ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНО – ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§1.1 Понятие и виды административно - юрисдикционной деятельности
С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административно-юрисдикционный процесс» .
Рассматривая понятие административно-юрисдикционной деятельности, прежде всего, следует определиться с тем, что понимается под юрисдикцией вообще и административной юрисдикцией в частности. Для ответа на данный вопрос следует обратиться к «Толковому словарю русского языка» под авторством Ожегова С. И.и ШведовойН. Ю., где под юрисдикцией понимается: - «Правомочие производить суд, решать правовые вопросы» .
Таким образом, юрисдикция в традиционном понимании этого термина - это суд, судопроизводство (от лат. «jurisdictio»), а также круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций.
Следовательно, говоря об административной юрисдикции, необходимо учитывать, что под это понятие можно подвести все имеющие место в государственно-управленческой практике и соответствующим образом урегулированные случаи применения органами исполнительной власти (должностными лицами), а также и субъектами судебной власти всех мер административного принуждения .
В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер . При обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.
Исходя из предмета административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что административная юрисдикция – это деятельность органов исполнительной власти и суда по разрешению административно-правового спора и по правовой оценке конкретных фактов вытекающих из управленческих правоотношений.
Таким образом, для административной юрисдикции, характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Подобные споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования .
Сущность административно-правового спора состоит в том, что он возникает между участниками управленческих отношений по случаю нарушения либо ущемления прав и законных интересов одного участника действиями другого, либо один из них усматривает в действиях другого признаки правонарушений, что вызывает необходимость применения мер административного принуждения.
Учитывая особенность административно-правового регулирования, характеризующегося воздействием норм права на достаточно обширный спектр общественных отношений, следует сделать вывод, что административно-правовые споры могут возникать по широкому кругу вопросов в рамках указанных отношений и по различным основаниям. Эти споры могут быть выражены конкретным действием или бездействием (деянием) субъектов управленческих правоотношений . Деяние управляемых участников этих отношений, как основание возникновения административно правового спора может иметь место, например, в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений, а деяние управляющих может выражаться, например, возбуждением дела об административном правонарушении.
Следует также заметить, что административно-правовые споры могут возникать и в рамках прокурорского надзора, например, в случае опротестования прокурором правовых актов управления или применения надзорными органами мер административного принуждения. Возможны также спорные ситуации и в отношениях между органами исполнительной власти, например, по поводу разграничения полномочий в сфере государственного управления, для разрешения которых Конституцией РФ предусмотрены согласительные процедуры, используемые Президентом РФ и Правительством РФ .
Таким образом, административно-правовые споры явление достаточно сложное и многогранное всецело зависимое от предмета административно-правового регулирования.
Любой спор, по своей сути, предполагает наличие, как минимум двух противоположных точек зрения на одно и то же явление. Так, привлекаемое к ответственности лицо может не согласиться с решением государственного органа или должностного лица по поводу применения административного наказания, и обжаловать такое решение. В данном случае, налицо противопоставление субъективно-волевого восприятия конкретного факта, могущего стать основанием административной ответственности.
При наличии любого спора, возникает потребность в появлении третьей стороны, способной решить данный спор. В разрешении административно - правовых споров эта сторона должна быть наделена официальными полномочиями, дающими ей возможность разобраться в существе спора и, соответственно, сформировать основу для принятия того или иного решения по данному делу. Разрешение спора, возможно, лишь на основе правовой оценки деяния каждого из его участников. Именно в этом суть юрисдикционной деятельности. Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность получает свое завершение в вынесении судом или другим полномочным органом, должностным лицом (субъектами административно-юрисдикционной деятельности) одностороннего юридически властного решения, содержание которого находится в зависимости от результатов, достигнутых в ходе правовой оценки поведения участников данного административно-правового спора .
В таком понимании административная юрисдикция по своему содержанию, а также по назначению имеет отчетливо выраженный правоохранительный характер .
Так, Конституционный суд РФ вправе разрешать споры о компетенции между различными органами исполнительной власти, а также жалобы граждан по поводу нарушения их конституционных прав и свобод; арбитражные суды разрешают споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности, вытекающие из административно-правовых отношений; суды общей юрисдикции разрешают жалобы по вопросам нарушения прав и свобод граждан и т.д.
В настоящее время специальная система административных судов, рассматривающих административные споры по правилам особого административного судопроизводства, отсутствует.
Статья 118 Конституции Российской Федерации предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола . Такое конституционное положение является одним из основных элементов правового государства.
Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.
Таким образом, следует заключить, что административно - юрисдикционная деятельность - это урегулированная нормами права деятельность суда и других специально на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно - правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме и предусматривающая восстановление нарушенного права .
Как уже было отмечено административно – юрисдикционная деятельность характеризуется достаточно обширным спектром рассматриваемых и разрешаемых административно-правовых вопросов, представляя собой особый вид административно-процессуальной деятельности. Эта процессуальная деятельность в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно - юрисдикционных производств.
