1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ ПРИРОДА СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
1.1 Услуга как объект гражданских прав и ее соотношение с категорией «Социальная услуга»
В действующем Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) предусмотрено несколько глав, которые регулируют отдельные виды договоров по оказанию услуг, а глава 39 ГК РФпосвящена всем непоименованным договорам.
Следует признать, что услуга является как юридической, так и экономической категорией. Однако, в науке существуют разногласия по поводу общего определения категории услуг. Исследователям не удалось прийти к единому выводу о сущности услуг и сформулировать определение, которое могло бы стать легальным определением услуги в гражданском праве. Четкое понятие услуги необходимо как с точки зрения познания, так и с точки зрения практики.
Статья 128 ГК РФ рассматривает оказание услуг, как объект гражданских прав. Исходя из смысла статьи, работы и услуги представляют собой самостоятельные объекты наравне с имуществом. Помимо этого, услуги представляют собой вид обязательств. В отношениях по оказанию услуг стороны требуют друг от друга совершения определённых действий, которые составляют предмет обязательства. Обязательство представляет собой относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действия по предоставлению ему определенных материальных благ. Услуги относятся к активной форме обязательств. Это означает, что услуги представляют собой действия, а невоздержание от действий (пассивная форма обязательств).
Если обратиться к ст. 779 ГК РФ, то в определении договора возмездного оказания услуг можно обнаружить указание на услуги как действия или деятельность. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Данный подход соотноситься с рассмотрением услуги как активного обязательства, то есть обязательства, предусматривающего совершение определенных действий.
Понятие услуги содержится в п. 5 ст. 38 Налогового кодекса РФ(далее – НК РФ). Услугой признается деятельность, результаты которой не имеет материального выражения, реализуются и потребляются в процессе этой деятельности. Данное определение берет за основу формулировку из ГК РФ и рассматривает услугу, прежде всего, как деятельность.
Анализ ряда федеральных законов позволяет сделать вывод о том, что в них содержатся определения только определенных видов услуг, но отсутствует общее понятие услуги. В соответствии со ст. 2 ФЗ «О почтовой связи» услуги почтовой связи представляют собой действия или деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
Конкретные услуги формулируются как набор определенных действий и/или деятельности, которые необходимо совершить в соответствии с условиями договора. Так как различные договоры по возмездному оказанию услуг необходимы для получения различных нематериальных благ, то и действия или деятельность (услуги) будут по ним различны.
Таким образом, законодательство определяет услуги только как деятельность или действие, не давая конкретной дефиниции. Это может быть обусловлено как слабой разработанностью вопроса в юридической литературе, так и тем, что законодатель не усмотрел практической необходимости в установлении общего легального понятия услуги.
Определение услуги содержится в ГОСТе 50646-2012 «Услуги населению. Термины и определения». В стандарте дается понятие услуги вообще, материальных и нематериальных услуг. Пункт 3.1.1 гласит, что услуга представляет собой результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя услуг по удовлетворению потребности потребителя услуг. Стандарт также различает материальные и социально- культурные услуги.
В качестве еще одного источника можно упомянуть стандарт ГОСТ ISO 9000-2011, где под услугой понимается результат, по меньшей мере, одного действия, обязательно осуществленного при взаимодействии поставщика и потребителя, и, как правило, имеет нематериальный характер.
В научной литературе можно выделить несколько авторов, которые занимались вопросами сущности и понятия услуг. И.Г. Прибытков считает, что «услуга – это экономическое отношение не по поводу результатов труда, а по поводу труда как деятельности». Н.А. Баринов считает, что ценность услуги не в ней самой, а в её полезном результате. «Услуга – это экономическое отношение, возникающее по поводу результатов труда, создающего потребительные стоимости, проявляющиеся в форме полезного действия товара (вещи) или самой деятельности для удовлетворения конкретных, разумных потребностей человека».
Соотношение понятия «услуга» и «социальная услуга» представляет значительную сложность. В соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» социальная услуга – действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.
По мнению Д.Г. Поповой, «отсутствие в ГК РФ норм, регулирующих ряд договорных отношений в сфере образования, здравоохранения и других сферах, закрепление положений о них в других федеральных законах, ставит под сомнение гражданско-правовую природу этих отношений».
Отношения по предоставлению платных образовательных услуг многие современные исследователи также относят к области гражданско-правового регулирования. Такие отношения, как указывает Ю.М. Федорова, «носят имущественно-стоимостной характер и основаны на юридическом равенстве сторон». Анализируя имеющиеся по данной проблеме точки зрения, автор приходит к выводу «о гражданско-правовой принадлежности отношений из договора возмездного оказания образовательных услуг и об административно-правовой природе отношений, основывающихся на безвозмездных началах».
Так, по мнению Л.В. Санниковой, за рамками гражданско-правового регулирования остаются отношения по оказанию так называемых публичных (государственных, социальных услуг. Как указывает автор, «публичные услуги опосредуют отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Это, прежде всего, услуги, оказываемые государственными органами и органами местного самоуправления в рамках их компетенции, на безвозмездной основе или по регулируемым ценам».
М.О. Буянова предлагает различать между собой понятия «обслуживание» и «услуга». «Если услуга, предоставляется независимо от степени нуждаемости, то обслуживание связывается с общественной необходимостью (нуждой). Соответственно «социальное обслуживание» предоставляется обществом нуждающимся (гражданам, испытывающим недостаток в необходимом) бесплатно или на условиях частичной оплаты».
По мнению Л.В. Санниковой, «социальные услуги регулируются нормами специальных законов, не имеющих «прописки» в гражданском законодательстве, образуя особый блок законодательства – социальное законодательство, в рамках которого можно объединить законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, социальном обеспечении и др. Правовое регулирование социальных услуг характеризуется преобладанием императивного метода, характерного для публичного права, над диспозитивным». Отсюда можно заключить, что социальные услуги не относятся автором к сфере гражданского права.
