Глава I. Общая характеристика опеки и попечительства.
1.1. Понятие опеки и попечительства, их разграничение.
Любой гражданин независимо от пола, расы, возраста, статуса, вероисповедания имеет права и несет за них соответствующие обязанности. Однако не все граждане могут самостоятельно реализовывать права и исполнять обязанности в силу возраста или болезни. Именно для таких незащищенных граждан был создан институт опеки и попечительства, который в настоящее время является одной из форм осуществления государственной защиты личности.
В науке гражданского права существует несколько взглядов на правовую природу опеки. Одни ученые-теоретики считают, что опека выступает заменой родительской власти, другие говорят, что опека представляет собой одну из видов деятельности государства. Такая деятельность заключается, в первую очередь, в оказании внимания над лицами, которые не могут самостоятельно позаботиться о себе. Существует и другая точка зрения, по которой опека является своего рода договором, в соответствии с которым опекун или попечитель обязаны блюсти интересы опекаемого. В связи с этим приведем несколько мнений. Например: «Владимирский-Буданов считал, что опека есть "искусственная власть над семьей", Шершеневич Г.Ф. – определял опеку как "искусственную семью", а Синайский В.И. - как "суррогат родительского попечения о детях, их личности и имуществе".
В своей работе «Опека и попечительство над взрослыми» Ершова Наталья Матвеевна определила понятие опеки следующим образом: ««Под установлением опеки или попечительства следует понимать назначение опекуна или попечителя для защиты (охраны) прав и интересов лиц, не способных полностью или частично самостоятельно осуществлять эти функции».
Таких мнений существует достаточно много, и в каждом есть свой смысл. Однако перейдем к рассмотрению понятия опеки и попечительства с законодательного уровня. Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" от 24.04.2008 N 48-ФЗ, а именно статья 2, разъясняет нам следующее: «Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия» в то время как попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации . В принятии настоящего закона была большая необходимость, поскольку рост количества детей, оставшихся по различным обстоятельствам без попечения родителей, не переставал уменьшаться. И именно этот закон, объединив нормы гражданского, семейного, жилищного и иного права, эффективно справляется со своей задачей по правовому регулированию института опеки и попечительства.
Однако некоторые ученые считают, что настоящий федеральный закон не отражает основную цель опеки и попечительства, поскольку опека это, в первую очередь, надзор за конкретным лицом. Кроме того, понятие опеки и попечительства может содержаться не только в законах федерального уровня, но и в законах субъектов Российской Федерации.
Итак, суть опеки состоит в том, что вместо ребенка, не достигшего 14 лет, либо вместо лица, признанного судом недееспособным, вследствие психического расстройства, все права и обязанности реализовывает опекун. Опекуны являются законными представителями своих подопечных. Опекуны совершают от имени подопечных и в их интересах все необходимые сделки, они выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, на основании удостоверения, выданного органом опеки и попечительства, либо решения этого органа о назначении данного лица опекуном.
При попечительстве попечители заменяют родителей или усыновителей подростков. Подростки сами совершают сделки, но с письменного согласия попечителей. Попечитель выступает в защиту прав и законных интересов подопечного в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, поскольку считается его законным представителем.
Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. Единым также является и порядок выбора и назначения опекунов, их обязанность защищать права своих подопечных. Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или частично дееспособных граждан, а также в целях воспитания. Опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав, а также в случаях, когда такие граждане по иным причинам остались без родительского попечения.
Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Во-первых, из-за того что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия.
Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, а с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.
Опека и попечительство находятся в ведении исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления в том случае, если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации и они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами.
Таким образом, опека и попечительство хоть и имеют различия, но все-таки схожи во многом. Они направлены на воспитание и защиту недееспособных граждан, которые нуждаются в ней. «Опека и попечительство – правовые институты, призванные обеспечить, во-первых, восполнение дееспособности недееспособных граждан с целью участия последних в гражданском обороте, а во-вторых, - защиту прав и законных интересов указанных граждан в случае посягательства на таковые».
1.2 Права и обязанности опекуна, попечителя, органов опеки, на попечении которых находятся несовершеннолетние дети.
Личные права и обязанности опекунов и попечителей над детьми, во многом схожи с родительскими правами и обязанностями. Они заключаются в том, что опекун или попечитель осуществляет уход, заботу, духовное и нравственное воспитание ребенка и многое другое. Можно сказать, что опекуны и попечители полностью заменяют родителей. Органы опеки и попечительства назначают опекуном (попечителем) такое лицо, которое способно и в состоянии заботиться о другом лице. Согласно ст. 148.1 СК РФ права и обязанности опекуна или попечителя ребенка возникают на основании статьи 15 Федерального закона от 24.04.2008 N48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Если иное не предусмотрено ФЗ, родители ребенка или лица, их заменяющие, утрачивают свои права и обязанности по представительству и защите прав и законных интересов ребенка с момента возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя.
Кроме того, помимо Федерального закона права и обязанности опекунов и попечителей закреплены со ст.36-38 ГК РФ, в соответствии с которыми опекуны и попечители имеют ряд таких прав и обязанностей. Перечень таких обязанностей достаточно широкий, однако главной обязанностью является защита прав и интересов своего подопечного. Перечислим некоторые из обязанностей, предусмотренные гражданским законодательством:
Обязанности по опеке и попечительству выполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом.