Так, Ю.М. Козлов выделяет в структуре административно - юрисдикционного процесса:производство по делам об административных правонарушениях;дисциплинарное производство;производство по жалобам .
И.В. Панова подразделяет административно - юрисдиционный процесс на большее количество производств, а именно:исполнительное производство;производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;дисциплинарное производство;производство по жалобам;производство по делам об административных правонарушениях .
Так, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.
Административно – юрисдикционная деятельность в рамках указанных производств осуществляется по следующим основным стадиям:исследование и анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, актов.справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений; принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение - сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;исполнение решения.
Решение - это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.
В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий.
Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений.
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрении дела - есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.
Таким образом, административно - юрисдикционная деятельность - это урегулированная нормами права деятельность суда и других специально на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно - правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме и предусматривающая восстановление нарушенного права. Административно-юрисдикционная деятельность включает в себя производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам на решение, действие (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц и дисциплинарное производство в отношении должностных лиц таможенных органов. Также к структурным составляющим административной юрисдикции относится производство по применению мер административного принуждения.
§1.2 Система принципов административно - юрисдикционной деятельности
В общеупотребительном понимании слово «принцип» означает основополагающие идеи, побудительные мотивы, лежащие в основе совершаемых действий или поступков.
Административно - юрисдикционная деятельность – это деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих административных санкций. Административно-юрисдикционный процесс представляет собой такую принудительную деятельность, которая реализуется нормами административного права .
Создание системы принципов административного права обусловлено существованием интересов самого административного права и имеет целью упорядочение и обеспечение взаимодействия многочисленных правовых норм, действие которых направлено, в сущности, на достижение целей и решение задач административного права.
Принципы административного права оказывают, таким образом, существенное значение на содержание административно-правовых норм, процедуру управления, административное нормотворчество, правоприменительную административную и охранительную деятельность, правовые акты управления, административный процесс, а в целом и на правосознание субъектов управления (управленческой деятельности).
Поскольку административное право является комплексной правовой отраслью, содержащей нормы и других отраслей (подотраслей) права, а его нормы взаимодействуют с нормами других отраслей права, то на содержание его принципов непосредственное влияние оказывают общая теория права, другие отрасли права и, в особенности, теория административного права. Следовательно, важнейшим средством воздействия на формирование принципов административного права являются принципы государственного управления, принципы функционирования самого государства и его государственной службы .
Принципы административного права выполняют важные функции: они устанавливают основы правового статуса субъектов права, основы взаимодействия их с государством и между собой, фиксируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность. Принципы административного права выражают и охраняют систему общечеловеческих ценностей, включающую такие важнейшие ценности, как права человека, демократизм государственной власти, защита публичных интересов. Принципы административного права являются «ориентирами» деятельности многочисленных субъектов права; они служат критериями правомерности поведения участников административно-правовых отношений.
Характерной чертой принципов административного права является их взаимообусловленность и взаимосвязанность, и лишь во взаимодействии они сполна могут выполнить свои функции и назначение.
Принципы административного права в той или иной форме содержатся в многочисленных законодательных актах, что обусловлено необходимостью придания им правового характера. Принципы административного права, разумеется, должны соответствовать общим принципам права (добросовестность, ответственность за правонарушение, незлоупотребление правом, обязательность контроля).
Наличие принципов административного права и принципов его институтов и подотраслей - необходимое условие и для выделения данной отрасли в качестве самостоятельной правовой отрасли.
Главным назначением принципов административного права является установление характера административно-правового регулирования конкретных общественных отношений, закрепление особого правового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий конкретных субъектов административного права.
Принципы административного права - это обобщенные нормы, которые отражают главные характерные черты, а также выделяют основное содержание административного права. При этом они имеют не только чисто юридический вес, но и особое политическое и моральное значение. Принципы необходимы для законного и эффективного функционирования системы административно-правовых отношений, а также других отраслей современного российского права. Принципы отражают коренные интересы субъектов административного права (граждан, государственных органов, их служащих и пр.). С субъективной точки зрения участников административно-правовых отношений, принципы административного права отражают публичные интересы, а также уровень осознания субъектами права закономерностей правоотношений, своих интересов и интересов общих.
Анализируя сформулированные в различных актах административного права принципы, мы можем сделать вывод о том, что ему присущи принципы как общеправовые, свойственные всем отраслям российской системы права, межотраслевые, характерные для группы отраслей, имеющих публично-правовую направленность (конституционное, административное, уголовное, уголовный процесс), так и принципы, подчеркивающие индивидуальность административного права как отрасли.
Принципы административно - юрисдикционной деятельности выполняют важные функции: они устанавливают основы правового статуса субъектов права, основы взаимодействия их с государством и между собой, фиксируя их основные права, обязанности, запреты, ограничения и ответственность.
