Глава 1. Теоретико-правовые аспекты должностного регламента на гражданской службе
1.1.Понятие должностного регламента и его правовая характеристика
Ключевым условием для достижения эффективного выполнения целей и задач на гражданской службе является правильное представление служащих о круге своих полномочий и деятельности органа в целом. Этому способствует регламентация работы органов и служебной деятельности непосредственных исполнителей функций таких органов.
Большое внимание исследователи уделяют вопросам методике разработки и применения должностных регламентов государственных гражданских служащих. Так же речь идет о повышении эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности лиц, занимающие должности государственной гражданской службы. К освещению вопросов с применением такой кадровой технологии, как служебный регламент необходимо подходить с позиции раскрытия основных положений государственной службы Российской Федерации 9.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Пр-1496, отмечаются проблемы, связанные с состоянием государственной гражданской службой Российской Федерации.
9 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2019.
К ним относится отсутствие целостности кадровой политики, недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов и отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что приводит к бюрократии. Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации регулируются вопросы системы должностей и должностных регламентов, в том числе устанавливаются требования к квалификации государственного гражданского служащего.
Должностные регламенты направлены, во-первых, на то, чтобы стать инструментом обеспечения четкости и эффективности административных процедур в деятельности государственных гражданских служащих. Во-вторых, на то, чтобы регламентировать переход от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат. В-третьих, на обеспечение действия принципа персональной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, соответствующих занимаемой должности 10.
Необходимо отметить, что должностной регламент государственного гражданского служащего является основным нормативным документом, который регулирует его деятельность, содержит предъявляемые требования к замещаемой должности, закрепление прав, обязанностей и ответственности в рамках функциональных особенностей.
Для более полного понимания, что такое должностной регламент, рассмотрим определение, которое дает Охотский Е. В.. Он определяет должностной регламент как новацию закона о государственной гражданской службе, которая основывается на признаках законности, соответствия полномочиям государственного органа, эффективности, персональной
10 Гутников О.В. Особенности правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами // Журнал российского права. 2015. N 2. С. 34
ответственности гражданского служащего, стимулирования самостоятельности и инициативы.
Также должностным регламентом определяются показатели результативности исполнения должности гражданской службы. То есть в соответствии с должностным регламентом осуществляется вся профессиональная служебная деятельность гражданского служащего.
К гражданскому служащему не могут предъявляться требования, не закрепленные в должностном регламенте конкретной должности гражданской службы 11.
Коржиновская О. М. дает следующее определение должностному регламенту: должностной регламент представляет собой средство управления служебной деятельностью государственных служащих и повышения ее эффективности, поскольку непосредственно влияет не только на прохождение государственной гражданской службы, но и на оценку результативности замещения конкретной должности 12.
Таким образом, должностной регламент государственного гражданского служащего призван повысить эффективность исполнения соответствующих должностных обязанностей, обеспечить реализацию его прав, определить ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также способствовать предотвращению бюрократических злоупотреблений и коррупции.
Должностной регламент является неотъемлемой частью служебного контракта и, таким образом, нормативно закрепляет круг обязанностей и полномочий по конкретным должностям.
11 Охотский, Е. В. Государственная служба : учеб. практикум для академического бакалавриата. М. : Юрайт, 2019. - С.96.
12 Коржиновская, О. М. Понятие и содержание должностных регламентов государственных гражданских служащих в контексте действующего российского законодательства : труды Академии управления МВД России, 2012, № 3. - С.10-14.
Именно должностным регламентом обеспечивается организация, планирование и контроль за деятельностью государственных гражданских служащих со всех сторон - со стороны работодателя и со стороны гражданского общества.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации», который утверждает примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, должностные регламенты государственных гражданских служащих Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствующем государственном органе должны быть утверждены в трехмесячный срок.
Также должностной регламент является средством управления служебной деятельностью государственных служащих и повышения ее эффективности, поскольку непосредственно влияет не только на прохождение гражданской службы, но и на оценку результативности замещения конкретной должности.
Эффективность работы во многом зависит от того, насколько четко определены и согласованы элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной гражданской службе помогают должностные регламенты для всех категорий служащих. На практике применения должностных регламентов в системе государственного управления необходимо соблюсти их согласованность, соответствие законодательству Российской Федерации, исключить их противоречие друг другу и остальным организационно-распорядительным документам. Для обеспечения всего перечисленного нужно придерживаться таких основных условий, как, во-первых, следовать принципу последовательности при разработке нормативных правовых актов, согласно которому необходимо двигаться от более общих к конкретным актам 13.
Во-вторых, все виды организационно-правовых актов должны разрабатываться на основе единых методических подходов. Это способствует достижению единообразного подхода к составлению должностных регламентов и обеспечению необходимой содержательности. Так как до настоящего времени отсутствовали методические рекомендации по разработке локальных нормативных правовых актов и поэтому субъекты кадровой работы на местах самостоятельно разрабатывали структуру и содержание таких документов, что не всегда обеспечивало требуемую полноту и качество содержащихся в них норм.
Это сыграло роль при разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих. Законодательно переход на должностные регламенты осуществлен с 1 февраля 2005 г. Однако зачастую имеющиеся разработки мало отличаются от действовавших ранее должностных инструкций.
Статьей 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ определено значение и содержание должностного регламента: профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.
Должностной регламент содержит квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемых к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность, а также к образованию, стажу гражданской службы и государственной службы иных видов или стажу работы по специальности.
13 Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики / Д.Е. Зайков // Право в Вооруженных Силах. 2019. N 2 (200). С. 2 - 10.
В нем детально излагаются должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой должности гражданской службы 14.
Обязательными разделами должностных регламентов являются: перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; ситуации, когда гражданский служащий вправе или обязан участвовать в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
При условии подробного и точного изложения этих разделов можно полно определить порядок организации и содержание управленческой деятельности сотрудников государственной гражданской службы. А также конкретизировать, каким образом должностное лицо обязано и может действовать.
14 Кузнецов В.И., Трунцевский Ю.В., Ломакина Л.А. Увольнение государственных гражданских служащих в связи с утратой доверия: проблемы теории и практики // Журнал российского права. 2020. N 1. С. 159 - 169.
Типовые или примерные должностные регламенты государственных гражданских служащих утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой.
Конкретные должностные регламенты разрабатываются применительно к действующим должностям для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности советующей должности государственной гражданской службы.
Ответственность за разработку конкретных должностных регламентов и обеспечение ими гражданских служащих несут руководители. Проекты таких регламентов могут готовиться с привлечением сотрудников, для которых эти документы разрабатываются. Утверждаются конкретные должностные регламенты представителем нанимателя.
Должностные регламенты вводятся в действие со дня их утверждения и сообщаются гражданским служащим при оформлении на службу до заключения служебного контракта. В процессе прохождения государственной гражданской службы служащие должны самостоятельно отслеживать соответствие норм регламента исполняемым обязанностям, правам и иным конкретным действиям.
Для того, чтобы должностные регламенты стали представлять из себя действенное средство регулирования порядка исполнения должностных функций на государственной гражданской службе необходимо обеспечить их полное и точное соответствие реальному положению дел на текущий момент времени.