Опекун или попечитель не вправе препятствовать общению ребенка с его родителями и другими родственниками, за исключением случаев, если такое общение не отвечает интересам ребенка;
Опекун или попечитель ребенка имеет право и обязан воспитывать ребенка, находящегося под их опекой или попечительством, заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии ребенка. Причем способ и метод воспитания опекун (попечитель) может выбирать самостоятельно, соблюдая рекомендации органов опеки и попечительства и несомненно интересы подопечного.
Опекун или попечитель имеет право выбора образовательной организации, формы получения ребенком образования и формы его обучения с учетом мнения ребенка до получения им основного общего образования и обязан обеспечить получение ребенком общего образования;
Опекун или попечитель вправе требовать на основании решения суда возврата ребенка, находящегося под опекой или попечительством, от любых лиц, удерживающих у себя ребенка без законных оснований, в том числе от родителей или других родственников либо усыновителей ребенка;
Опекуны и попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим шестнадцати лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного. Однако, проживая вместе с подопечным, опекун или попечитель не приобретает права на эту жилую площадь. После достижения подопечным 16 лет реальное проживание опекуна (попечителя) совместно с таким лицом не требуется только в том случае, если несовершеннолетний может жить самостоятельно без причинения какого-либо ущерба себе.
Опекуны и попечители обязаны извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства;
Опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы
Опекуны и попечители заботятся о развитии (восстановлении) способности гражданина, дееспособность которого ограничена вследствие психического расстройства, или гражданина, признанного недееспособным, понимать значение своих действий или руководить ими;
Опекуны и попечители исполняют свои функции, учитывая мнение подопечного, а при невозможности его установления - с учетом информации о предпочтениях подопечного, полученной от его родителей, прежних опекунов, иных лиц, оказывавших ему услуги и добросовестно исполнявших свои обязанности;
Если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, отпали, опекун или попечитель обязан ходатайствовать перед судом о признании подопечного дееспособным и о снятии с него опеки или попечительства;
Если основания, в силу которых гражданин, который вследствие психического расстройства может понимать значение своих действий или руководить ими при помощи других лиц, был ограничен в дееспособности, изменились, попечитель обязан обратиться в суд с заявлением об отмене ограничения дееспособности подопечного или о признании его недееспособным в соответствии с пунктом 3 статьи 30 ГК РФ;
Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного;
Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками;
Помимо этого, ГК РФ (п. 2 ст. 172) предоставляет опекуну малолетнего ребенка еще одно полномочие - требовать признания действительной той заключенной им сделки, которая ему полезна. «В интересах малолетнего совершенная им сделка может быть по требованию его родителей, усыновителей или опекуна признана судом действительной, если она совершена к выгоде малолетнего».
Далее необходимо перейти к рассмотрению обязанностей органов опеки и попечительства. В науке гражданского права велись дискуссии по поводу реформирования органов опеки и попечительства, так как, по их мнению, деятельность данного органа была не эффективной. Для анализа проведенной реформы института опеки и попечительства следует проанализировать законодательство на различных исторических этапах.
Статья 120 Кодекса о браке и семье РСФСР 1969 года закрепила следующее: «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". Законодатель возложил обязанность по опеке на органы местные органы исполнительной власти исходя из того, что они находятся в довольно близком контакте с народом и в силах оказать им достойную государственную защиту. С возрождением местного самоуправления последовало принятие ряда законов, таких как: Закон РФ от 06.07.1991г №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ (Часть 1) от 30.11.1994г и Семейный кодекс РФ от 29.12.1995г. С их принятием обязанность по опеке была возложена на органы местного самоуправления. В этой связи Кирилловых А.А. говорил следующее: ««Муниципальные органы власти применительно к своим условиям и потребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки и попечительства». Достаточно длительное время в законах сохранялось единство в части наделения местных органов власти такой ответственностью. Однако и здесь существовали дискуссии. Так, Александров И.Ф. считал, что: «Не совсем целесообразно возложение полномочий осуществления социальной защиты нуждающихся граждан на плечи муниципалитетов, исходя из того, что финансовые возможности не позволяют муниципальным образованиям решить эти важные задачи».
С принятием Федерального закона от 24.04.2008 N48-ФЗ «Об опеке попечительстве» произошли первые изменения. Статья 6 настоящего закона возложила обязанность социальной защиты нуждающихся граждан на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Но в законодательстве существует некоторое противоречие, так как Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует положение о том, что органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по разрешению вопросов, касающихся опеки и попечительства.
Таким образом, обязанность по социальной защите нуждающихся граждан с реформированием законодательства об опеке и попечительстве возложена на государственные органы, с непосредственным участием органов местного самоуправления в разрешении тех или иных вопросов, так как статья 72 Конституции Российской Федерации закрепила, что: «защиту семьи; материнства отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Для анализа обязанностей органов опеки и попечительства следует обратиться к уже упомянутому Федеральному закону от 24.04.2008 N48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», а именно к статье 8. До принятия данного закона полномочия органов опеки и попечительства вытекали из положений о целях и задачах такого органа, в то время как настоящая статья закрепляет и четко разграничивает полномочия органа опеки и попечительства от его целей и задач. В научной работе Кирилловых А.А. приводится одна из классификаций полномочий:
1) учетные – в первую очередь к учетным полномочиям относятся обязанности по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, а также учет лиц, которые желают стать опекунами (попечителями);
2) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещены недееспособные; проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов (попечителей);
3) разрешительные – а именно, выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;
4) защитно-представительские – перечислим некоторые из них: заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних граждан, находящихся под опекой и другие.
