория государства и права. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019 –725 с.
Органы исполнительной власти осуществляют государственную власть путем организации исполнения законов.
Органы судебной власти – это специально образуемые органы государственной власти, основной задачей которых является защита прав всех субъектов права путем судебного разбирательства в процессуальной форме различных (уголовных, гражданских и др.) дел и споров.
Содержание принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви заключается в следующем:
1) законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;
2) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;
3) между законодательным и исполнительными органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более полноты власти на одного из них;
4) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;
5) ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
6) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным судом;
7) конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.
Принцип народовластия. Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть народа в Российской Федерации представляет собой политическую власть, подразделяющуюся на такие ее разновидностями, как государственная власть и власть местного самоуправления. Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно — посредством выборов и референдума и (или) через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип законности является общеправовым конституционным принципом. Применительно к организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления содержание данного принципа заключается в следующем:
1) органы государственной власти и органы местного самоуправления учреждаются и формируются в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами;
2) органы государственной власти и органы местного самоуправления в своей непосредственной деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации. Обеспечивают верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов на территории Российской Федерации;
3) органы государственной власти и органы местного самоуправления прекращают свою деятельность по основаниям и в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия выражается в запрете произвольного ограничения прав и свобод человека и гражданина со стороны органов власти и их должностных лиц. Органы государственной власти и местного самоуправления, в соответствии со своей компетенцией и (или) в объеме делегированных полномочий, представляют государство в отношениях, связанных с пользованием непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина как обязательного (и конституционно обязанного) участника данных правоотношений. Такое представительство не исключает ответственности самих органов (и персональной ответственности должностных лиц) за нарушение установленных требований по обеспечению возможностей надлежащего пользования.
Принцип федерализма, прежде всего, указывает на наличие двух уровней государственной власти в Российской Федерации. Содержание принципа федерализма в организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления включает в себя:
1) суверенитет, обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, единство экономического пространства;
2) равноправие и самоопределение народов Российской Федерации при сохранении единого и равного гражданства на всей территории государства;
3) деятельность в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) единство системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов Российской Федерации в формировании своей системы и структуры государственных органов;
5) правовой паритет субъектов Российской Федерации (между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти);
6) цельность законодательства, основанную на верховенстве Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, учитывающую законодательные потребности субъектов Российской Федерации.
Принцип равного доступа к государственной и муниципальной службе можно разделить на два самостоятельных принципа — принцип равного доступа к государственной службе и принцип равного доступа к муниципальной службе.
Согласно части 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Данный принцип закрепляется в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-Ф3 «О системе государственной службы Российской Федерации» и пункте 3 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-Ф3 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Гражданам Российской Федерации, владеющим государственным языком Российской Федерации, гарантируются равный доступ к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-Ф3 «О муниципальной службе в Российской Федерации» провозглашаются равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Принцип гласности проявляется в открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, доступности для каждого гражданина информации о деятельности как органа власти в целом, так и деятельности конкретных должностных лиц, если доступ к указанной информации не ограничен в установленном законом порядке. Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-Ф3 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.1
1 Каковкина Е.Н. Конституционное (государственное) право России. – М.: ИНФРА, 2018 – 689 с.
1.3 Виды органов государственной власти
Органы государственной власти можно классифицировать по различным основаниям.
По способу возникновения органы государственной власти подразделяются на первичные и производные:
1) первичные, создаваемые путем прямого волеизъявления многонационального народа Российской Федерации (Президент Российской Федерации, Государственная Дума, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и другие органы);
2) производные, создаваемые первичными органами государственной власти (Правительство Российской Федерации, федеральное министерство, министерство субъекта Российской Федерации и другие органы).
По составу органы государственной власти подразделяются на единоличные и коллективные:
1) единоличные, состоящие из одного должностного лица (Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, Уполномоченный Калужской области по правам человека и другие органы);
2) коллективные, состоящие из нескольких должностных лиц (Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Правительство Калужской области и другие органы).
По способу формирования состава органы подразделяются на выборные, назначаемые путем избрания, назначаемые в распорядительном порядке и смешанные:
1) выборные, формируемые на выборах соответствующего уровня (Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие органы);
2) назначаемые путем избрания, формируемые голосованием членов органа государственной власти (Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный Калужской области по правам человека и другие органы);
3) назначаемые в распорядительном порядке, формируемые единолично одним должностным лицом (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство и другие органы);
4) смешанные, формируемые сочетанием назначения путем избрания и назначения в распорядительном порядке (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Избирательная комиссия Калужской области и другие органы).
По территории осуществления полномочий органы подразделяются на федеральные органы и органы субъектов Российской Федерации:
1) федеральные органы, полномочия которых распространяются на всю территорию Российской Федерации (Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации и другие органы);
2) органы субъектов Российской Федерации (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие органы).
По времени осуществления полномочий органы подразделяются на постоянные и временные:
1) постоянные, срок полномочий которых не ограничен (Президент Российской Федерации, Совет Федерации, федеральное министерство, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие органы);
2) временные, формируемые на определенный срок или для решения определенных целей и прекращающие свою деятельность по истечении данного срока или при достижении определенных целей (Конституционное Собрание и другие органы).
По порядку принятия решений органы подразделяются на едино- начальные и коллегиальные:
1) единоначальные, в которых решения принимаются непосредственно руководителем данного органа (федеральное министерство, министерство субъекта Российской Федерации, федеральная служба и другие органы);
2) коллегиальные, в которых решения принимаются большинством членов, входящих в состав данного органа (Государственная Дума, Совет Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие органы).
По объему компетенции органы подразделяются на органы общей компетенции и органы специальной компетенции:
1) органы общей компетенции, осуществляющие полномочия во многих сферах общественной жизни (Правительство Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и другие органы);
2) органы специальной компетенции, осуществляющие полномочия в одной сфере общественной жизни (Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная службы безопасности Российской Федерации, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Министерство образования Калужской области, Министерство здравоохранения Калужской области и другие органы).