Значимость принципов для современного правового режима разрешения административных споров заключается в том, что они определяют средства достижения целей административной юрисдикции.
Принципы административной юрисдикции обладают особенностями, которые, во-первых, отражают ее специфику, во-вторых, присущи государственно-управленческой деятельности в целом, и в-третьих, близки по своему характеру принципам правосудия.
К числу таких принципов относятся: законность;экономичность, эффективность и оперативность;непосредственность;равенство участников процесса;публичность;гласность;состязательность;национальный язык;объективность;диспозитивность и др.
Сущность принципа законности состоит в том, что применение норм материального права или иных форм реализации во всех случаях должно быть законными, основываться на требованиях Конституции РФ и соответствующих ей законов.
Принцип законности находит свое выражение в том, что применение административного принуждения допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом . Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена правовая ответственность при нарушениях законодательства. Однако административное принуждение может быть применено только компетентными органами (должностными лицами) с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм.
Реализация данного принципа предполагает соблюдение: требований норм о сроках рассмотрения материалов по привлечению к ответственности;административно-процедурных требований составления процессуальных документов по фактам выявленных нарушений законодательства;сроков рассмотрения административных дел и т. д.
Эти принципиальные положения подкрепляются четким указанием закона на то, что соблюдение требований законодательства при применении мер административного принуждения обеспечивается контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования в вышестоящие инстанции и т. д.
В соответствии с принципом законности особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан . В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административно-юрисдикционного процесса лицо, привлеченное к ответственности, вправе обжаловать незаконные действия должностных лиц. Каждый гражданин имеет право обжаловать акты государственных органов ненормативного характера, действия (бездействие) должностных лиц, если таковые, по их мнению, нарушают их права.
Принцип экономичности, эффективности и оперативности процесса. Этот принцип направлен на обеспечение такой организации административного юрисдикционного процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы его быстроту без излишнего обременения участников спора. Экономичности и эффективности административно-процессуальной деятельности во многом способствуют установленные законодательством строго определенный порядок проведения установленных процедур, круг привлекаемых к процессу участников, использование и применение которых позволит максимально сэкономить материальные и иные ресурсы в целях объективного рассмотрения и разрешения принятого к производству административного спора .
Оперативность выражается в краткости материально-правовых и процессуально-правовых сроков в сфере административной ответственности, в том числе срока давности привлечения к административной ответственности. В административно - юрисдикционном законодательстве содержатся процедурные нормы, регламентирующие порядок и сроки обжалования актов административных органов, действий (бездействия) должностных лиц в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам . В ведомственных нормативных актах установлены сроки для направления соответствующих материалов для принятия решения по существу, а также сроки уведомления о результатах рассмотрения. Рассмотрение вышестоящим государственным органом (должностным лицом) может способствовать быстрому восстановлению нарушенных прав граждан.
Принцип непосредственностизаключается в том, что административные споры рассматриваются самими органами (должностными лицами), правомочными их разрешать. Этот принцип характеризуется и тем, что разбирательство по делу производится устно. Это дает участникам административного процесса возможность немедленного реагирования по ходу рассмотрения дела, т. е представлять возможные ходатайства, делать заявления и т. п. При рассмотрении административных споров коллегиальными органами ведется протокол заседания (ст. 29.8 КоАП РФ) .
В производстве по делам об административных правонарушениях принцип непосредственности реализуется путем объявления дела, подлежащего рассмотрению, разъяснения прав и обязанностей участникам процесса, заслушивания их объяснений (выступлений), открытого исследования доказательств (ст. 29.7 КоАП РФ), немедленного объявления вынесенного постановления по окончании рассмотрения дела (ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ).
Сущность принципа равенства участников процессасостоит в закреплении определенного административно-процессуального статуса, согласно которому каждый человек и гражданин независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, закрепленных в ст. 1.4 КоАП РФ, равен перед законом и органом, который разрешает то или иное административное дело. Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику административного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности .
Особое значение этот принцип приобретает в связи с требованием ст. 19 Конституции РФ, в которой более обстоятельно определены равенство всех перед законом и судом и государственные гарантии равенства прав и свобод независимо от расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также провозглашен принцип ответственности за нарушение равноправия граждан.
Принцип публичности находит свое проявление в том, что применение административного принуждения в сфере административной юрисдикции осуществляется в интересах государства уполномоченными на это органами (должностными лицами). Меры административной ответственности за правонарушения устанавливаются законодательными органами государства. Применение мер административного воздействия осуществляется только уполномоченными на то государством органами и должностными лицами в пределах их компетенции и в точном соответствии с законодательством. Перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных спорах, установлен законом.
Принцип публичности наиболее ярко выражается в том, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено по инициативе органов, обладающих соответствующей компетенцией. Все дела о таких правонарушениях рассматриваются официально.