Л.К. Терещенко также относит социальные услуги к разновидности публичных услуг, выделяемых по сфере, в которой они реализуются: «В основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством».
В отдельных работах высказывается мысль о необходимости разграничивать «бесплатность» и «безвозмездность» услуги. Будучи бесплатной для услугополучателя, для услугодателя она будет возмездной, т. к. последний получает встречное предоставление в виде платы за услугу. А.В. Нестеров полагает, что «безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи».
На этом основании некоторые исследователи приходят к выводу о гражданско-правовом регулировании отношений по оказанию как платных, так и бесплатных социальных услуг. К аналогичному выводу приходит и Л.Б. Ситдикова применительно к медицинским услугам. По мнению автора, «отличия правоотношений по оказанию медицинских услуг в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения и в частных клиниках заключаются лишь в субъектах оплаты. Встречное предоставление в первом случае исходит от третьего лица, в соответствии со ст. 430 ГК РФ».
По мнению Ю.М. Федорова, «определяющим критерием социальной услуги является субъектный состав, т. е. круг потребителей социальной услуги, независимо от того, кто оказывает или оплачивает данную услугу. Если услуга участвует в обороте, то она является, по мнению автора, объектом гражданского права и категорией рыночного товарооборота, требующей гражданско-правового режима правового регулирования»..
Итак, можно сделать следующие выводы.
Услуга является одной из самых сложных категорий в гражданском праве. Единого подхода к понятию услуги в правовой литературе пока не найдено. Гражданское законодательство (прежде всего ГК РФ) понимает услугу как деятельность, но при этом не дает легальной дефиниции услуги. В юридической литературе существует большой разброс мнений по поводу юридической и (или) экономической сущности услуги. Оказание услуг рассматривается как общественное отношение заказчика и исполнителя, которое имеет своей целью получение полезного нематериального результата. Основное отличие услуги от работы состоит в отсутствии материального объекта как результата услуги, т.е. результат услуги не может становиться товаром.
Законодательно социальная услуга определена как действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности.
1.2 Социальные услуги: виды и формы
Современная трансформация социальной действительности проявляется в форсировании социальных изменений во всех сферах общественного развития. Услуги социальной сферы являются важным инфраструктурным компонентом реализации социальной политики и повышения качества жизни населения.
Сущностным ядром деятельности системы социального обслуживания являются социальные услуги, ориентированные на улучшение социального благополучия и качества жизни человека. И.В. Малофеев подчеркивает, что «в настоящее время предоставление социальных услуг ориентировано на активизацию собственного потенциала человека, формирование ответственности индивида за себя и благополучие своей семьи, тем самым отказываясь от политики государственного патернализма».
Предоставление социальных услуг населению основывается на следующих принципах:
1) обеспечение равного, свободного доступа граждан к социальному обслуживанию не зависимо от их возраста, расы, пола, национальности, происхождения, языка, места жительства, отношения к религии, убеждений и принадлежности к общественным объединениям;
2) адресное предоставление социальных услуг;
3) приближенное расположение поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточное количество поставщиков социальных услуг для удовлетворения потребностей граждан в социальном обслуживании, достаточность финансовых, материально-технических, кадровых и информационных ресурсов у поставщиков социальных услуг;
4) обеспечение сохранения пребывания гражданина в привычной для него благоприятной среде;
5) добровольность;
6) конфиденциальность.
Разнообразие социальных услуг требует эффективной системы классификации, которая позволяет рассмотреть их с точки зрения системности, комплексности и единой направленности.
Согласно ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» по видам решаемых проблем представлены такие социальные услуги:
• социально-бытовые услуги направлены на оказание помощи человеку в быту;
• социально-медицинские услуги ориентированы на сохранение здоровья клиента, организуя ему необходимый уход, оказывая содействие в осуществлении оздоровительных процедур, проводя систематические наблюдения за состоянием его здоровья;
• социально-психологические услуги направлены на коррекцию психологического самочувствия клиента для адаптации в социуме;
• социально-педагогические услуги ориентированы на профилактику отклоняющегося поведения, личностное развитие клиента, формирование у него положительных интересов, организацию досуга, оказание помощи семье в воспитании детей;
• социально-трудовые услуги направлены на трудоустройство клиента и решение других вопросов, связанных с его трудовой адаптацией;
• социально-правовые услуги содействуют в получении юридических услуг, направленные на защиту прав и законных интересов клиента;
• услуги, повышающие коммуникативный потенциал клиента, имеющего ограничения жизнедеятельности;
• срочные социальные услуги предоставляются в целях оказания неотложной помощи разового характера гражданам, имеющие обстоятельства, ухудшающие или которые могут ухудшить условия их жизнедеятельности.
Следует отметить, что утверждение примерного перечня социальных услуг по их видам законодатель отнес к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере социального обслуживания, предоставив субъектам РФ право утверждения перечня социальных услуг, дополняющих примерный перечень.
Охарактеризуем систему социальных услуг с точки зрения субъекта. Главным субъектом оказания социальных услуг населению является государство. Оно гарантирует определенный минимум услуг для тех категорий населения, которые, находясь в трудном положении, не в состоянии решить проблемы самостоятельно.
В настоящее время в России предоставлением социальных услуг занимаются помимо государственных учреждений также и коммерческие, некоммерческие организации (НКО), индивидуальные предприниматели, оказывающие помощь и поддержку населению в отдельные периоды жизнедеятельности. Субъектом предоставления услуг может выступать «сам человек, который находит дополнительные ресурсы для поддержки своих жизненных сил в условиях социальных рисков, т.е. самопомощь как вид социальной услуги».
