Глава 1. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
1.1. Возникновение и развитие теории разделения властей
Зачастую дискуссия об институте разделения властей начинается распространенным заблуждением о том, что эта модель якобы явилась продуктом западноевропейской эпохи Просвещения. Как представляется, эту гипотезу подтверждают общее направление политико-правовых теорий того времени, которые в основном были направлены на уменьшение власти монархических династий в пользу увеличения влияния простого населения, в первую очередь за счет признания за каждым индивидуумом неотъемлемых, врожденных прав и свобод. И хотя это предположение могло бы иметь право на существование вследствие кажущейся исторической логики, оно опровергается целым рядом трудов древнегреческих и даже восточноазиатских ученых, которые предложили концепцию разделения властей за многие столетия до «просвещенных» XVII-XVIII веков.
Хронологическое исследование авторства идеи разделения властей имеет неожиданное начало: такое предложение обнаруживается у китайского ученого Хан Фея, жившего за много лет до Рождества Христова. Он предлагает не разделение властей в смысле распределения властных полномочий между различными государственными органами, а лишь делегирование отдельных задач подчиненным сюзирена. Конечная цель этого замысла двояка: во–первых, при задействовании множества структур увеличивается скорость выполнения возложенных на них задач, а во-вторых, монарх, который по-прежнему занимает первое место в иерархии властной системы, избавляется от необходимости лично улаживать многие дела, не требующие его вмешательства вследствие своей малой значимости; вместо этого ему достаточно контролировать эффективность и добросовестность подотчетных ему органов.
Некоторые размышления о дроблении государственной власти можно найти у такого известного мыслителя, автора утверждения о необходимой политической составляющей человеческой природы, как Аристотель. В его трудах мы находим упоминания о «консультирующей», «внешнеполитической», «исполнительной» и «судебной» властях . Согласно этой концепции, в задачи «консультирующей» власти входило обсуждение и принятие законов, «внешнеполитическая» власть принимала решения об объявлении войны, заключении мира и вхождении в межгосударственные союзы и организации, «исполнительная» власть была тождественна власти магистратов (то есть власти регионов или органов местного самоуправления), а «судебная» власть представляла собой совокупность полномочий по контролю за правомерностью правовых актов государства. Однако при более внимательном изучении текстов становится ясно, что Аристотель вовсе не предлагает реально разделение сфер ответственности за конкретные задачи между государственными органами, а лишь описывает различные характеристики власти, ее различные плоскости с точки зрения граждан . При этом он не исключает, что все эти властные грани могут исходить от одного органа, например монарха, который сам формулирует законы, ретранслирует их обществу и является верховным судьей всего государства. Дескриптивная концепция Аристотеля, таким образом, не может служить прообразом модели разделения властей в современном понимании.
Принципиально новое обоснование необходимости разделения властей предлагает Полибий. По его вполне схожему с современным подходом замыслу государственная власть должна быть ограничена путем ее распределения между различными субъектами. Этим же достигается и контроль за осуществлением полномочий отдельных государственных органов, и сами, в свою очередь, выполняют наблюдательные и контрольные функции по отношению к себе подобным. Так как государственные институты подчас преследуют прямо противоположные задачи, и, таким образом, находятся в некоем противостоянии, то именно этим, по замыслу Полибия, и достигается уравновешение властных полномочий . Такой баланс призван предотвратить чрезмерное доминирование одного из политических акторов, в конечном итоге он в значительной степени нивелирует угрозу тирании.
Эта идея получило свое развитие (а не была выражена впервые) в эпоху Просвещения. Английский ученый Дж. Локк, разделивший тезис Т. Гоббса об изначально агрессивной природе человека , подчеркивал необходимость существования государства, государственной власти и государственного принуждения, которые могли бы обеспечить человечеству относительно мирное существование. На общие антропологические воззрения этого теоретика не могла не наложить отпечаток свершившаяся в Англии «Славная революция» 1688-1689 годов, которая вылилась в ограничение абсолютной власти английского монарха и была увенчана принятием «Билля о правах» в 1689 году. При этом, помятуя о слабости и природной агрессии человеческой натуры, Локк утверждал, что облеченные властью государственные мужи будут непреодолимо стремиться к умножению своих полномочий, что, естественно, приведет к ограничению прав других граждан, а, в конце концов, выльется в абсолютное, деспотичное правление. Альтернативой, согласно Локку, является разделение властей на законодательную, исполнительную и так называемую федеративную или «внешнюю» ветви. Законодательная и исполнительная ветви власти были восприняты современными государственно-правовыми теориями; они же постепенно вобрали в себя и всю содержательную составляющую федеративной власти, включающей в себя полномочия вступать в войны, заключать мир и образовывать межгосударственные союзы .
В 1748 году выходит в свет трактат Монтескье «О духе законов». Монтескье широко известен в нашей литературе прежде всего как автор классической триады властей.
«В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.
В силу первой власти государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй власти он объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия.
В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства» .
Представляется, что мы обязаны остановиться на теории разделения властей подробнее, чтобы более явно разглядеть и подчеркнуть те идеи, благодаря которым теория разделения властей Монтескье оказала такое большое влияние на формирование демократий в последние два столетия.
Посвященная этой проблеме книга XI его сочинения «О духе законов»:
а) центральной задачей организации власти ставит проблему гарантирования политической свободы в государстве;
б) это оказывается возможным у Монтескье только в условиях преодоления тирании, однако само по себе предотвращение узурпации власти может быть основано на таком ее устройстве:
- где существует равновесие точек концентрации властных ресурсов, существует ситуация их взаимного сдерживания;
- когда носители власти зависят друг от друга и принуждены к достижению взаимного компромисса;
- при которой полицентричность власти проявляется в разделении субъектов, которые ее выражают, т.е. в разнообразии высших органов власти.
Почему этот вопрос столь принципиален? Все дело в том, что он содержит ответ на вопрос о природе политической власти. Согласно либеральным воззрениям тех времен, она разрушительна по своей сути, любой оказавшийся у власти рано или поздно неизбежно начнет ею злоупотреблять. Не в силах человека этому противостоять, свойства самой власти таковы, что она способна разрушать все субъективные барьеры, которые выстраиваются вокруг носителя власти. Следовательно, требуются не хорошие люди во власти, а такая качественная система отношений, объективируемая в нормах права, которая в силу самого своего устройства не допускает возможности подобных проявлений, лишает предпосылок создание ситуации, когда бы это оказалось возможным.
Вот как говорит об этом Монтескье: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела... Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» .
Следующая гарантия политической свободы и противодействия узурпации власти состоит в зависимости властей друг от друга в том, что они самой конструкцией системы отношений принуждены к достижению взаимного компромисса. Следующим образом говорит об этом Монтескье, рассуждая о государственном устройстве Англии: «...вот основные начала образа правления, о котором мы ведем речь. Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью. Казалось бы, эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно» .
Подводя итог по исследуемому вопросу, напрашиваются следующие выводы.
Сама идея разделения властей появилась еще у восточноазиатских и древнегреческих ученых, которые, однако, не видели в этом средства контроля за властью правителя. В это же время предлагались и троичное устройство системы государственной власти. Также достаточно предметные тезисы о механизме разделения властей мы нашли в трудах Дж. Локка. Но именно совокупность законодательной, исполнительной и судебной власти, сведенная в гармоничную государственно-правовую концепцию, явилась тем монолитом, который, пройдя сквозь государственные катаклизмы конца XIX и, прежде всего, XX веков, сохранился практически неизменным и до наших дней. Именно из-за этого теория Монтескье и стала считаться прародительницей принципа разделения властей. Предложенное Монтескье в разделение законодательной, исполнительной и судебной составляющей государственной власти нашло свое отражение в конституциях многих стран мира.
1.2. Сущность и значение принципа разделения властей в современных условиях
Принцип разделения властей после его «изобретения» стал объектом сотен публикаций за прошедшие века. И, казалось бы, ничего тут нового не придумаешь. Главные устои данного принципа состоят в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких главных аспектах:
1) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;
2) разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов .
Как таковое, «разделение власти» - это не цель, а средство государственного строительства. С помощью данного инструментария происходит разграничение компетенции внутри власти. Без этого разграничения само государство в принципе невозможно: даже если оно не будет правовым, компетенция будет
Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально - юридическое закрепление, второй - фактическое «разделение властей». Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве многих государств.
Мировой государственно - правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот.
«Как это ни парадоксально, - считает большинство ученых - юристов, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей» . В противном случае, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство
Принцип «разделения властей» не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделения властей» состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», а говоря иначе - диктатуры. Естественно, принцип «разделения властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов - в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделения властей» по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.
Разделение властей преследует и другую цель - определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это - дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно - техническую операцию.
От формы правления зависит способ формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных лиц. Так, например, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Ст. 92 итальянской Конституции гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров» . Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер - министра и других министров. Он определяет их число и обязанности» (Параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: «Премьер - министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.
Вместе с тем из этого правила есть исключения. Например, в КНДР правительство образуется высшим органом народного представительства, а в Румынии для назначения министров требуется вотум доверия, выраженный парламентом .
От формы правления также зависит объем собственных полномочий органов исполнительной власти и их взаимоотношение с главами государств и парламентами. Так, например, глава государства часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).
В парламентарных монархиях и республиках реальная власть главы государства ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой акты главы государства имеют силу лишь при том условии, что они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства при осуществлении полномочий, предоставленных ему конституцией, оказывается обязанным следовать указаниям («советам») министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Так, например, Конституция Австрии гласит: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрассигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст. 67.2) . Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст. 64); Конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст. 89).
Влияние и сила исполнительной власти, как уже указывалось, зависит от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. В свою очередь, место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации: американская и европейская. Американская модель президентства представлена прежде всего одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и афро - азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской власти.
Европейская модель представлена преимущественно полупрезидентскими и парламентарными республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а зачастую превращающими его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские функции .
Оценивая регулирующую направленность принципа разделения властей и те подходы к его толкованию, которые были избраны органами конституционного контроля, а также отражены в конституционно-правовых доктринах различных стран, надо признать, что количество ветвей власти, их состав не играют решающей роли в воплощении основных смысловых аспектов данного принципа. Как справедливо отметил бывший Председатель Конституционного Суда Болгарии, член Венецианской комиссии Евгений Танчев, «основной целью внесения принципа разделения властей в писаные конституции было желание построить систему правления, при которой полномочия были бы разделены между институтами, что позволило бы предотвратить абсолютизм, который мог оказать разрушительное влияние на гражданскую свободу и политическую демократию. Непростые современные аспекты разделения властей не означают единство власти или простое деление функций и компетенции между институтами. В определении горизонтального деления между тремя ветвями власти писаные конституции делали особый акцент на автономность, независимость, контроль, посредничество и противостояние между институтами как на средство защиты равновесия, способа исключения концентрации, злоупотребления и узурпации власти...». Более того, в современных конституционных моделях демократических государств разделение властей в горизонтальном аспекте получило дальнейшее развитие: в формах двухпалатных парламентов, дуализма в системе исполнительной власти, складывающегося за счет распределения власти между президентами и правительствами, сложных судебных систем, включающих специализированные органы правосудия. Дополнительным инструментом, контролирующим перекрестные конституционные ограничения, установленные для «ветвей» власти, стала европейская модель специализированного конституционного контроля, воспринятая также и в России.
Таким образом, принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Так, принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико – правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. И это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти.
1.3. Историческое развитие принципа разделения властей в России
Западноевропейская доктрина разделения властей среди представителей отечественного консерватизма вызывала скепсис и критику.
Очевидно, что в рамках отечественной охранительной правовой мысли теория разделения властей имеет чисто техническое значение как средство более эффективной и разумной организации государственно-властной деятельности. При этом ведущим принципом государственного устройства является единство верховной власти, которая не терпит разделения и передачи в порядке делегации .
